我國環境影響評價制度研究

左 童

（安徽工業大學，安徽 馬鞍山 243000）

目前我國針對環境保護方面制定了多項環境制度，例如“三同時”制度、環境保護稅制度、環境標準制度及環境影響評價制度等，其中環境影響評價制度是對環境進行有效監管和保護的一種主要方式和重要手段。但是該制度尚未得到完善，造成一些環境問題得不到有效解決的困境，所以需對該制度進行嚴密分析，針對制度的不足提出完善建議，促使環境影響評價制度能最大限度發揮其功能，有效保護人們賴以生存的自然環境。

一、環境影響評價制度的內涵

（一）環境影響評價制度的定義

環境影響評價制度是我國在保護環境、防止污染方面采取的一種事先預防的手段，在我國環境保護法律制度中處于基本地位。對于該制度的具體定義，國內外學者有著不同形式的表述，但究其本質都具有這樣一種涵義：在建設項目實施或者政府對區域內作出整體規劃及某項專業規劃前，需對該項活動可能造成的環境影響進行事先預測、評估，若該項活動可能造成的環境影響涉及公眾權益時，還需引入必要的公眾參與，最后綜合各種因素的考慮和審查，決定是否實施以及如何實施該項活動的制度。

這是平衡經濟發展、生態發展及城鄉發展的主要手段，也是協調三者共同發展的法律手段。該制度不僅包括在經濟方面要做出系統評價，還注重對環境的影響評估，并且并非停留在評估層面上，而是需要對環境可能造成消極影響的問題進行分析，提出相關的改進意見，盡可能地實現經濟效益和生態效益的最大化。

（二）環境影響評價制度的特征

1．強制性。法律具有強制性，因此當我國《環境保護法》納入了環境影響評價制度時，法律的強制性賦予了環評制度的強制性。該特征表現為國家權力并由國家權力保證實施，來嚴格約束人們的行為。強制性要求只要是該制度所涵蓋的行為，就需要按制度接受評價，并且若個人和組織的行為違反了該制度的規定，則其就應當依法承擔相應的法律責任。例如在“某電子有限公司訴某市環保局環保行政處罰案”中，法院認為該公司的建設項目在地址、生產工藝上都發生了重大變動，卻未依法重新進行環境影響評價，因而法院判決支持了某市環境保護局對該公司作出的行政處罰。

2．客觀性?？陀^性原本是哲學上的一個概念，其是指事物是客觀存在的，并不以人的意志為轉移。在環境影響評價制度中，對某項建設活動進行事先評價也必須是通過現有的經驗和技術對活動可能造成的影響進行客觀判斷和預測，而不能以人的主觀隨意評判，不能為了人類自身的利益來改變客觀結果，否則該制度將會成為一紙空文，無法發揮其實際意義。因此，我們必須在尊重事物的客觀性基礎上，用實事求是的態度去考察，在詳細完備的客觀數據前提下進行綜合分析，提出有益于改善生態環境、提高空氣質量的對策措施，為人類是否可以進行相關社會活動提供最為科學有效的答案。所以，該特征有效保障了環境影響評價制度對于人類保護環境、預防破壞的行為提供了重要的指導意義。

3．專業性。環境影響評價制度是一種運用專業的科學知識和方法進行評價的方法或手段，需要由具有專門資質的單位機構和工作人員嚴格依照法定程序，綜合運用多種專業技術和科學知識進行環境影響評價，使之提出具有專業性、可操作性的方案。同時，這也是法律明確規定了環境影響評價報告書的編制主體必須是相關科研機構組成的環境影響評價單位，這也印證了該項制度具有專業性的特征。

二、環境影響評價制度存在的問題

（一）法律責任不健全

任何一部完善嚴謹的法律都必然包含了健全合理的法律責任追究機制。只有參與環評的各類主體嚴格遵照法律法規的規定進行相關活動，環境影響評價制度才能發揮其真正作用。首先，在我國《環境影響評價法》中雖有關于法律責任的規定，但法條僅有六條，且規定的較為寬泛、籠統，都是千篇一律的“依法給予行政處分”。寬泛、籠統的法律責任規定，無法有效發揮法律責任的威懾作用，使其常常被違法之人忽視，使得環境影響評價制度徒有虛名。其次，在該法中對項目決策者的法律責任并無具體規定。然而項目的決策者在項目中具有關鍵性的作用，而法律只有籠統規定，卻沒有詳細對其具體行為進行法律約束，這會造成在實際操作中，無論環境影響評價的結果如何，都不會對該項目產生實質性影響，降低了環境影響評價制度的功能，妨礙了企業的社會責任心的建立。

（二）社會公眾參與不足

雖然在我國《規劃環境影響評價條例》《建設項目環境保護管理條例》中都明確規定了聽取公眾意見的重要性和必要性，但是在實際情況中公眾的參與程度仍然非常不足。究其原因主要是因為：第一，公眾還未形成一個良好的環保意識，缺少對于環境影響評價的參與熱情，認為對自己的利益并不會產生實質性的直接影響，從而導致政府部門接收到的社會監督不到位；第二，雖然現行的法律制度規定了公眾享有對環境影響評價的參與權，但是仍未形成一個完善的公眾參與機制，這直接導致了相關部門直接忽視或輕視了公眾的參與權。例如在“張某燕訴某省環境保護廳環評許可”一案中，環保部門未及時有效地履行信息公開義務，導致公眾掌握的信息不夠充分，未對變電站可能對周邊環境及人體健康造成的影響進行正確認識，從而產生了“鄰避效應”，公眾對此類建設項目具有抵觸心理，故造成糾紛。

（三）環境影響評價缺少替代方案

環境影響評價制度的目的是兼顧經濟效益和生態效益的平衡發展。但是在我國目前制定的環境影響評價制度中，僅有決策者根據已知信息做出是否可以實施的評判，卻缺少該環評報告之外的替代方案，使得決策者難以全面了解有關項目的信息，導致該制度平衡經濟和環境發展的目的可能會發生落空。例如，某一國家重點發展的建設項目，在環評程序中被決策者確定為不通過，雖然確保了我國環境質量不會發生進一步下降的可能，但在某種程度上也阻礙了我國經濟實力的提高，甚至會使得環境影響評價制度適得其反。

（四）司法審查制度面臨困境

司法審查是指司法機關依據我國的法律法規審查并糾正行政主體的行政行為，保護公民的合法權益不受侵犯，防止國家權力的濫用。從這一定義出發，對于環境影響評價制度的司法審查則是指法院依據相關法律法規對環境行政主管部門的審批行為進行審查，判定該行為是否符合環境影響評價制度、是否合法合理。

然而在現實的環評案件審查中，法院多是支持行政部門的行政行為，原告方屢屢敗訴。究其原因主要有兩點：第一，環境影響評價是一種行政行為，帶有濃厚的政治色彩，對其進行司法審查時，司法機關秉持了謙抑的態度，避免對該行為過多涉及；第二，在對環評審批進行審查時，法院處于一種兩難的尷尬境地：一方面，法院作為我國唯一的審判機關，其理應對環評審批進行完全的實質性審查，才能確保該行政行為的合法合理，然而在前文中已論述環評行為具有一定的專業性，需要運用專業的科學知識和方法，從這一點考慮法院的審查能力受到了嚴峻的挑戰；但另一方面，若法院對環評審批僅作形式上的程序審查，那么司法審查行為可能無法發揮其維護公正、捍衛法律的有效功能，因為行政機關的行政行為僅僅滿足形式上的合法性并非難事，對環評審批的司法審查最終也將形同虛設。［1］例如在“湯某英訴某市環保局環境行政許可案”中，法院認為在環評文件編制階段和審批階段都分別由具有相應資質的專業機構出具了專業的評估意見，而法院又缺乏相關的專業知識，于是在司法審查中直接援引了上述專業機構的評審意見，僅是對被訴的環評行為進行了程序性審查，這種做法導致最后的審查結果可能有失公允，難以使人信服。

三、完善環境影響評價制度的對策

（一）完善法律責任和監督機制

權力是把雙刃劍，使用得當可以阻止他人實施不法行為，但一旦使用不當、越過底線也容易滋生腐敗，在環境影響評價制度中亦是如此。因此在該制度的建設中，需要建立健全完善的法律責任和監督機制，使得權力更好地服務于社會公眾的環境權益。首先，要通過立法對該制度中的各環節所涉及的法律權利進行有效規制，對于在環評過程中做出違法行為時，應根據情節嚴重程度，追究相應刑事責任，而非局限于行政責任的承擔。其次，要在建立對首要責任人的問責機制同時，確保各責任主體的權責統一。首要責任人對整個環評程序的推進起著至關重要的作用，只有將主要責任人的法律責任明確落實，對做出錯誤行為的工作人員嚴懲不貸，才能有效杜絕權力濫用，確保環評工作的依法依規進行。

（二）加大社會公眾參與力度

因為眾多環評項目都涉及公眾權益，所以必須充分聽取社會公眾的意見，維護好社會公眾的切身利益。第一，要注重對公眾的環境教育，增強公眾環保意識。借助于我國義務教育的強制性功能，培養公民從孩童時期就能正確認識環境保護的重要性，提高公眾的整體素質，促進公眾積極主動地參與環評。第二，完善社會公眾的參與機制，給予社會公眾參與權、知情權的法律保障，從而使得環評過程得到公眾的有效監督，促使我國的環境影響評價制度的根本落實，有效發揮制度的環保價值。［2］

（三）引入替代方案機制

現有的環評機制并不能最大限度地兼顧好經濟利益、生態利益、社會利益三方面的發展。究其原因，主要是缺乏替代方案的制定。在決策中，決策者往往需要在多個可供執行的方案中，綜合各種利益考量選擇出一個最佳的方案。然而目前在我國的環境影響評價制度中仍未有對于替代方案的相關規定。在這個問題上，我們可以借鑒國外已有的經驗，設定每個項目都需提出現實性的替代方案，對方案中的選址、公益、成本、效益等各種因素做出對比分析，最終確定該活動項目的是否實施及如何實施的明確決定，從而實現環境影響評價制度的初衷，展現該制度的應有之義，促進經濟、生態、社會的協調發展。

（四）建立完善的司法審查制度

完善的司法審查制度是督促環境影響評價有效實施且發揮有效功能的重要手段之一，因此解決司法審查的困境刻不容緩。首先，我國法院對環評審批行為刻意秉持著謙抑的態度主要是因為環評行為涉及了眾多的科學性的專業知識，并且環評中涉及大量不確定法律概念的適用。但從目前我國法官隊伍的建設來看，大多數還未具備環境方面的專業性知識，使得在審查時無法準確適用相關的不確定法律概念，導致司法審查工作的順利進行存在一定的阻礙。例如在“任某剛訴某縣環保局行政許可案中”，雙方當事人就第三人某科技有限公司在生產工藝上將“鹽處理物料中和改為濃度為17～20%的氨水中和”是否屬于我國《環境影響評價法》第二十四條規定的“重大變動”發生爭議，法院就此直接采信了環評過程中環評單位和專業評估機構的意見，將該類變動認定為“非重大變動”。因此應擴大司法機關的專業隊伍建設，增大專業性人才的加入，提高司法機關的科學性和專業性。讓具有專業背景的人才進入司法隊伍，滿足司法機關對環評審批進行司法審查的專業性要求，避免司法權過度讓步于行政權的境況。其次，應通過法律規定明確法院對環評的全面審查權限。環境資源具有可恢復性弱的特質，然而其重要性卻在當今國家的發展戰略中日益突出，所以必須要注重環境影響評價制度的有效實施，如果在環境領域中司法權未能有效制約行政權的濫用，那么環境影響評價制度的根本價值將難以得到有效實現。因此，必須確立對環評審批進行全面審查的規定。不僅要審查環評審批行為是否為依法進行，而且要注重對環評報告內容的審查，包括全面分析和評價該項目涉及的各種可能對環境產生影響的因素。在我國眾多的環評案件中，只有極少數的法院對環評行為進行了實質性的審查，例如在“肖某平訴某市環境保護局環保行政許可案”中，就因法院并未局限于對環評許可程序性審查，而是借助于專業技術人員的專業知識，對環評許可內容進行了實質性審查，從而將該案件列為具有典型意義的重要案例。該典型案例的發布，意味著對環評審批進行全面審查得到司法機關的大力支持，只有通過全面審查才能有效監督行政部門依法履行職責。