國家反壟斷局來了

樊瑞

11月18日上午9時許，國務委員、國務院反壟斷委員會主任王勇為國家反壟斷局揭牌。國家反壟斷局與國家市場監管總局的牌子并列，出現在北京西城區三里河東路8號的辦公大樓入口處。

國家反壟斷局正式掛牌標志著中國反壟斷進入新階段。

專家表示，國家反壟斷局的成立，有望進一步健全完善反壟斷執法的體制機制，提高反壟斷執法的法治化、規范化水平，提升反壟斷執法工作的統一性、權威性。

為何設立新機構？

在掛牌儀式上，王勇做了致辭。國家市場監管總局局長張工，國家市場監管總局副局長、國家反壟斷局局長甘霖也出席了掛牌儀式。

整個儀式非常簡短，《財經》記者在現場看到，掛牌儀式后，張工與甘霖等相關負責人在上懸紅綢的新牌子前合影留念。

在掛牌儀式后，甘霖與國家反壟斷局的其他成員合影。他們是中國反壟斷執法機構的核心成員。

三天前的11月15日下午，人社部公布國務院任免國家工作人員信息，甘霖被任命為國家反壟斷局局長。

甘霖就任國家反壟斷局局長后，目前全球三大反壟斷司法轄區的反壟斷執法機構掌門人皆為女性。

其中，歐盟委員會執行副主席是瑪格莉特·韋斯塔格（Margrethe Vestager），她主管競爭總司和數字化。2020年9月，她曾與中國國務院副總理劉鶴共同主持中歐數字領域高層對話。2021年6月，32歲的哥倫比亞大學副教授莉娜·汗（Lina Khan）被任命為美國聯邦貿易委員會（FTC）主席，她也成為歷史上最年輕的FTC主席。

中國社會科學院大學法學院副教授韓偉介紹，在2007年反壟斷法頒布前，設置一個高級別、獨立的反壟斷執法部門，確保其權威性，一直都是國內競爭法學界的討論熱點以及重要共識，這也是世界主要反壟斷轄區的普遍性做法。

韓偉表示，反壟斷執法機構高級別與獨立性需求，根源于市場競爭機制在一國經濟發展中所能發揮的核心作用，以及與其他政策存在的潛在沖突。當國家面臨經濟轉型時，需克服強大的產業政策與管制措施慣性，反壟斷執法在機制設計方面的保障更是尤為重要。

過去13年間，中國的反壟斷執法機構經歷了一系列演進：2008年反壟斷法實施后，呈現的是“三駕馬車”的機構設置，即商務部設置反壟斷局、國家發改委設置價格監督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局設置反壟斷與反不正當競爭執法局，分別承擔相應的反壟斷執法職能。2018年機構改革后，三部門的反壟斷執法職能集中到當時新設立的市場監管總局。

“這是繼2018年國務院機構三合一改革之后的又一重大舉措”，國務院反壟斷委員會專家組成員、清華大學法學院競爭法研究中心主任張晨穎表示，國家反壟斷局的成立，體現了黨中央、國務院加強反壟斷執法、維護開放公平的市場競爭秩序的決心，“進一步健全完善了反壟斷執法的體制機制，提高反壟斷執法的法治化、規范化水平，提升反壟斷執法工作的統一性、權威性”。

張晨穎指出，當前，中國特色社會主義建設已進入新時代，立足于新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，為建設現代化經濟體系、高標準市場體系和更高水平開放型經濟新體制，促進共同富裕，實現國家治理體系和治理能力現代化，促進社會主義市場經濟健康發展，強化反壟斷和防止資本無序擴張，維護自由、公平的經濟秩序是必然舉措。

上海交通大學特聘教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出，強化反壟斷需要有體制和資源的保障。目前中國反壟斷執法力量不足，需要進一步完善反壟斷體制機制，充實監管力量，強化技術支撐，形成一支高素質、專業化的反壟斷執法隊伍。

2021年11月18日上午，國家反壟斷局舉行掛牌儀式。圖/IC

國家反壟斷局正式成立，也將會對中國反壟斷監管帶來巨大影響。王先林告訴《財經》記者，由一個內設局變成三個業務司更有利于業務量大、專業性強的反壟斷執法工作的有效開展，也與國際其他司法轄區的反壟斷執法機構的情況更為接近。但他同時指出，最終的效果還需要取決于新機構的實際運作情況。

科偉律師事務所（科偉史密夫斐爾聯營辦公室）合伙人、上海市場監管局反壟斷執法專家庫成員徐明妍表示，反壟斷是中國解決當下經濟結構性問題的有效政策工具，進行機構調整，可以為反壟斷執法進一步提供更多的資源保障。她指出，以如此之快的速度完成這次機構調整，可見這種現實需求非常緊迫，另一方面，這也明確顯示，中國未來還將進一步加強反壟斷執法。

新設三個司局

國家反壟斷局掛牌當日，市場監管總局官網更新了機構設置信息。原來的反壟斷局被三個新司所取代，即競爭政策協調司、反壟斷執法一司和反壟斷執法二司。

三個司的相關負責人也已確定，他們此前都在市場監管總局任職。其中，原反壟斷局局長吳振國任反壟斷執法一司司長，綜合規劃司原副司長俞路任反壟斷執法一司副司長，原反壟斷局副局長周智高與徐樂夫，則分別任競爭政策協調司副司長和反壟斷執法二司副司長。

同時，三個司的具體職責也得到明確。

競爭政策協調司負責統籌推進競爭政策實施，負責反壟斷綜合協調工作。指導地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實施公平競爭審查制度，督促指導各部門和地方開展公平競爭審查工作。負責濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法工作。承擔反壟斷案件內部法制審核工作。承擔競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔國務院反壟斷委員會日常工作。

反壟斷執法一司負責壟斷協議、濫用市場支配地位以及濫用知識產權排除、限制競爭等反壟斷執法工作。組織實施數字經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位執法。指導地方查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件，組織協調跨省（自治區、直轄市）壟斷協議、濫用市場支配地位案件查處。

反壟斷執法二司負責依法對經營者集中行為進行反壟斷審查。負責查處違法實施的經營者集中案件，查處未達申報標準但可能排除、限制競爭的經營者集中案件。開展數字經濟領域經營者集中反壟斷審查。監督執行經營者集中附加限制性條件。指導企業在國外的反壟斷應訴和合規工作。

而此前市場監管總局反壟斷局內設11個職能處，分別為綜合處、競爭政策與國際合作處、壟斷協議調查處、濫用行為調查處、行政性壟斷調查處、經營者集中審查一處、經營者集中審查二處、經營者集中審查三處、監察執法處、公平競爭審查處、反壟斷協調處。

此次新設立的三個司，競爭政策協調司值得關注。

徐明妍認為，此次機構改革專設競爭政策協調司，說明對于研究出臺和貫徹實施有中國特色的公平競爭政策的重視，“中長期來看，競爭政策的發展將統領反壟斷執法和競爭倡導，直接為深化市場經濟改革服務，包括保障不同所有制之間的公平競爭”。

在徐明妍看來，成立國家反壟斷局有兩重意義。一是宣示中國擁有了獨立的中央反壟斷執法機構，或者說，朝這個方向更邁進了一步。二是公平競爭政策在中國經濟政策中的基礎性地位將得到切實保障，尤其當競爭政策和產業政策等其他政策發生沖突時，獨立的反壟斷執法機構確保其有清晰的立場，從而代表競爭政策與其他有關部門進行充分的協調溝通。

將產生什么影響？

王勇在第七屆金磚國家國際競爭大會上表示，國家反壟斷局的掛牌，標志著中國反壟斷事業進入一個新的發展階段。他還表示，下一階段要加強重點領域反壟斷反不正當競爭的監管執法，促進標準的市場體系建設，堅持對各類市場主體一視同仁，平等對待，著力打造市場化、法治化、國際化的營商環境。

那么，下一階段反壟斷的監管重點會有哪些？

王先林表示，反壟斷法是普遍性的法律規則，適用于所有領域，但根據不同時期的具體情況，也會突出一些執法重點。他認為，反壟斷法修正草案在立法層面明確了經營者集中審查是重點領域，包括加強民生、金融、科技、媒體等領域經營者集中審查，“其中，平臺經濟與這些重點都相關，顯然也會繼續作為執法的重點領域”。

據張晨穎介紹，2018年機構改革以來，反壟斷執法機構共查處各類壟斷案件345件，罰沒金額242.3億元。審結經營者集中案件1900余件。清理四級政府有關政策措施文件189萬件，審查新出臺政策措施85.7萬件。查處濫用行政權力排除、限制競爭案件169件。

她表示，反壟斷執法通過有效規范市場行為，有效保護公平競爭、深化改革，激發市場活力，但同時也暴露出執法體制機制的問題，特別是執法力量不足。

在現實背景下，充實反壟斷執法力量已成共識，此前的官方表態中曾多次透露。

今年3月15日，中央財經委員會第九次會議中明確提到，要充實反壟斷監管力量，增強監管權威性;在8月30日中央深改委的會議上，也表態要完善反壟斷體制機制，充實反壟斷監管力量;反壟斷法修正草案征求意見稿中也明確提出，要健全完善反壟斷規則制度，充實反壟斷監管力量，加強反壟斷執法，維護公平競爭秩序。

在成立國家反壟斷局之前，擴容已有實質動作。近期，市場監管總局擬在2022年招錄33名公務員，其中反壟斷局擬招收18名，超過全部擬招人員的一半。

張晨穎表示，伴隨機構調整，將可能會大幅增加人員編制，充實反壟斷監管力量。

與省級監管銜接值得關注

目前，反壟斷執法是中央事權，由市場監管總局負責反壟斷統一執法。市場監管總局在2019年初對省級機構進行反壟斷執法授權后，省級市場監管部門負責本行政區域內壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭案件等反壟斷執法工作，或可調查市場監管總局委托的反壟斷案件。

武漢大學法學院副教授周圍表示，國家反壟斷局的成立是對中國反壟斷執法體制的一個重要升級，但未來如何與省級反壟斷執法機構銜接，值得持續關注。“目前省級執法機構情況各異，有的執法由反壟斷處進行，有的由市監局統一的執法大隊介入，如何統一還要繼續觀察。”

昭勝律師事務所（年利達中國聯營伙伴）合伙人廖曦表示，國家反壟斷局成立后，中央層面的執法力量將得到顯著加強，預計地方層面也將適時推動必要的職能整合和隊伍擴編。從長遠來看，這有助于理順中央和地方的執法體制，確保國家反壟斷政策在地方得到落實，上通下達。

對此，徐明妍有不同看法，她指出地方是否加強編制，取決于地方政府怎么看反壟斷執法，“地方利益和中央利益未必一致”。

韓偉認為，以國際上其他主要反壟斷司法轄區為參照來看，中國相較于自身的經濟規模，其反壟斷執法資源整體而言仍然有限。他建議，下一步可以探索如何進一步強化地方執法力量，比如針對經營者集中的簡易類案件，可以考慮部分地方試點，分擔一些案件的審查工作。