關于規范設施農業用地管理的政策研究
——以浙江省為例

孟凡友 楊鑫

諸城市自然資源和規劃局 山東諸城 262200

1 浙江省設施農業用地現狀和管理舉措

1.1 設施農業用地現狀

根據浙江省2018年土地利用變更調查，全省設施農用地（包括農業生產設施用地、附屬設施用地、規模化糧食生產所需的配套設施用地）面積16.21萬畝，與全國其他省（區）相比（如山東省273.2萬畝、河北省131.6萬畝），浙江省設施農用地總面積較小。全省只有杭州市、湖州市、金華市、衢州市的設施農用地面積超過2萬畝，各縣（市、區）中設施農用地面積較大（超過5000畝）的分別是杭州市蕭山區、余杭區，湖州市吳興區、南潯區，金華市婺城區、蘭溪市、龍游縣和江山市。這些市、縣（市、區）地形地貌類型的都是平原、盆地，發展現代農業的自然條件較優越[1]。

1.2 設施農業用地管理的主要舉措

2015年，浙江省出臺了《關于進一步支持設施農業發展的通知》（浙土資發[2015]9號），進一步完善和規范設施農用地使用和管理，促進設施農業健康有序發展。主要舉措是：一是將區域特色農業納入設施農用地范圍。根據浙江省農業產業特點，將食用菌、規模化養殖中給排水設施等納入生產設施用地范圍；將水產養殖尾水生態化處理池、漁業機械臨時存放場所，自用飼料加工、包裝、晾曬、烘干場等產品分級處理場所，小型的保鮮儲藏冷庫用地納入附屬設施用地范圍。二是嚴格保護耕地和節約用地。引導設施農用地合理選址，不占或少占耕地特別是高標準農田、糧食生產功能區等優質耕地[2]。確需占用耕地的，通過采取耕作層土壤剝離和再利用、架空或預制板鋪面隔離等工程技術措施，盡量減少對耕作層的破壞。嚴格控制各類附屬設施用地的比例和用地規模，比如工廠化作物栽培附屬設施用地，不超過生產用地2%和上限7畝的控制比例和最大規模，比國家規定比例5%和上限10畝更加嚴格。三是規范設施農用地備案手續。設施農用地審核備案流程分為：提出申請，受理初審，勘測、領資料、公示，簽訂設施農用地與土地復墾協議，審核備案，完工驗收等環節。根據浙江省實際情況，統一印發設施農用地備案申請表格，明確設施農用地備案材料和清單，規范設施農用地備案管理。

2 設施農業用地管理中存在的主要問題

2.1 設施農業用地選址存在小、散、亂現象，設施農用地的調查口徑未統一

目前，設施農用地的建設是直接通過單個農業項目的申請備案來管理，缺乏統一的設施農業發展規劃和用地規劃，導致設施農用地零散分布。很多縣（市、區）缺乏農業產業規劃，規模較大的農業項目是當地政府的招商引資項目，選址任由經營者選擇，很多設施農用地項目選址在交通便利的高標準農田等優質耕地上，甚至落到連片耕地的中央位置，而且小、散、亂。農戶對設施農用地有需求但無申請備案意識，于是未批先建的小型看護房多而亂。設施農用地農業經營主體資格缺乏準入門檻，有的設施農用地申請備案后，因缺乏農業經營能力，導致設施農用地閑置。有的農業經營主體以設施農用地名義申請用地，實際為了搞其他經營。在設施農用地的調查口徑方面，由于《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）將設施農用地與耕地中的水田、水澆地、旱地并列，在耕地上發展設施農業，若都納入設施農用地調查范圍，會出現縣域耕地面積減少，使得一個縣（市、區）的國土空間總體規劃耕地保有量目標達不到，因此很多地方將耕地上地面已經硬化的農業生產設施用地都按照原地類調查，不列為設施農用地調查[3]。

2.2 設施農業用房建設大都破壞耕作層，有的還占用永久基本農田，涉及占用林地的設施農用地審批難

設施農業用房建設占用耕地的，要采取表土剝離、架空或預制板鋪面隔離等工程技術措施，減少對耕作層的破壞。但從各地的設施農業建設實際情況來看，農業經營主體在建設過程中普遍造成了耕作層破壞和地力流失，與一般的非農建設沒有本質區別，比如園藝場中的進口花卉種子存儲冷庫作為設施農業用地管理，采用的是工業廠房式結構，耕作層都被破壞且澆上水泥硬化面，用地協議到期后，地塊復墾成本高，難度很大。根據原國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發[2014]127號）要求，平原地區從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址不能避讓基本農田的，通過相關部門組織論證后，可占用永久基本農田，其余類型的設施農用地都不能占用永久基本農田。按照最近的自然資源部、農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規[2019]4號）規定，養殖類設施農業用地和破壞耕地耕作層的種植業設施農業用地，選址確實無法避讓永久基本農田的，允許占用少量、零星的永久基本農田。浙江省平原、盆地區域的永久基本農田保護率非常高，而設施農業項目選址在交通便利、集中連片的優質耕地上，這些地塊大部分為永久基本農田，歷年來審批或備案的設施農用地中也有一定數量的設施農用地占用永久基本農田。

3 結語

設施農業具有高投入、高產出、高效率的特征，可有效地提高農產品的質量和產量，是實現鄉村振興和農業現代化的重要途徑。從浙江省10多個縣（市、區）設施農業發展情況來看，設施農業用地管理政策為支持現代農業發展取得了較為顯著的成效，但與現代農業新業態發展對設施農業用地的需求相比仍有較大差距，存在較多問題，需完善設施農業用地管理政策。