環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法的職能并置在環(huán)境保護中的作用

陳家波

（福建省莆田市城廂環(huán)境監(jiān)察大隊，福建 莆田 351100）

環(huán)境監(jiān)察本質(zhì)上就是一種環(huán)境督察執(zhí)法行為，是伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而產(chǎn)生的。整體的生態(tài)環(huán)境都是環(huán)境監(jiān)察工作管理的范疇，并依據(jù)相關(guān)的環(huán)境保護的法律法規(guī)對社會環(huán)境施行行政執(zhí)法。涉及環(huán)境破壞和環(huán)境污染的問題都屬于環(huán)境執(zhí)法的范疇。環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置的理念是在2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)督執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》中提出的，通過上收環(huán)境監(jiān)察職能、下移環(huán)境執(zhí)法的方式有利于聚焦搞好“督政”工作，有利于明確環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)，提高“查企”的效率，從而有效改善和提升環(huán)境質(zhì)量[1]。

一、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)涵和意義

（一）環(huán)境監(jiān)察

環(huán)境監(jiān)察指的是由主管的環(huán)保部門授權(quán)，展開的一系列的監(jiān)察和執(zhí)法的工作，并依據(jù)國家的法律規(guī)定對環(huán)境破壞和環(huán)境污染等的一些情況進行相應(yīng)的處理。環(huán)境監(jiān)察工作是在相關(guān)環(huán)保部門的委托之下，對環(huán)境問題實施日常的監(jiān)管，并可以進行強制執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)管的對象比較明確，能夠起到一個非常好的預(yù)防和控制環(huán)境污染的作用，對于引起環(huán)境污染和環(huán)境破壞的一些行為和企業(yè)可以進行強制的管理，有助于環(huán)境質(zhì)量的改善和提高。

（二）環(huán)境執(zhí)法

環(huán)境執(zhí)法指的是環(huán)境保護的執(zhí)法機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對企事業(yè)單位或者是個人的一些影響或者是可能影響到環(huán)境的行為和事件進行管理的一些活動。環(huán)境執(zhí)法對預(yù)防環(huán)境污染和改善環(huán)境具有十分重要的作用。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國的環(huán)境問題日益嚴峻，同時也加快了我國環(huán)境立法的進程。

環(huán)境執(zhí)法體制主要是指環(huán)境執(zhí)法主體以及主體間的職能配置關(guān)系。我國的環(huán)境管理吸收了多個部門的職權(quán)，增加了環(huán)境管理的職能，避免了機構(gòu)之間協(xié)作的障礙，提高了生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)行效率。環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理體制改變了地方政府的保護主義，減少了政府的干預(yù)，提高了環(huán)境執(zhí)法的地位。

（三）環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的意義

經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們生活水平的提高，使得人們對生活的環(huán)境質(zhì)量和要求也越來越高。過去人們對經(jīng)濟的盲目追求給環(huán)境帶來了很大的破壞，在生態(tài)環(huán)境日益嚴重受到損害的當下，如何發(fā)展經(jīng)濟成了目前人們關(guān)心的主要問題。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立對經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用[2]。當前在環(huán)境的治理上面還需要培訓一些專業(yè)的環(huán)境污染治理技術(shù)人才，為環(huán)境的治理和改善提供必要的人才儲備，同時也有助于對環(huán)境保護實行科學的管理，打開環(huán)境治理體系中的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的良性互動和發(fā)展，促進經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，同時為人們營造一個良好的生存環(huán)境。

二、環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）職能部門監(jiān)察執(zhí)法人員的權(quán)限不明確，工作難以落實到位

環(huán)境執(zhí)法工作是一項涉及范圍比較廣、業(yè)務(wù)性強、涉及的部門比較多的工作，如果環(huán)境監(jiān)察人員沒有做好相關(guān)的工作，則會出現(xiàn)一些環(huán)境相關(guān)的不合理的現(xiàn)象出現(xiàn)。由于當前我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，工作人員的工作權(quán)限不明確，使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作沒辦法很好地運行，給社會發(fā)展帶來了很大的影響。當前我國職能部門監(jiān)察人員的權(quán)限不明確的主要原因是職能部門采取多個行政中心，致使各方面的工作停滯，常規(guī)的管理工作無法正常的運行，大大降低了環(huán)境管理的效率。

（二）缺乏完整的管理體系

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作具有一定的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，與經(jīng)濟社會的建設(shè)發(fā)展具有一定的對立關(guān)系。當前環(huán)境監(jiān)察管理中存在管理體系不完善問題，沒有規(guī)范的管理制度的指導(dǎo)和約束，造成監(jiān)察和執(zhí)法的過程中比較隨意和盲目，無形中加大了社會的矛盾。

（三）環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)薄弱，人員欠缺

由于一些地方對環(huán)境執(zhí)法不夠重視，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，缺乏相關(guān)的儀器，難以獲得有效的證據(jù)，使得執(zhí)法工作難以有效開展。另外環(huán)境行政執(zhí)法人員的增長速度遠遠跟不上中小企業(yè)的增長，從而影響到環(huán)境執(zhí)法的全面開展。

（四）執(zhí)法手段單一

面對很多企業(yè)的環(huán)境污染問題，我國通過法律的修訂賦予了環(huán)保部門更多的處罰的權(quán)力。但是僅僅是行政處罰并不能夠達到比較好的環(huán)境保護的目的。因此需要在加強執(zhí)法力度的同時，增大政府對企業(yè)加大環(huán)保投入的激勵，豐富執(zhí)法手段，通過監(jiān)督幫扶，提升企業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)，達到環(huán)境保護的目的。做好環(huán)境保護，最終要的是能夠調(diào)動企業(yè)的環(huán)保意識，在企業(yè)生產(chǎn)的源頭以及生產(chǎn)的過程中做到污染的最小化，對一些環(huán)保工作做得比較好的企業(yè)給予政策上的幫扶以及項目的優(yōu)先政策，從而鼓勵更多的企業(yè)主動地加入環(huán)保的隊伍中。

三、環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置的必要性

（一）落實國家環(huán)保體制改革的需求

在黨的十八屆五中全會中，習近平總書記提出了對于省以下的環(huán)保機構(gòu)實行監(jiān)測執(zhí)法的垂直管理，承擔人員和工作的經(jīng)費。增強環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性、統(tǒng)一性以及有效性。明確體現(xiàn)了黨中央對環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的一種區(qū)別的考慮。

（二）有利于“督政”和“查企”

過去對于環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法沒有一個清晰的概述，導(dǎo)致地方上的環(huán)保系統(tǒng)將環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法兩個概念進行混淆，難以對地方的環(huán)保工作實施“督政”。同時因為地方環(huán)保機構(gòu)執(zhí)法資格、執(zhí)法身份的不確定，在執(zhí)法過程中存在權(quán)威性不足、執(zhí)法上門難等問題。

四、有效促進環(huán)境檢查和環(huán)境執(zhí)法分置的措施

（一）明確環(huán)境監(jiān)察職能，確保“督政”工作的權(quán)威性

在《意見》中，中央明確提出在各地建立環(huán)境監(jiān)察體系、機制和隊伍的建設(shè)，目的就是為了實現(xiàn)對環(huán)保的督政工作。原則上環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是一個行政機構(gòu)，承擔環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法的全部職能。同時對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的工作職責和工作方式進行了明確[3]。

（二）建立完善的環(huán)境保護制度

建立完善的環(huán)境保護制度是實行環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法職能分置的重要法律保障。做好生態(tài)環(huán)境保護檢查工作不僅僅是環(huán)境保護機構(gòu)自己的問題，而是需要政府負有環(huán)境保護職責的多個部門與社會各界的共同協(xié)作。對于一些比較難處理的問題，國家應(yīng)該用法律的形式進行支持，加大對環(huán)境污染的處罰力度，依托環(huán)境保護制度，對一些不接受教育和改進的群眾或企業(yè)，采取強制性的處理措施。建立一個完善、匿名、高效的監(jiān)督平臺，鼓勵群眾的匿名舉報，并嚴格保護群眾的個人信息，并對舉報有功的群眾給予必要的獎勵，對知法犯法的企業(yè)決不姑息。

（三）落實地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保政績考核，切實加強環(huán)境保護工作

切實做好環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法的工作離不開地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持和配合。領(lǐng)導(dǎo)作為影響一個地方發(fā)展非常重要的因素，應(yīng)提升環(huán)境治理理念和治理水平。地方領(lǐng)導(dǎo)需要具有可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展的理念，能夠順應(yīng)時代的發(fā)展理念與時俱進。其次，為了確保環(huán)保政策的有效落實，就要認真落實環(huán)保的“三管三必須”原則，各級黨委政府落實生態(tài)環(huán)境保護的“一崗雙責”和黨政同責，若認定該地區(qū)的環(huán)境保護工作做得不到位，依法依規(guī)問責地方領(lǐng)導(dǎo)，并給予一定的懲戒，使其認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性。通過這種方式，調(diào)動政府部門領(lǐng)導(dǎo)的積極性，為環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的有序開展創(chuàng)造有利的條件。

（四）多元治理手段并重

當前在我國的環(huán)境執(zhí)法中還是以行政處罰為主，導(dǎo)致企業(yè)和政府之間一直處于一種比較緊張和敵對的對抗狀態(tài)，很容易引起企業(yè)的不滿和抵抗的情緒，很難調(diào)動企業(yè)主動保護環(huán)境的意識，很多企業(yè)只是在迎接監(jiān)察的時候象征性地保護環(huán)境，對環(huán)境的改善沒有根本的幫助，也給環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法機構(gòu)增加了監(jiān)督監(jiān)察的負擔。因此，我國應(yīng)該創(chuàng)新環(huán)境治理的手段，采取從行政處罰與柔性政策相輔相成的治理手段，從而轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展理念，促進企業(yè)將環(huán)境保護作為企業(yè)發(fā)展的最終目標。例如，對于主動向政府報告環(huán)境問題并立行立改的企業(yè)給予一定的獎勵和政策扶持等。

綜上所述，當前我國的環(huán)境保護還存在很多的問題，特別是環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能的不明確，嚴重阻礙了我國生態(tài)環(huán)境的治理，阻礙了生態(tài)綠色經(jīng)濟的發(fā)展。實行環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置有助于我國生態(tài)環(huán)境的有效治理和經(jīng)濟的健康發(fā)展。