檢察聽證制度的實踐應用與完善思考

薛 瑩

（永春縣人民檢察院，福建 泉州 362600）

檢察聽證，是指人民檢察院對于符合條件的案件，組織召開聽證會，就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動。

一、檢察聽證制度的功能定位

聽證，通常被稱為自然正義的基本要素之一，具體是指就爭議事項參與審判的，或就一個人的行為進行裁判的任何個人或者機構，不但應該聽取原告一方的證詞，而且應該聽取另一方當事人的陳述，不得在未聽取其證詞之時即對其進行裁判。我國法律最早于1996年3月引入聽證程序，是在《中華人民共和國行政處罰法》中正式確立了行政聽證制度。此后，聽證主要在行政執法領域發揮作用，如我國《價格法》《環境影響評價法》《行政許可法》《治安管理處罰法》中均對聽證制度作了程序規定。2000年3月在《中華人民共和國立法法》第三十四條第一款確立了立法聽證制度的同時，司法聽證也開始了借鑒探索。最高人民檢察院曾經以“公開審查”的形式，將聽證制度嘗試應用于擬不起訴、羈押必要性審查、刑事申訴等部分案件。為深化履行法律監督職責，最高人民檢察院于2019年啟動對檢察聽證的統一規范［1］，并在2020年10月印發《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（下稱《聽證規定》），對聽證范圍、聽證啟動、聽證員條件、聽證會程序等進行細化。雖然檢察聽證借鑒于行政聽證，但其功能定位與行政聽證有著明顯區別，最鮮明的特色就是聽證員的設置。

（一）內心增信功能。行政聽證更多的是給當事人進行陳述和申辯提供一個平臺，而檢察聽證是檢察機關對書面審查辦案方式的一種補充，通過第三方對案件事實、法律適用等問題進行審視和評議，能夠幫助檢察機關依法公正地對案件作出處理決定，保障法律監督職能正確行使。

（二）化解矛盾功能。對于檢察機關辦理的一些疑難復雜、久訪不息的案件，通過充分運用檢察聽證，把當事人請進門，將事實證據擺上臺，請中立的聽證員來評議，充分保障當事人的知情權、參與權和表達權，能有效消除分歧、消弭疑慮，真正實現案結事了、矛盾化解。

（三）監督重塑功能。通過檢察聽證對辦案過程進行披露，對案件處理征求意見，以“看得見”“聽得到”的法治形式，主動接受社會監督和輿論監督，反向審視辦案活動存在的問題或瑕疵，有助于轉變司法理念、提升辦案質量，讓人民群眾更加真切地感受到公平正義。

二、檢察聽證制度的應用受限

雖然從最高人民檢察院于2021年6月10日舉行的“檢察聽證：讓公平正義看得見”新聞發布會上通報的檢察聽證開展情況來看，檢察聽證處于良好態勢，但實踐中因部分功能定位不明、程序操作爭議等問題導致聽證作用未能有效發揮。

（一）當事人聽證權行使如何保障。《中華人民共和國憲法》第二條第三款和第三十三條第二款體現了公民的兩項基本權利，即參與權和平等權。而公民憲法上的基本權利在檢察聽證領域的具體轉化則從知情權、參與權和監督權來體現并保障。從《聽證規定》第九條可以看出，檢察聽證的啟動有檢察機關依職權主動召開聽證會和依當事人申請召開聽證會兩種方式，但同時又缺乏類似行政處罰聽證中告知當事人行使聽證權利的明確規定，加之檢察聽證在民眾中的知曉度和影響力仍較為有限，依當事人申請召開聽證的較少，檢察聽證的啟動更多地取決于檢察機關的主觀選擇。即使當事人向檢察機關申請召開聽證會，檢察機關不同意的，也只是規定應當向申請人說明理由，并沒有賦予當事人救濟權。此外，當事人并未參與聽證員的抽選，而是在檢察機關確定聽證會參加人后由檢察機關告知聽證員的姓名和身份，這會讓當事人對聽證員的客觀公正立場持有疑慮，一旦聽證會結果與當事人預期相反，這種懷疑被放至最大，從而加大矛盾化解難度，與檢察聽證的初衷背道而馳。

（二）聽證員實質化評議如何保證。《聽證規定》在第四條中列舉了六種常見的聽證案件類型，同時設置了“在事實認定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議，或者有重大社會影響，需要當面聽取當事人和其他相關人員意見的”要求。但一方面，事實認定、法律適用等往往涉及較強的專業素養，而目前對于聽證員具備的資質僅從年齡、國籍、政治、品行、身體等方面作出要求，如果連具備法律專業知識和司法辦案經驗的承辦人員都無法做出決斷，是否能夠期許聽證員作出實質上的答疑解惑還要打上問號，導致實踐中更多地以案情簡單、爭議不大、矛盾基本化解、不會引發社會輿情為導向選取聽證案件，通過聽證真正解決重大事實和定性問題的少之又少。另一方面，《聽證規定》并未明確設置評議環節，實踐中更多的是由每一名聽證員當場發表意見，由檢察機關記錄在案，這個設定可能是出于廣泛聽取意見，避免不同意見在評議環節被消化的考慮。但如果檢察機關擬作出輕緩化決定，那么在當事人在場且其他人均持同意觀點的情況下聽證員幾乎不會強烈表示反對，即使他內心并不認可檢察機關的處理意見。那么如果聽證員沒有改變檢察機關擬處理決定的動力，聽證能否真正達到“兼聽則明”的效果，值得商榷。

（三）檢察機關客觀立場如何秉持。檢察聽證是程序公正的具體體現［2］。西方著名的法諺“任何人不能做自己案件的法官”即是對程序公正的通俗歸納，這就要求承擔著把控聽證會全局任務的主持人應當中立、公正、不偏不倚地引導聽證會參加人圍繞爭議焦點充分發表意見、表達觀點。但與行政聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持不同，檢察聽證會一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官擔任主持人。雖然案件承辦人能更準確的把控爭議焦點，并能適時開展釋放說理，但也很容易因為“先入為主”難以保持超然的中立、客觀態度。即使能夠確保沒有偏頗存在，也難以使當事人相信自己得到了公正的對待。而且《聽證規定》第十一條規定，聽證員確定后，人民檢察院應當向聽證員介紹案件情況、需要聽證的問題和相關法律規定。不過由于對聽證前檢察機關告知聽證員相關案件信息范圍的不明確，不同案件類型聽證員可知悉案件的范圍也不盡相同，如何準備把握，比如是否需要提出檢察機關的傾向性意見，還是只對事實證據和辦案過程進行客觀表述，這也是一個困擾。

（四）聽證配套保障機制如何銜接。一是聽證經費保障不足。目前尚無文件對聽證員的聽證勞務費進行統一規定，受財務制度限制，聽證勞務費只能按照聽證員的身份支付，比如聽證員是人民監督員的，其履職經費由市司法局申報納入市級財政經費預算支付，一定程度影響了聽證員的履職積極性。二是聽證銜接不夠順暢。一方面，目前檢察聽證會大多由各業務部門自主組織，但根據各內設機構職能劃分，人大代表、政協委員的聯系工作由辦公室負責，人民監督員的抽選則由案管部門負責，缺少一個統籌協調部門。另一方面，如何發揮好檢察聽證制度的優勢，與社會治理、同步救助、普法宣傳等工作制度進行銜接配合，有效提升檢察工作整體效能，還需進一步思考探索。

三、檢察聽證制度的進路思考與完善建議

目前檢察聽證制度更多地停留在檢察機關內部規定階段，立法層級低，缺乏約束力，因此，應當更加注重制度設計的規范、公正、透明，提升當事人和社會公眾對檢察聽證結果的認可。

（一）選準聽證案件

1．必要性審查。在實現各類案件檢察聽證全覆蓋的要求下，首先應當過濾選取那些當事人之間對法律關系存在爭議、公檢法之間對案件處理存在異議以及長年積案、重復信訪等存在矛盾的案件進行聽證，充分發揮聽證在審查疑難復雜和化解矛盾糾紛中的作用。而對于當事人主動申請召開檢察聽證的情形，應科學限定“不同意召開聽證會”的標準，并且在程序上設置“經檢察長批準”的要求。

2．風險性評估。“有必要”召開聽證會的案件，往往激化矛盾的因素也比較復雜，因此在“必要性”審查的基礎上，應將“風險性”評估作為擬公開聽證尤其是直播聽證案件的前置程序，由案件承辦人對涉案人數、案件情況、社會關注度及當事人性格等可能引發輿情、影響穩定的因素進行研判評估，填寫《執法辦案風險評估預警表》報請審批。對于風險等級較高的，還應制定工作預案，擬定風險化解及息訴穩控措施。

（二）細化聽證程序

1．保障聽證權。一方面，可以參照《中華人民共和國行政處罰法》第六十三、六十四條的做法，增加對屬于檢察聽證范圍的案件應當告知當事人有申請聽證的權利，逾期不申請（比如在檢察機關告知后三個工作日內未提出）視為放棄的規定；另一方面，可以參照《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十一條第三款關于當事人對駁回申請回避的決定不服可以申請復議一次的規定，在檢察聽證程序中，賦予當事人對檢察機關不同意召開聽證會的，可以向本機關或者上一級檢察機關申請復議一次的救濟權利。此外，依托值班律師派駐制度，為當事人提供法律幫助。［3］

2．秉持客觀性。雖然沒有必要參照國外司法聽證由獨立的第三方主持的做法，但筆者認為指定承辦案件的檢察官或者辦案組以外的檢察官擔任主持人更能保持客觀立場，同時將檢察聽證效果納入檢察官業績考評指標，倒逼提升聽證質效。比如要求主持人在會前要充分了解案情，與當事人提前溝通，了解當事人的觀點及訴求，全面、準確把握案件爭議焦點和社會關注，便于后續有針對性地主持好聽證工作，盡可能讓當事人的訴求得以表達、情緒得以釋放，同時引導聽證員對當事人進行說理疏導，真正解開“心結”。而承辦檢察官在聽證會上除了客觀敘述案情及需要聽證的問題之外，還應當圍繞爭議焦點及在案證據，通俗化、多角度說明有關法律法規、司法解釋等規定。

（三）用好聽證人員

1．選任規范化。一是成立聽證員專家庫。可以借鑒省市級司法行政機關負責選任管理人民監督員的做法，從省市級層面建立聽證員專家庫，并依據人員專長，從刑事、民事、行政、公益訴訟、信訪調解、心理健康、醫學鑒定、會計審計、信息網絡等類別制定聽證員名錄，進行定期更新、分類管理，確保基層檢察機關能夠快速便捷地尋找到專家人才。二是建立“隨機+特定”的抽選規則。針對不同案件類型，結合聽證目的及結果追求，制定聽證員抽選方案。對于專業性較強的案件，由案件承辦檢察官填寫聽證員抽選需求單，在聽證員專家庫相應類別里隨機抽選；對于當事人長期申訴、重復信訪的案件，可以直接抽選善于釋法說理、矛盾化解能力強的金牌調解員、社區干部或群眾代表擔任聽證員，同時就抽選結果征求案件當事人意見，如無意見，則直接邀請相關人員；如有異議，可依當事人申請重新抽選一次，增強聽證的專業性、權威性和透明性，消除當事人的困惑和疑慮。［4］

2．參與實質化。聽證會休會期間，可在單獨的聽證評議室或者請當事人離場后，由聽證員根據聽證的事實、證據，發表對案件的處理意見并進行表決，形成聽證評議意見。與此同時，應設立聽證專項保障經費，將參加聽證工作與聽證員的社會服務工作相掛鉤，鼓勵聽證員積極參與聽證活動。

（四）強化聽證銜接

1．加強統籌協調。一是聽證各環節應做好權責分配，比如聽證風險評估、聽證方案制作、聽證案件介紹、聽證會議記錄等由辦案部門負責；聽證員抽選、聽證室安排、聽證公告發布、案件處理反饋、聽證員費用報銷、媒體宣傳報道等由綜合業務部門一站式解決；聽證秩序維護和安全保障由法警負責，確保銜接順暢。二是探索按照案件類型、難易程度，區分設置簡易程序和普通程序，對于適用簡易程序的，簡化審批程序、聽證流程和減少聽證員人數等，節省司法資源。三是加強聽證室、聽證網的一體化、標準化建設，適當增加備用設施，應對今后增多的聽證需求，確保硬件保障充足。

2．提升聽證實效。一是加強法律監督。通過聽證，發現存在法律監督問題的，應當及時啟動監督程序。比如在化解行政爭議聽證案件中，發現行政機關存在管理漏洞的，可以制發檢察建議；發現公安機關、司法機關存在違法辦案行為的，可以發出糾正違法通知書。二是加強多元治理。聽證會后檢察機關要持續跟蹤解決好當事人的合理訴求，對符合司法救助條件的當事人，主動依職權開展司法救助，對存在實際困難的，積極協調民政局、人社局、退役軍人事務局、教育局、婦聯等單位進行低保救助、教育資助、醫療救助等社會化救助，給予政策幫扶。對于案件所反映出的共性問題，及時進行總結分析，根據情況適時提出社會綜合治理建議，努力從源頭上阻止此類矛盾的發生。［5］