農(nóng)村土地承包糾紛仲裁經(jīng)驗考察
——以青州市為例

崔元榮

（青州市農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)中心，山東 青州 262500）

青州市2005年被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為全國首批土地承包糾紛仲裁試點單位。2016年以來，始終把做好農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，作為農(nóng)經(jīng)工作的重要內(nèi)容，開拓創(chuàng)新，銳意進取，迎難而上，扎實工作。從2005年仲裁試點到2020年底，共立案處結(jié)土地承包糾紛520余起。糾紛調(diào)解成功率達到了40%以上，糾紛化解率達到98%以上，多的年份每年40多起，少的年份近20起，基本做到了小糾紛不出村，一般糾紛不出鎮(zhèn)，大糾紛不出市，所有糾紛通過基層調(diào)解、農(nóng)經(jīng)仲裁、法院裁定解決，理順了農(nóng)村土地承包關(guān)系，有效維護農(nóng)民利益，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。

一、土地承包糾紛仲裁面臨的嚴峻形勢

（一）糾紛的群體性

土地承包經(jīng)營糾紛大都涉及多數(shù)農(nóng)民的切身利益，嚴重時容易發(fā)生群體性信訪事件，且其處理結(jié)果也往往會牽涉到社會的和諧穩(wěn)定[1]。

（二）糾紛的尖銳性

由于過去農(nóng)村土地承包合同不夠規(guī)范以及農(nóng)民文化和法律素養(yǎng)的相對薄弱，發(fā)生糾紛時當事人往往采取越級上訪、集體上訪、重復(fù)上訪的不當辦法來維護自身利益，對社會穩(wěn)定造成了較大影響[2]。

（三）糾紛范圍的廣泛性

隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)民與各社會主體間的矛盾使糾紛的范圍更加廣泛[3]。

二、主要做法

（一）抓好三項建設(shè)，夯實合同糾紛調(diào)解、仲裁工作基礎(chǔ)

一是抓好機構(gòu)建設(shè)。市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，吸收法院、司法、工商、公安、信訪、林業(yè)、自然資源和規(guī)劃、農(nóng)經(jīng)等部門負責(zé)人參加。鎮(zhèn)（街道）成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會，村（社區(qū)）級成立了民調(diào)小組，保證了工作有人管有人干。二是抓好隊伍建設(shè)。堅持以政治思想端正、工作廉潔奉公、熱愛仲裁工作為前提條件，以精通農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)，具備初級以上職稱為必備條件，選聘了9名業(yè)務(wù)人員從事仲裁工作。積極組織他們參加上級組織的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，學(xué)政治、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)法律，較好地提高了他們的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是抓好制度建設(shè)。建立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會工作制度和仲裁員崗位責(zé)任制，明晰了仲裁受案范圍，明確了仲裁員的權(quán)利和責(zé)任。實行了仲裁案件集體研究和首席仲裁員負責(zé)制、錯案追究制等制度。

（二）敢闖敢冒，有條件干，條件不具備創(chuàng)造條件也要干

土地糾紛調(diào)解、仲裁，是一項全新的工作，如果不敢闖敢冒，敢當敢為，銳意進取，必定是一事無成。農(nóng)經(jīng)部門克服畏難發(fā)愁思想，不等不靠，不怨天尤人，有條件認真干，沒條件，想方設(shè)法創(chuàng)造條件也積極干。沒有辦案經(jīng)驗，自己找老法官求教，抽空參加法院和勞動爭議的開庭；沒有文件資料，網(wǎng)上查，跟律師要，自己花錢買，積攢報刊上的政策文件；沒有辦案地點，借用兄弟單位的會議室作臨時仲裁庭，到鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）現(xiàn)場辦案；沒有辦案車輛，提前準備好材料，等到車有空時快去快回，甚至車送去后，坐三輪車回來，或走著回來；剛開始做仲裁時，沒有辦案經(jīng)費，把八十年代印制的表格改用，材料自己打印，辦案人員自己墊支飯費。仲裁人員克服了一系列困難，做出了令人滿意的工作。

（三）調(diào)解和仲裁相結(jié)合，以仲裁為后盾，努力做好調(diào)解工作

調(diào)解可以有效地化解矛盾，但往往缺乏手段和力度，矛盾比較尖銳的案件難以調(diào)解成功，仲裁往往會出現(xiàn)當事人不服裁決，易使矛盾激化的后果。把調(diào)解手段和仲裁手段結(jié)合起來則是化解農(nóng)村土地承包糾紛的有效途徑。

三、取得的成效

我市開展土地糾紛調(diào)解仲裁雖然時間不長，但已看到了初步效果，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的作用。一是理順了農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護了農(nóng)村經(jīng)濟秩序。我市共調(diào)解、仲裁各類案件520起，其中有50多起是集體上訪，有好幾起當事人幾次到省上訪。由于調(diào)解、仲裁的介入，許多糾紛得到了公正、及時的解決，穩(wěn)定了農(nóng)村局勢，防止了一些惡性事件的發(fā)生。東夏鎮(zhèn)齊家村一村民因土地問題十幾次去省進京上訪，仲裁機關(guān)得知后積極介入，通過仲裁和行政手段徹底解決了他的土地糾紛。同時由于仲裁屬法律渠道，不按信訪案件登記考核，很多鎮(zhèn)（街道）都找仲裁部門對土地糾紛仲裁立案解決，也給鎮(zhèn)、村解決了不少信訪難題。二是促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了特色農(nóng)業(yè)水平。在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，及時解決土地矛盾糾紛，促進了土地這一生產(chǎn)要素的合理有序流轉(zhuǎn)。目前，我市建立起了15處標準化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，高效經(jīng)濟作物發(fā)展到了60多萬畝，土地規(guī)模化率達到了70%以上，瓜菜、果品、花卉、畜牧四大支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的80%以上。三是加快了招商引資步伐，促進了全市經(jīng)濟的發(fā)展。通過對一些土地糾紛調(diào)解仲裁，及時解決了項目征地中遇到的難題，為招商引資項目落戶我市創(chuàng)造了良好的條件。四是充實了經(jīng)管內(nèi)容，提高了農(nóng)經(jīng)部門的地位。過去農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾產(chǎn)生糾紛，往往找政府、找信訪。通過開展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁，干部群眾了解了農(nóng)經(jīng)部門的工作職能和權(quán)威性，發(fā)生了糾紛也愿意到農(nóng)經(jīng)部門進行解決，農(nóng)經(jīng)部門受理的案件明顯增多，為農(nóng)經(jīng)工作由傳統(tǒng)管理向依法行政轉(zhuǎn)變邁出了扎實一步，使農(nóng)經(jīng)管理工作更加深入民心。全市土地糾紛化解率達到了99%以上，受到了農(nóng)村基層組織和農(nóng)民群眾的高度贊揚。

四、幾點思考

（一）定期舉辦調(diào)解仲裁培訓(xùn)班

聘請專業(yè)人士和有實踐經(jīng)驗的人員授課。同時積極參加濰坊、省甚至全國組織的仲裁業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，強化法制思維，嚴格依法辦案，打造一支高素質(zhì)的調(diào)解仲裁隊伍，確保公平、公正、及時、有效地解決農(nóng)村土地承包糾紛。

（二）做好普法宣傳和政策培訓(xùn)

繼續(xù)做好新修訂后的《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)政策的普法宣傳和相關(guān)法律法規(guī)政策的培訓(xùn)力度，將農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)處法律法規(guī)政策納入宣傳培訓(xùn)課程，一方面可以提高鎮(zhèn)、村干部在土地承包管理方面的政策水平，能夠依法依規(guī)操作，降低糾紛發(fā)生率；另一方面可增強經(jīng)營主體風(fēng)險防范意識、履約意識，在土地承包、土地流轉(zhuǎn)方面更加注重程序規(guī)范，減少糾紛的發(fā)生。同時可提高農(nóng)民群眾的依法維權(quán)意識，農(nóng)民可以拿起法律武器依法維權(quán)。

（三）靈活選擇開庭地點

及時化解農(nóng)村土地承包糾紛，緩解農(nóng)村社會矛盾是構(gòu)建新時代社會主義和諧新農(nóng)村的迫切需要。開庭地點的選擇必須要以公平、公正、公開為基本準則，并以便民利民、節(jié)約高效為工作原則。以前我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營機構(gòu)案件絕大部分在青州市農(nóng)村土地承包仲裁委員會仲裁庭開庭審理案件，下一步的工作中可本著便民利民，率先在鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解室開庭審理案件，或在具備條件的村開庭審理土地承包糾紛案件，不僅能夠切實增強案件審理的公平性、公正性、公開性及可追溯性，還能充分維護好仲裁裁決的權(quán)威性，與此同時，還能在一定程度上起到宣傳農(nóng)村土地承包法律及政策的作用，有利于農(nóng)民不斷提升守法意識和素養(yǎng)，進而有效減少承包糾紛事件的發(fā)生。

（四）加大仲裁隊伍的建設(shè)力度

目前，我市仲裁隊伍年齡老化，特別是骨干仲裁人員年齡已接近退休，且骨干仲裁員因表現(xiàn)優(yōu)秀，轉(zhuǎn)崗或流動性大。因此急需培養(yǎng)首席仲裁員，做好新老仲裁員的交替工作，保證工作的連續(xù)性。