新形勢下政府投融資模式和PPP風險防控

郭振宇

（湖南湘江新區發展集團有限公司，湖南 長沙 410013）

一、政府項目投融資模式簡析

近幾年，國家促進規范與發展兩手抓，推出了地方債和PPP政策，但地方債額度偏低，PPP項目審批程序較為煩瑣嚴格，各地開始嘗試EPC+O、EPC+F等模式。具體如下：

BT：Build（建設）-Transfer（移交），即由項目建設方籌集資金，完成建設后移交政府，政府按約定總價分期償還。財預［2012］463號文件出臺叫停了此模式。

地方政府專項債：2014年國務院下發43號文，首次提出省級政府可以發行地方政府債，規定地方政府融資機制僅限于發債方式，同時鼓勵PPP模式推廣。

PPP模式：即政府和社會資本合作，政府在基礎設施、公共服務領域，通過競爭性比選等綜合評價選擇合適的社會資本，在項目設計、建設、運營等全生命周期中建立長期合作關系。

EPC+F：EPC俗稱“交鑰匙工程”，是承包商總承包設計、采購、施工等階段的工程，F（Finance）指項目由承包商負責融資。在《條例》明確政府投資項目“不得由施工單位墊資建設”后，此模式被禁止。

EPC+O：即工程總承包方在項目建成后還負責后續運營（Operation），在水環境治理、綜合管廊等運營屬性較強的行業運用較多。

二、PPP模式是政府投融資的重要模式

（一）必要性

隨著國內城鎮化進程加快、基礎設施建設投資高漲，民眾對公共服務的需求日漸增加，但原有土地財政難以為繼，政府負債較重，政府項目的合規融資渠道較少，PPP模式不僅能有效解決創新投融資機制的迫切需要，還能科學處理政府和市場的關系，推進經濟結構戰略性調整，強化投資調控統籌，有效配置資源、合理分配風險，提高項目整體效率。

對于中央政府而言，可以通過對項目擬采用PPP模式后對財政可承受能力、物有所值進行論證后在實施審批，能統籌全局，監控投資風險，遏制投資沖動。

對于地方政府而言，PPP模式可以轉變政府職能、引入社會資本，允許地方政府在特許經營年限內逐期付費，不僅能減輕傳統模式下短期集中支付的財政壓力，還能加快推進基礎設施和公共服務項目的供給效能，實現政府、社會資本、社會公眾的共贏。

對于企業而言，一是政策所趨、其他模式受限，參與政策支持的PPP項目是開拓業務的有效、合規渠道；二是PPP項目的期限通常在10年以上，現金流穩定，納入財政預算的長期訂單可助推企業轉型升級發展，擴大社會影響力；三是有利于促進國企轉型升級、混合所有制改革，提升企業活力。

2018年以來，國家頻發政策文件規范政府融資舉債、PPP入庫管理、促進PPP規范健康發展，因此合規的PPP項目仍是政府投融資主流，是不可逆轉的政策選擇。

（二）可行性

2014年以來，國家政策大力支持、推廣運用PPP模式，推進形成了具有中國特色的PPP法律法規，包括2019年國務院第712號令、財金［2019］10號（以下簡稱“10號文”）等政策文件，各類配套政策如金融、政府補貼等支持，PPP模式的運作越來越有法可依，有路可行。

截至2021年1月，財政部全國PPP項目管理庫累計入庫上萬個項目，涉及約15.5萬億投資額，覆蓋了31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域，其中投資額排名前五位的交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護、旅游項目合計總投約13.05萬億。這些行業經過多年的項目運作，積累了較多的實踐經驗，成熟的運作模式和社會資本的積極參與使得PPP項目在實踐操作上具有較高的可行性。

三、PPP重點風險防控研究

（一）明確運營邊界，以績效考核引導運營效能提升

建設管理對工期和質量有較為清晰、可量化的考核指標和風控措施，相比之下，不同運營方提供的服務內容、服務標準、挖掘經營性現金流的潛力等運營綜合能力較難以量化和考核管理。若目標和邊界不清晰，各方易在項目運營權利義務分配上產生爭議，影響項目的實施效果甚至產生風險。因此在PPP項目頂層設計階段，需加強前期規劃及可行分析，建立恰當的再談判機制，重點研究運營環節的風險分配和績效考核，引導運營效能有效提升。

（二）財務模型中的避險研究

財務模型是項目實施進程的數據演繹，對其進行深入研究，找到權衡回報機制中的風險點可有效把握項目可行性。以污水項目為例，實務中可搭建兩套財務模型，即可用性付費模型或單價水量模型。前者是政府將建設投資的成本通過等額本息的方式償還，類似按揭，其優點是計算較簡便，缺點是對融資利率敏感、波動性較大，如利率上升會引起投資成本增加，每年的可用性付費增加，反之則減少；后者則是按“單價×水量”的公式計算政府每年付費金額，先根據財務模型內部收益率代入、推演出固定的單價，再結合實際水量，通過可變成本來分擔風險，理論上雖然存在成本節約帶來的增量收益，但其模型的假設條件相對較多，存在較大不確定性，風險也相對較大。

此外，不同財務模型對現金流測算有所不同，如資本金現金流量模型相較有股權投資的杠桿效應，則考慮了財務費用的利稅效果。且在10號文提出對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險預警、超過10%的地區則嚴禁新項目入庫的要求后，項目更有必要通過前期的動態財務測算測試財政紅線壓力位，適度調整項目范圍，精簡不必要的子項目或建設內容，將支出責任調整至適合規模。

（三）規避交易結構中的風險點

財金［2014］156號規定政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。因此若本級政府國企作為社會資本方，按照穿透計算本級政府國企與政府出資方代表的出資合計超過50%的，可能存在審計認定政府持股比例不合規的風險。

此外還需區分合同中約定的具體投資收益率（IRR）與政策明令禁止的“約定固定回報”的風險邊界。兩者的定義與關系一度存在爭議，直到10號文明確要建立完全與產出績效掛鉤的付費機制后才明晰下來。固定IRR計算出的理論回報值既取決于社會資本方的成本管控效果，又在績效考核后有相應的調整，因此不屬于約定固定回報的范疇，但要注意固定使用者付費金額存在的風險，雖非固定回報，但違背了風險分配原則，這種情況在項目合規性審查中存在風險。

（四）涉稅風險及管控策略

目前尚未出臺統一的PPP項目稅收政策，各個環節中涉稅處理各異，也無法準確測算項目整體稅負，是項目實施中的一大挑戰。

增值稅是較常被涉及的稅種，應特別注重，還要妥善處理進項稅問題。2016年營改增后，住建部下發通知，明確了工程造價等于“稅前工程造價×（1+11%）”，旨在價稅分離。為避免加大政府支付負擔，增值稅進項稅額不應計入PPP項目建設投資，同時由于支付進項稅款會增加社會資本方的資金占用成本，增值稅銷項、進項稅率不一致可能導致進項稅額不能全部抵扣，建議在進行專業稅負測算后，各方進行協商，明確處理方式，避免給項目后續落地留下爭議和風險。

政策雖在財政撥付款方面有免稅政策，但地方政府對PPP項目財政支出責任沒有明確的政策規定，實際生活中操作方式各異。若征稅，勢必會提高社會資本方對項目投資回報率的訴求，最終增加地方政府支出，且容易造成地方財政補貼中央的問題；若不征稅，則沒有明確的法律可依，可能面臨逃稅風險。此外，在實物出資、期滿資產轉移時，項目還可能涉及契稅、土地增值稅等相關稅收的雙重征稅問題，相關主體應提前優化交易結構，避免稅收風險。

四、結語

PPP模式的參與主體應充分研究相關政策，與稅務等相關部門提早溝通，并對可能存在的風險加強防范，為PPP模式的推廣創造更好的社會環境。