從《超級(jí)基金法》看我國(guó)土壤污染治理責(zé)任的歸責(zé)與分配原則

李婉秋

（榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000）

1980年美國(guó)《超級(jí)基金法》頒布，其立法目標(biāo)在于建立有效應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)釋放、清理、修復(fù)的機(jī)制，通過擴(kuò)大潛在責(zé)任人的范圍，設(shè)立并落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任制度，從而促使整個(gè)社會(huì)以更加嚴(yán)密、科學(xué)、規(guī)范的態(tài)度對(duì)待危險(xiǎn)物質(zhì)的處理、處置。超級(jí)基金法自實(shí)施以來被評(píng)價(jià)為人類環(huán)境史上最嚴(yán)厲和嚴(yán)格的環(huán)境立法，也因此受到很多的爭(zhēng)議，但不容置疑的是，在《超級(jí)基金法》的推動(dòng)和影響下，美國(guó)境內(nèi)大部分的污染土地、場(chǎng)所獲得了較高程度的治理和修復(fù)，并逐年投入使用，污染土地的再利用比例明顯提高，不僅大大地減少了對(duì)人體和環(huán)境的污染，同時(shí)生態(tài)環(huán)境也得以有效性地恢復(fù)。

《超級(jí)基金法》的責(zé)任制度是美國(guó)環(huán)境立法中最富爭(zhēng)議的問題，一般認(rèn)為，該法所確定的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任為嚴(yán)格責(zé)任，所謂嚴(yán)格責(zé)任是指環(huán)境侵權(quán)的成立并不考慮行為人的主觀故意，即便行為人已經(jīng)履行了必要的注意義務(wù)，防止了侵害的進(jìn)一步發(fā)生，也無法免責(zé)，仍應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。顯然，其環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的設(shè)置對(duì)普通法有很大的突破。一般的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成三要件，即行為、損害后果、因果關(guān)系。但《超級(jí)基金法》規(guī)定的嚴(yán)格責(zé)任的確定比一般侵權(quán)責(zé)任更加廣泛和嚴(yán)厲，其責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任不以過失、缺乏注意、目的不正當(dāng)為要件，是一種絕對(duì)嚴(yán)格的責(zé)任。也正是基于此，《超級(jí)基金法》將環(huán)境侵權(quán)責(zé)任潛在責(zé)任人確定為以下幾類：危險(xiǎn)物質(zhì)釋放、處理設(shè)施的所有人和經(jīng)營(yíng)人；危險(xiǎn)物質(zhì)處置安排人；危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸人；與公司承擔(dān)連帶責(zé)任的股東和公司職員。在責(zé)任分配方面，危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放往往不是單個(gè)責(zé)任主體所為，而是數(shù)個(gè)潛在責(zé)任人共同作用的結(jié)果，很難去對(duì)各自過錯(cuò)的大小、損害程度進(jìn)行區(qū)分，按份承擔(dān)責(zé)任。基于責(zé)任的不可分配性以及環(huán)境治理和修復(fù)的有效性，土壤污染治理責(zé)任的分配普遍采取連帶責(zé)任。

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制和管理還處在一個(gè)起步階段，同時(shí)卻正經(jīng)歷著工業(yè)化和高污染時(shí)期，如何借鑒《超級(jí)基金法》的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并立足我國(guó)國(guó)情，如土地國(guó)有化，許多企業(yè)改制合并數(shù)次，經(jīng)營(yíng)人混亂，探索一條環(huán)境保護(hù)的新道路迫在眉睫。尤其值得關(guān)注的是，關(guān)于土壤污染治理責(zé)任的歸責(zé)與分配原則的確定問題，將會(huì)對(duì)排污企業(yè)造成巨大的環(huán)境責(zé)任威懾力，從預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的角度迫使排污企業(yè)更加謹(jǐn)慎地釋放、處理污染物。

一、土壤污染治理責(zé)任的歸責(zé)原則

長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取粗放式發(fā)展模式，重工業(yè)發(fā)展比例失調(diào)，加之近些年世界工廠的位置，我國(guó)境內(nèi)累積了大量的工廠、企業(yè)，雖帶來了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，卻是以犧牲部分環(huán)境利益為代價(jià)的，污染物的釋放、處置缺乏技術(shù)指導(dǎo)和排放標(biāo)準(zhǔn)，多帶有任意性和不規(guī)范性。土壤作為最終的污染物受體，污染后果極其嚴(yán)重。

以美國(guó)《超級(jí)基金法》為代表所確立的環(huán)境責(zé)任歸責(zé)原則即無過錯(cuò)責(zé)任原則，在其頒布實(shí)施的40年里，為大多數(shù)國(guó)家環(huán)境立法所效仿。從美國(guó)和其他國(guó)家土壤污染防治立法經(jīng)驗(yàn)來看，土壤污染防治立法的重點(diǎn)應(yīng)在于治理而不是預(yù)防，而治理責(zé)任的承擔(dān)方式即污染者負(fù)擔(dān)、受益者分擔(dān)原則。然而即便如《超級(jí)基金法》，立法將潛在責(zé)任人進(jìn)行了明確、詳細(xì)的規(guī)定和列舉，但在具體案件中，依然被廣泛詬病的還是相關(guān)責(zé)任人認(rèn)定和選擇過程冗長(zhǎng)且復(fù)雜，大大降低了執(zhí)行的效力。而另一方面土壤污染治理又更具有實(shí)效性和緊迫性，那么如何最大化地、高效地在眾多潛在責(zé)任人中找到最能有效治理被污染土地的責(zé)任人則成為關(guān)鍵。此時(shí)不考慮責(zé)任人的主觀過錯(cuò)、注意義務(wù)、正當(dāng)目的性的無過錯(cuò)責(zé)任原則就成為最佳選擇。

在我國(guó)，土壤污染治理責(zé)任也應(yīng)以無過錯(cuò)責(zé)任原則為主。一方面，作為污染者，并不意味著自己排放和處置污染物符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或工業(yè)流程，或者即便因沒有預(yù)測(cè)到的排放而導(dǎo)致土壤污染，均不得免責(zé)。[1]另一方面，正如前文提到的長(zhǎng)久以來我國(guó)政府對(duì)待環(huán)境污染一貫的寬松態(tài)度，為了經(jīng)濟(jì)利益犧牲環(huán)境利益，所以對(duì)于環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)除了秉持污染者負(fù)擔(dān)原則外，受益者分擔(dān)也同樣重要，將環(huán)境責(zé)任在土地利益相關(guān)者之間再次分配。最后，土壤污染行為的發(fā)生歷經(jīng)時(shí)代更迭，且考慮到我國(guó)企業(yè)大多經(jīng)歷改制，經(jīng)營(yíng)人復(fù)雜且難以確定，更難以查證和考究污染者的主觀態(tài)度，因此不考慮主觀態(tài)度的無過錯(cuò)責(zé)任原則有助于責(zé)任的充分追究，改善土壤環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡。然而，一旦采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，在責(zé)任主體的確定時(shí)不考慮行為人的違法行為，就極有可能在個(gè)案中出現(xiàn)違背公平公正的嫌疑，難以讓公眾信服。因此，設(shè)立賠償責(zé)任限額就顯得非常必要，《超級(jí)基金法》責(zé)任的成立不要求行為人具有主觀過錯(cuò)或違法性，但無過錯(cuò)責(zé)任方所承擔(dān)的賠償數(shù)額是有明顯限制的。當(dāng)然任何的原則總有例外作為補(bǔ)充，關(guān)于責(zé)任主體的認(rèn)定和選擇除了遵循無過錯(cuò)責(zé)任原則及責(zé)任限制外，也可以考慮在個(gè)案中適用個(gè)案衡量機(jī)制，結(jié)合責(zé)任人的污染程度、承擔(dān)能力、排除危害、治理修復(fù)能力，審慎裁量，促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

二、土壤污染治理責(zé)任的分配原則

《超級(jí)基金法》所確定的潛在責(zé)任人范圍是非常廣泛的，且并不區(qū)分各自的過錯(cuò)與否、彼此之間是否具有關(guān)聯(lián)性等，對(duì)于危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放、處置采取無過錯(cuò)歸責(zé)原則使得環(huán)境責(zé)任異常嚴(yán)厲，大大提高了對(duì)污染者的威懾力，也更有利于引導(dǎo)公眾及社會(huì)以更加負(fù)責(zé)、嚴(yán)肅的態(tài)度排放和處理污染物。顯然，對(duì)于環(huán)境侵害而言，大多數(shù)污染結(jié)果的發(fā)生都是由數(shù)個(gè)污染行為或數(shù)個(gè)侵權(quán)人共同作用的結(jié)果，很難去區(qū)分各自過錯(cuò)或者損害結(jié)果的大小，此時(shí)，責(zé)任該如何劃分和承擔(dān)呢？考慮到土壤污染責(zé)任認(rèn)定的復(fù)雜性、不可分性及污染治理的實(shí)效性，以美國(guó)為代表的英美法系國(guó)家關(guān)于環(huán)境污染治理責(zé)任的分配原則大多采用連帶責(zé)任。即潛在責(zé)任人對(duì)外承擔(dān)部分份額的連帶責(zé)任，任何一方都有義務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任。連帶責(zé)任在土壤污染環(huán)境侵權(quán)責(zé)任中的適用，其目的是高效地保護(hù)受害人的合法權(quán)益，避免因個(gè)別責(zé)任人無力承擔(dān)賠償責(zé)任而使受害人得不到補(bǔ)償，土壤污染后果加劇。關(guān)于舉證責(zé)任，受害人無需證明潛在責(zé)任人的危害行為與污染結(jié)果之間的因果關(guān)系，只需提供證據(jù)初步證明由一個(gè)潛在責(zé)任人承擔(dān)連帶責(zé)任即可，此后證明責(zé)任將轉(zhuǎn)移至該潛在責(zé)任人，由其證明責(zé)任的可分配性，如不能完成舉證，潛在責(zé)任人將承擔(dān)連帶責(zé)任。[2]

2019年1月我國(guó)《土壤污染防治法》生效，明確規(guī)定土壤污染人、土地使用權(quán)人、政府的責(zé)任承擔(dān)順位，這也就意味著在不同類型主體之間就土壤污染責(zé)任的承擔(dān)必須按法定順序執(zhí)行，只有第一順序責(zé)任人無法認(rèn)定時(shí)，才啟動(dòng)第二順序責(zé)任人，最后由政府兜底。顯然在不同類型主體之間不存在所謂的連帶責(zé)任。而第一順序責(zé)任人的認(rèn)定過程又往往繁瑣且漫長(zhǎng)，這樣就會(huì)大大貽誤土壤污染的治理時(shí)機(jī)及治理效果。反之在第一順位的同類主體中，考慮到認(rèn)定的復(fù)雜和困難，以及土壤污染治理的實(shí)效性，多個(gè)污染責(zé)任人之間在責(zé)任分配中，應(yīng)優(yōu)先適用連帶責(zé)任。然而絕對(duì)的連帶責(zé)任卻會(huì)造成同類型責(zé)任主體之間的顯失公平。因此，我國(guó)土壤污染責(zé)任分配原則一方面應(yīng)考慮確認(rèn)不同類型責(zé)任主體之間的不真正連帶關(guān)系，另一方面在肯定同類型主體對(duì)外當(dāng)然承擔(dān)連帶責(zé)任外，對(duì)內(nèi)應(yīng)結(jié)合責(zé)任主體各自責(zé)任程度的高低，過錯(cuò)大小，規(guī)定與之相匹配的責(zé)任份額、污染治理措施，如確實(shí)無法劃分責(zé)任的，則依法承擔(dān)均等責(zé)任。[3]

總之，我國(guó)環(huán)境管理立法正處在深刻變革和發(fā)展的階段，在此過程中如能充分借鑒《超級(jí)基金法》環(huán)境責(zé)任制度的立法經(jīng)驗(yàn)和成熟制度，立足我國(guó)實(shí)際，避免生搬硬套，有借鑒、有創(chuàng)新、有突破，才能真正解決我國(guó)環(huán)境立法的瓶頸，實(shí)現(xiàn)土壤污染的有效治理。