關于公益訴訟“等”外領域探索的思考

武志芹

（太原市杏花嶺區人民檢察院，山西 太原 030013）

一、公益訴訟“等”外領域的內容

（一）公益訴訟“等”外領域的發展歷程

2017年6月，全國人大常委會通過修改我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的方式，首次以立法形式規定了檢察公益訴訟的案件范圍，即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。而在上述法定四大領域后出現的“等”字，則為檢察機關之后拓展公益訴訟案件范圍預留了空間。2018年我國新出臺的《英雄烈士保護法》中規定了對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，在英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的情況下，檢察機關可依法對上述損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。2021年我國新修訂實施的《未成年人保護法》還規定了當未成年人的合法權益受到侵犯，涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。至此，公益訴訟的受案范圍形成了“4+2”法定領域的格局。

除法律規定的上述領域外，公益訴訟還存在“等”字的探索范圍，特別是在2020年新冠疫情爆發以來，全國各地檢察機關積極主動作為，在公共衛生安全領域大膽創新，為新冠疫情防控和經濟社會發展提供了有力的司法保障，使“等”外領域探索成為檢察戰“疫”中的新亮點。［1］2020年5月，第十三屆全國人大第三次會議關于最高人民檢察院工作報告的決議中明確提出“積極、穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件”，為公益訴訟“等”外領域的進一步探索指明了方向。

當然，在其他涉及公益損害的領域，例如產品及工程質量、高鐵沿線安全等公共安全，殘疾人、老年人、未成年人、婦女等弱勢群體權利保護，辟除網絡謠言等互聯網公益保護，國防和軍事利益保護等方面，各地檢察機關也在持續探索當中。

（二）公益訴訟“等”外領域的具體探索方向

1．安全領域：例如安全生產與作業、公共電梯檢驗及維護、加油站掃碼支付風險、市政窨井蓋毀損缺失等危害公共安全方面，可開展預防性公益訴訟檢察監督工作。

2．文物及文化遺產保護領域：依據我國《文物保護法》《文物保護法實施條例》并結合地方性文物保護法規等規定，可對轄區內古文物、古文化遺址、傳統古村落等方面開展文物保護現狀監督工作。特別提到的是，在將文物及文化遺產保護界定為新領域之前，文物保護類案件是按照國有財產保護領域的案件辦理，目前則將該領域單獨作為新領域案件的范圍之一。

3．互聯網、通信領域：例如對涉及公民個人信息保護、騷擾電話、垃圾信息等互聯網、通信領域損害公益的情況進行監督。辦理該領域案件可通過加強與刑事檢察部門的溝通聯系，在線索獲取、調查取證、委托鑒定方面獲取便利條件。

4．未成年人保護領域：例如對于商店向未成年人銷售煙草，網吧、KTV等娛樂場所允許未成年人進入，校園周邊開設成年人性用品商店等侵害未成年人權益的情況進行監督。

5．殘疾人、老年人等弱勢群體保護：例如對盲道設置不規范，車輛、經營者占用盲道的情況進行排查，保障視障人士的出行安全。同時關注老年人在經濟供養、生活照料、精神慰藉方面存在的困難，通過辦理贍養類民事公益訴訟案件，解決老年人老無所依、老無所養的問題。

6．其他領域：除上述領域外，對于涉及扶貧領域、國防軍事領域、違反我國《人民幣圖樣使用管理辦法》在冥幣上使用人民幣圖樣等行為，也可作為公益訴訟“等”外領域探索。

二、“等”外領域探索過程中存在的問題

（一）“等”外領域的擴大以至檢察權的擴張加深了行政機關抵觸情緒、加大了公益訴訟辦案阻力

檢察機關開展公益訴訟工作之初，受案范圍被嚴格限定在法定的四大領域內，后又新增了英烈保護領域和未成年人保護領域，再之后發展到安全生產等新領域。而辦案程序從法定領域案件層報省院批準到新領域案件層報省院批準，再到新領域案件有典型案例在先的，可以備案代替審批。這一變化過程體現了公益訴訟檢察權的不斷發展與擴張。事實上，公益訴訟受案范圍的“等”字延伸，加深了行政機關本就存在的抵觸情緒，加大了案件辦理的難度和阻力。尤其在我國新出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》中新增“人民檢察院決定立案的，應當在七日內將《立案決定書》送達行政機關”的規定，更加劇了行政機關的緊張情緒和抗拒程度。

一方面，行政機關各個職能部門是對社會生活各方面進行行政管理的第一線，依法行使各項行政權，而檢察權對多個領域的擴張會使行政權遭到弱化；另一方面，立案后無論是進行磋商還是發出訴前檢察建議，均是以行政機關違法行使職權或不作為致使公益受到侵害作為前提條件，如此行政機關及其負責人難免會因怕被紀委監委追責而產生抵觸情緒。基于上述原因，導致實踐中在一些職責不明、邊界模糊的案件中出現推諉扯皮的情況，從而影響公益訴訟案件的辦理質效。

（二）公益訴訟“等”外領域的界限標準不明

目前，公益訴訟“等”外領域并非全部被法定化，例如我國新修訂的《安全生產法》正式以法律授權的形式為檢察機關辦理安全生產領域的案件提供了直接依據，但有些新領域的提出并未被立法確認，而是被當作一項司法政策提出。并且在上述列舉的新領域后也有一個“等”字，這就為受案范圍的再次無限延伸提供了空間。上述情況容易造成各地檢察機關在辦理公益訴訟“等”外領域案件時界限標準不明，對“等”外理解會無限擴大，使得檢察權過度干預行政權，違背了公益訴訟制度設計的初衷。

公益訴訟新領域的提出只是以列舉方式說明案件范圍，并未對新領域案件規定核心內涵和標準。在司法實踐中，有些地區辦理“等”外公益訴訟案件，其立案標準不甚嚴格，未能綜合考慮公共利益受損的嚴重程度、侵害行為違法性的嚴重程度、社會影響、保護必要性等因素，出于完成考核指標的目的，盲目追求辦案數量，對于一些非普遍性、輕微損害公益甚至是有侵害公益可能性的案件進行立案辦理，不僅損害了檢察機關的權威性，還會導致司法資源的嚴重浪費。未能實現公益訴訟案件“起訴一起、警示一片，教育、糾正社會面”的良好效果。

三、檢察機關拓展公益訴訟“等”外案件探索的建議

（一）公益訴訟“等”外領域探索需遵循謙抑性原則，審慎行使檢察權

公益訴訟的直接目的是通過督促行政機關糾正違法行為或不作為來促進依法行政，根本目的是維護國家利益和社會公共利益。檢察權歸根結底是一種司法監督權，行政機關是公益的第一順位捍衛者，檢察機關不能代位行使行政權，這也是檢察建議內容更著重于強調對行政機關的督促履職而非指導行政機關提出具體行政措施的原因。因此，辦理公益訴訟“等”外領域案件也要始終圍繞公益保護這一核心目的，保持檢察權的謙抑性原則，防止對行政權的過分干預，做到檢察監督不缺位也不越位。

對于行政機關的抵觸情緒，檢察機關也要主動出擊，積極溝通，消除行政機關的顧慮，使其了解到公益訴訟是督促履職之訴而不是追責之訴，制發檢察建議或磋商函是為了督促并幫助行政機關解決公益損害問題，而非起訴追責，雙方的工作目標是一致的，都是為了保護公益，從而在公益訴訟“等”外領域的拓展上，信任并支持檢察機關，形成保護“等”外公益的合力。在辦案過程中，還可以采取公開聽證、圓桌會議等方式，通過邀請人大代表、政協委員、人民監督員的方式，推動問題在訴前階段得到有效解決。同時要加強與人大、黨委、政府的溝通聯系，爭取工作理解和支持，為開展公益訴“等”外領域探索打造良好的工作局面。

（二）公益訴訟“等”外領域探索應當遵循積極、穩妥原則，防止對“等”外理解的無限擴大

最高檢將辦理公益訴訟“等”外案件的原則，由“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。積極優先于穩妥作為第一順位的原則，意味著檢察機關辦理“等”外案件要以更積極的態度去主動監督，同時注重辦案程序和辦案規范，嚴格按照要求，履行審批和備案手續，把握檢察監督權的邊界，與行政機關加強團結協作，形成共同保護兩益的工作合力。

基層檢察機關作為辦案的中堅力量，要把握好辦理新領域公益訴訟案件的標準，結合地區實際，從行業、區域、群體等方面加強分析研判，綜合考量公共利益受損的嚴重程度、侵害行為違法性嚴重程度、社會影響、保護必要性、是否有其他適格主體通過法律途徑維權等因素，［2］對具有普遍代表性的“等”外公益被侵害的問題，有針對性地進行監督。此外，建議最高檢加快對公益訴訟“等”外案件受案范圍的司法解釋工作，為檢察機關辦理“等”外領域公益訴訟案件統一標準、細化規則，更好地依法行使檢察監督權。