安全生產行政處罰自由裁量權問題的研究

陸 丹

（中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

按照原國家安監總局31號令，安全生產行政處罰的自由裁量權是指應急管理部門或各行業負有安全生產監管責任的主管部門，對違法行為進行行政處罰時，根據行政處罰基本原則，綜合違法行為的性質、事實、情節、社會危害程度以及整改措施等，在法律法規和部門規章規定的行政處罰幅度和種類范圍內，對安全生產違法行為作出的有選擇權限的行政處罰或不予行政處罰的決定。安全生產執法人員在行使自由裁量權時，對于性質相同、情節相似、社會危害程度相當的安全生產違法行為，適用安全生產的有關法律法規依據應基本一致，給予的安全生產行政處罰的種類和處罰的幅度應基本相當。

一、安全生產行政處罰自由裁量權存在的問題

安全生產行政處罰的自由裁量權是我應急管理部門和各行業負有安全生產監管責任的主管部門所擁有的一項重要權利。近年來，我國安全生產行政處罰領域制定了自由裁量的標準，并且付諸了實踐，但其不足和缺陷仍然較為廣泛存在。

（一）同法不同罰

對不同相對人的同一類違法行為，依據同樣的法律法規，有的行政機關經考慮相關因素，作出對不同相對人的處罰標準不一致，這是目前監管執法中，確確實實存在的一個普遍共性問題，更是不容忽視的問題。

（二）同案不同罰

和同法不同罰相似，同案不同罰也是行政處罰在實際操作過程中存在的另一個共性問題。有的行政機關依據不一樣的法律法規，對不同相對人的同一類違法行為，作出對不同相對人的處罰標準不一致。

（三）教罰不一致

在實際的安全生產行政執法過程中，有一部分案件以教育為主，而另一部分相類似的案件卻以行政處罰為主，對教育和罰款沒有形成一致的裁量。［1］例如，依據我國《安全生產法》第九十四條，企業如果沒有對安全生產教育培訓做到如實記錄，“責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款”。有些應急管理部門以教育為主，但有些應急管理部門則更偏重于罰款。

（四）裁量彈性較大

按照我國《安全生產法》的第九十五條規定，生產經營單位如果沒有按有關規定對礦山建設項目進行安全評價，將被責令生產經營單位停止建設或停產停業整頓，限期改正；逾期仍然沒有改正，將被處五十萬元到一百萬元罰款。“五十萬元到一百萬元”處罰幅度高達到50萬，自由裁量空間可想而知。

（五）存在濫用情形

近年來，有些安全生產監管部門熱衷于安全生產執法數據“大躍進”，搞辦案數量、處罰數量、罰款比例等排名，實施“末位通報”“末位表態”。為了提高排名、增加行政處罰次數和處罰比例，導致一些安全生產監督管理部門把“嚴管重罰”“上限處罰”作為口號，對一些違法行為在自由裁量范圍內采取上限處罰、從重處罰，在一定程度上也有可能導致行政處罰自由裁量權被人為地“濫用”。

二、安全生產行政處罰自由裁量權存在問題的原因分析

（一）安全生產相關法律法規需進一步完善

安全生產覆蓋領域、行業非常廣，涉及的法律部門也涵蓋了我國民法、刑法、行政法、經濟法等多個領域，目前已初步形成了以我國《安全生產法》為主體，以有關法律法規為依托，以若干安全生產標準規程為補充的安全生產法律法規體系，使安全生產工作有法可依。但是安全生產部分法律法規之間仍然存在一些互相矛盾和重復之處，同時，煤礦、特種設備、交通運輸、建筑施工等不同行業領域關于安全生產責任的技術標準、事故調查程序與認定標準也存在一定差別。例如，原國家安監總局第31號令的第十五條第（十）項規定，未依法排查治理事故隱患的，應當依法從重處罰。但根據我國《安全生產法》的第九十九條規定，生產經營單位如果沒有采取措施消除事故隱患，責令立即消除隱患或限期消除隱患。生產經營單位拒不執行整改，責令生產經營單位停產停業整頓，并處以十萬元到五十萬元的罰款。若有一生產經營單位沒有排查治理事故隱患，根據我國《安全生產法》的第九十九條規定，安全生產監管執法人員應先責令該生產經營單位立即消除隱患或限期消除隱患。如果生產經營單位拒不執行整改，責令生產經營單位停產停業整頓，并給予罰款。但根據原國家安監總局第31號令的第十五條第（十）項規定，不論生產經營單位是否立即消除隱患或限期消除隱患，執法人員都可以給予生產經營單位從重處罰，與我國《安全生產法》處罰規定存在一定的差別。

（二）自由裁量權的標準有待細化

現階段，一些省為了規范應急管理部門合法、適當地行使行政處罰自由裁量權，制定了一些自由裁量權標準，但是在運用過程中，仍然存在裁量彈性較大問題。以安徽省為例，印發《自由裁量權標準（2020版）》，對我國《安全生產法》《安徽省安全生產條例》《安全生產許可條例》等27部安全生產有關法律法規的行政處罰進行了細化，但是在處罰的種類、幅度、期限、程序方面仍存較大自由裁量空間。例如，按照我國《安全生產法》的第一百零九條規定，如果生產經營單位發生一般事故，處以二十萬元到五十萬元的罰款。《安徽省安全生產行政處罰自由裁量權標準（2020版）》（以下簡稱《自由裁量權標準（2020版）》）對該處罰進行了細化：“對一般事故發生負有責任的，按下列標準處以罰款：1．造成死亡一人，或三人以上五人以下重傷，或經濟損失三百萬元以上六百萬元以下的，處二十萬元以上三十五萬元以下的罰款；2．造成死亡二人，或五人以上十人以下重傷，或經濟損失六百萬元以上一千萬元以下的，處三十五萬元以上五十萬元以下的罰款。”“二十萬元以上三十五萬元以下”“三十五萬元以上五十萬元以下”中間有15萬的自由裁量幅度，如果沒有更細化的標準，就可能出現執法不規范、執法不公正、權力濫用等現象的發生。

（三）執法人員的專業素質亟待加強

一是安全生產工作抓起來千頭萬緒，涉及眾多行業領域，包括煤礦、建筑施工、特種設備、危險化學品、道路運輸、水上交通、漁業船舶、消防、農業機械等重點行業領域，這就要求每一位從事安全生產監管執法工作的人員，都要具備過硬的安全生產專業素質。安全生產執法人員如果不具備一定的安全生產方面專業知識，對于執法過程中發現的隱患和問題，就不能進行準確的認定，并且部分隱患或問題是不能直接通過觀察就可以定性的。以危險化學品監管為例，根據《安徽省安委會辦公室關于進一步加快推進危險化學品安全綜合治理工作的通知》，要求強化危化品安全監管能力建設，加強有關行業主管部門危化品安全管理職責，按照配備要求，強化危化品安全監管隊伍的建設，確保危化品專業監管人員不少于在職人員數量的75%。如果沒有專業能力和法律素養，勢必影響對案件事實的認定，從而影響裁量。二是安全監管隊伍中，專業對口的非常少，部分監管執法人員是轉業、轉崗到安全監管隊伍中，真正專業對口、一直從事安全生產的少之又少，即使招考、遴選到專業對口的，也缺少安全監管方面的工作經歷，大部分屬于“邊摸邊學，邊學邊干”。尤其是2019年機構改革后，應急部門被劃入了十幾項職能，但大部分市縣應急部門是“只劃職責不劃人”，即使劃轉的人員也絕大多數未從事過監管執法工作。

（四）執法人員法律素養有待提升

安全生產行政處罰自由裁量權，本質上還是要依靠人的主觀意志自由作出判斷。因此，在安全生產執法過程中，對涉法情形的認定和對法律法規條文的適用要受到安全生產執法人員個人素養的高低的影響，而安全生產行政執法的水平的高低，甚至安全生產執法的結果也直接歸因于安全生產執法人員個人素質的高低。在目前的安全生產行政執法隊伍中，尤其是一些鄉鎮基層的執法人員，對于法律法規條文的認識相對較為膚淺，甚至對基本的法律術語、政策文件產生錯誤的理解或者機械執行、刻板遵循，或理解片面或憑經驗執法、講人情執法等等。而在少數地方，也出現過安全監管執法隊伍塌方式腐敗的問題。安全生產執法人員的素質是限制著執法水平進一步提高的硬性因素，不解決部分安全生產執法者的綜合能力低下的問題，就不可能絕對做到安全生產行政處罰的公平。

（五）外部監督機制有待加強

目前，主要還是依靠司法機關、審計機關等對安全生產監管執法過程進行規范控制，統一、有力的監督機制并沒有實際形成，很難對各類安全生產行政處罰行為都施以有力的監督。而嚴密監督的缺失，又將造成安全生產行政處罰自由裁量的各個環節制約的有效性缺失，留下的大片自由裁量空間極有可能成為“權力尋租”的空間，從而出現雖然“合法卻不合理”的安全生產行政處罰案例。

三、完善安全生產行政處罰自由裁量權的思考

（一）完善相關法律制度

安全生產問題涉及建筑施工、交通運輸等多個行業領域，而各行業各領域都有自己的安全生產相關法律法規。為了促進各行業領域法律規范之間的協調，應當對各行業各領域安全生產法律和法規進行梳理，將共性問題與個性問題進行仔細梳理，及時修正各行業領域法律規范之間的沖突之處，力求實現法律文件之間的統一。［2］

（二）細化行政處罰標準

安徽省出臺了《自由裁量權標準（2020版）》用于細化行政處罰裁量幅度，將原來泛泛而談的規則、標準，分以不同的范圍、配以不同的處罰幅度。但是，在實際工作中，每一層的可供選擇的處罰幅度還是相差較大，安全生產監管執法人員仍舊可能會出現對同一性質案件給予相差較大的處罰決定。［3］因此，自由裁量標準應當再進一步細化、量化，以生產安全事故為例，可以在之前的細化基礎上，通過研判事故危害后果（人員傷亡、經濟損失、事故等級認定）、事故社會影響度、違法行為情況（違法行為危害程度，違法行為持續狀態，有無同類違法歷史記錄）、事故發生原因與違法行為的關聯度、事故單位情況（單位性質、單位規模、從業人員數量）、主觀方面（是否存在主觀故意，是否有拒不整改情形，有無逃避、對抗監督檢查情況）等幾個方面再設置二級甚至三級指標，壓縮自由裁量權的彈性空間，確保同一類違法行為根據相同的法律條文，能夠作出相類似的處罰。

（三）提高綜合執法能力

提高安全生產行政執法人員的綜合執法能力可以從以下三個方面做起：第一，要加強崗位培訓。安全生產監管是一項對專業性要求很高的工作，提高執法人員的執法能力，最迫切最緊要的就是加強法律知識和專業知識學習。既要加強對《我國安全生產法》《行政強制法》《行政復議法》《行政處罰法》《行政訴訟法》等法律知識的學習，也要加強對危險化學品、交通運輸、建筑施工等行業領域專業知識的學習，和對安全生產有關法律法規、相關政策和業務知識，進行系統的全面的培訓學習。第二，要制定執法人員培訓計劃，堅持“送出去學、請進來教”相結合，“理論灌輸、研究討論”相結合，通過專家授課、集中培訓、外出參觀等方式開展業務培訓，對執法人員開展執法輪訓、定期組織執法案卷評查活動、輪流在各縣區開展交叉執法檢查活動和現場交流分析會等，通過多種途徑來提高安全生產執法人員的執法業務與履職能力。第三，要強化廉政教育。通過觀看反腐倡廉教育片、剖析違法違紀案件、廉政黨課等方式，使安全生產執法人員受到深刻的警示教育，不斷提高自己的黨性觀念、紀律規矩意識和拒腐防變能力，真正做到堅持原則和廉潔奉公，正確運用安全生產行政處罰的自由裁量權。

（四）完善信息公開制度

除了法律規定應當保密的以外，有關部門應當依法向社會公眾公開，公民或者組織均可以依法申請查閱可公開類的行政信息。［4］依托“互聯網+監管”，明確安全生產執法信息公開的內容，包括違法行為、被處罰對象基本信息、處罰結果等；及時公開重大的違法行為和事故隱患信息；規定安全生產監管執法信息公開頻次，做到每月、每季度發布執行完畢的安全生產行政處罰信息；確定安全生產監管執法信息公開載體，如網站、微信、微博、抖音等。依法公開執法單位、被處罰企業、處罰事由、處罰依據、處罰結果、處罰日期等內容，逐步實現執法信息網上公開、執法活動網上監督、執法結果網上共享。

（五）加強引導社會監督

進一步加強安全生產社會監督，提高社會公眾的參與程度，在全社會凝聚形成安全生產人人參與、人人監督的強大合力，促進安全生產行政處罰能力和水平的進一步提高。積極暢通監督渠道。加強與工會、婦聯、共青團等溝通與協調，依法維護職工對安全生產所享有的知情權和監督權。健全媒體、社會公眾廣泛參與的安全生產監督機制，應急管理部門和各行業負有安全生產監管責任的主管部門要擴大監督舉報途徑，充分發揮12350舉報電話和網絡平臺舉報的作用。做好監督落實工作。健全完善監督反饋機制，及時反饋監督舉報查處情況，完善與新聞媒體、社會公眾的溝通機制，完善監督工作機制，確保監督的公平、公正。