國家反壟斷局來了

樊瑞

11月18日上午9時許，國務(wù)委員、國務(wù)院反壟斷委員會主任王勇為國家反壟斷局揭牌。國家反壟斷局與國家市場監(jiān)管總局的牌子并列，出現(xiàn)在北京西城區(qū)三里河?xùn)|路8號的辦公大樓入口處。

國家反壟斷局正式掛牌標(biāo)志著中國反壟斷進(jìn)入新階段。

專家表示，國家反壟斷局的成立，有望進(jìn)一步健全完善反壟斷執(zhí)法的體制機(jī)制，提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。

為何設(shè)立新機(jī)構(gòu)？

在掛牌儀式上，王勇做了致辭。國家市場監(jiān)管總局局長張工，國家市場監(jiān)管總局副局長、國家反壟斷局局長甘霖也出席了掛牌儀式。

整個儀式非常簡短，《財經(jīng)》記者在現(xiàn)場看到，掛牌儀式后，張工與甘霖等相關(guān)負(fù)責(zé)人在上懸紅綢的新牌子前合影留念。

在掛牌儀式后，甘霖與國家反壟斷局的其他成員合影。他們是中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的核心成員。

三天前的11月15日下午，人社部公布國務(wù)院任免國家工作人員信息，甘霖被任命為國家反壟斷局局長。

甘霖就任國家反壟斷局局長后，目前全球三大反壟斷司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)掌門人皆為女性。

其中，歐盟委員會執(zhí)行副主席是瑪格莉特·韋斯塔格（Margrethe Vestager），她主管競爭總司和數(shù)字化。2020年9月，她曾與中國國務(wù)院副總理劉鶴共同主持中歐數(shù)字領(lǐng)域高層對話。2021年6月，32歲的哥倫比亞大學(xué)副教授莉娜·汗（Lina Khan）被任命為美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）主席，她也成為歷史上最年輕的FTC主席。

中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉介紹，在2007年反壟斷法頒布前，設(shè)置一個高級別、獨立的反壟斷執(zhí)法部門，確保其權(quán)威性，一直都是國內(nèi)競爭法學(xué)界的討論熱點以及重要共識，這也是世界主要反壟斷轄區(qū)的普遍性做法。

韓偉表示，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高級別與獨立性需求，根源于市場競爭機(jī)制在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能發(fā)揮的核心作用，以及與其他政策存在的潛在沖突。當(dāng)國家面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時，需克服強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)政策與管制措施慣性，反壟斷執(zhí)法在機(jī)制設(shè)計方面的保障更是尤為重要。

過去13年間，中國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一系列演進(jìn)：2008年反壟斷法實施后，呈現(xiàn)的是“三駕馬車”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即商務(wù)部設(shè)置反壟斷局、國家發(fā)改委設(shè)置價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局設(shè)置反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局，分別承擔(dān)相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法職能。2018年機(jī)構(gòu)改革后，三部門的反壟斷執(zhí)法職能集中到當(dāng)時新設(shè)立的市場監(jiān)管總局。

“這是繼2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)三合一改革之后的又一重大舉措”，國務(wù)院反壟斷委員會專家組成員、清華大學(xué)法學(xué)院競爭法研究中心主任張晨穎表示，國家反壟斷局的成立，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法、維護(hù)開放公平的市場競爭秩序的決心，“進(jìn)一步健全完善了反壟斷執(zhí)法的體制機(jī)制，提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。

張晨穎指出，當(dāng)前，中國特色社會主義建設(shè)已進(jìn)入新時代，立足于新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，促進(jìn)共同富裕，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張，維護(hù)自由、公平的經(jīng)濟(jì)秩序是必然舉措。

上海交通大學(xué)特聘教授、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出，強(qiáng)化反壟斷需要有體制和資源的保障。目前中國反壟斷執(zhí)法力量不足，需要進(jìn)一步完善反壟斷體制機(jī)制，充實監(jiān)管力量，強(qiáng)化技術(shù)支撐，形成一支高素質(zhì)、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊伍。

2021年11月18日上午，國家反壟斷局舉行掛牌儀式。圖/IC

國家反壟斷局正式成立，也將會對中國反壟斷監(jiān)管帶來巨大影響。王先林告訴《財經(jīng)》記者，由一個內(nèi)設(shè)局變成三個業(yè)務(wù)司更有利于業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強(qiáng)的反壟斷執(zhí)法工作的有效開展，也與國際其他司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的情況更為接近。但他同時指出，最終的效果還需要取決于新機(jī)構(gòu)的實際運作情況。

科偉律師事務(wù)所（科偉史密夫斐爾聯(lián)營辦公室）合伙人、上海市場監(jiān)管局反壟斷執(zhí)法專家?guī)斐蓡T徐明妍表示，反壟斷是中國解決當(dāng)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的有效政策工具，進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，可以為反壟斷執(zhí)法進(jìn)一步提供更多的資源保障。她指出，以如此之快的速度完成這次機(jī)構(gòu)調(diào)整，可見這種現(xiàn)實需求非常緊迫，另一方面，這也明確顯示，中國未來還將進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法。

新設(shè)三個司局

國家反壟斷局掛牌當(dāng)日，市場監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機(jī)構(gòu)設(shè)置信息。原來的反壟斷局被三個新司所取代，即競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。

三個司的相關(guān)負(fù)責(zé)人也已確定，他們此前都在市場監(jiān)管總局任職。其中，原反壟斷局局長吳振國任反壟斷執(zhí)法一司司長，綜合規(guī)劃司原副司長俞路任反壟斷執(zhí)法一司副司長，原反壟斷局副局長周智高與徐樂夫，則分別任競爭政策協(xié)調(diào)司副司長和反壟斷執(zhí)法二司副司長。

同時，三個司的具體職責(zé)也得到明確。

競爭政策協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)競爭政策實施，負(fù)責(zé)反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導(dǎo)地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實施公平競爭審查制度，督促指導(dǎo)各部門和地方開展公平競爭審查工作。負(fù)責(zé)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法工作。承擔(dān)反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔(dān)競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔(dān)國務(wù)院反壟斷委員會日常工作。

反壟斷執(zhí)法一司負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭等反壟斷執(zhí)法工作。組織實施數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位執(zhí)法。指導(dǎo)地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件，組織協(xié)調(diào)跨省（自治區(qū)、直轄市）壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件查處。

反壟斷執(zhí)法二司負(fù)責(zé)依法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行反壟斷審查。負(fù)責(zé)查處違法實施的經(jīng)營者集中案件，查處未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但可能排除、限制競爭的經(jīng)營者集中案件。開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷審查。監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)營者集中附加限制性條件。指導(dǎo)企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴和合規(guī)工作。

而此前市場監(jiān)管總局反壟斷局內(nèi)設(shè)11個職能處，分別為綜合處、競爭政策與國際合作處、壟斷協(xié)議調(diào)查處、濫用行為調(diào)查處、行政性壟斷調(diào)查處、經(jīng)營者集中審查一處、經(jīng)營者集中審查二處、經(jīng)營者集中審查三處、監(jiān)察執(zhí)法處、公平競爭審查處、反壟斷協(xié)調(diào)處。

此次新設(shè)立的三個司，競爭政策協(xié)調(diào)司值得關(guān)注。

徐明妍認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革專設(shè)競爭政策協(xié)調(diào)司，說明對于研究出臺和貫徹實施有中國特色的公平競爭政策的重視，“中長期來看，競爭政策的發(fā)展將統(tǒng)領(lǐng)反壟斷執(zhí)法和競爭倡導(dǎo)，直接為深化市場經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，包括保障不同所有制之間的公平競爭”。

在徐明妍看來，成立國家反壟斷局有兩重意義。一是宣示中國擁有了獨立的中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或者說，朝這個方向更邁進(jìn)了一步。二是公平競爭政策在中國經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位將得到切實保障，尤其當(dāng)競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策等其他政策發(fā)生沖突時，獨立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確保其有清晰的立場，從而代表競爭政策與其他有關(guān)部門進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)溝通。

將產(chǎn)生什么影響？

王勇在第七屆金磚國家國際競爭大會上表示，國家反壟斷局的掛牌，標(biāo)志著中國反壟斷事業(yè)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。他還表示，下一階段要加強(qiáng)重點領(lǐng)域反壟斷反不正當(dāng)競爭的監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的市場體系建設(shè)，堅持對各類市場主體一視同仁，平等對待，著力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

那么，下一階段反壟斷的監(jiān)管重點會有哪些？

王先林表示，反壟斷法是普遍性的法律規(guī)則，適用于所有領(lǐng)域，但根據(jù)不同時期的具體情況，也會突出一些執(zhí)法重點。他認(rèn)為，反壟斷法修正草案在立法層面明確了經(jīng)營者集中審查是重點領(lǐng)域，包括加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查，“其中，平臺經(jīng)濟(jì)與這些重點都相關(guān)，顯然也會繼續(xù)作為執(zhí)法的重點領(lǐng)域”。

據(jù)張晨穎介紹，2018年機(jī)構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處各類壟斷案件345件，罰沒金額242.3億元。審結(jié)經(jīng)營者集中案件1900余件。清理四級政府有關(guān)政策措施文件189萬件，審查新出臺政策措施85.7萬件。查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件169件。

她表示，反壟斷執(zhí)法通過有效規(guī)范市場行為，有效保護(hù)公平競爭、深化改革，激發(fā)市場活力，但同時也暴露出執(zhí)法體制機(jī)制的問題，特別是執(zhí)法力量不足。

在現(xiàn)實背景下，充實反壟斷執(zhí)法力量已成共識，此前的官方表態(tài)中曾多次透露。

今年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議中明確提到，要充實反壟斷監(jiān)管力量，增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性;在8月30日中央深改委的會議上，也表態(tài)要完善反壟斷體制機(jī)制，充實反壟斷監(jiān)管力量;反壟斷法修正草案征求意見稿中也明確提出，要健全完善反壟斷規(guī)則制度，充實反壟斷監(jiān)管力量，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平競爭秩序。

在成立國家反壟斷局之前，擴(kuò)容已有實質(zhì)動作。近期，市場監(jiān)管總局?jǐn)M在2022年招錄33名公務(wù)員，其中反壟斷局?jǐn)M招收18名，超過全部擬招人員的一半。

張晨穎表示，伴隨機(jī)構(gòu)調(diào)整，將可能會大幅增加人員編制，充實反壟斷監(jiān)管力量。

與省級監(jiān)管銜接值得關(guān)注

目前，反壟斷執(zhí)法是中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法。市場監(jiān)管總局在2019年初對省級機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法授權(quán)后，省級市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件等反壟斷執(zhí)法工作，或可調(diào)查市場監(jiān)管總局委托的反壟斷案件。

武漢大學(xué)法學(xué)院副教授周圍表示，國家反壟斷局的成立是對中國反壟斷執(zhí)法體制的一個重要升級，但未來如何與省級反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)銜接，值得持續(xù)關(guān)注。“目前省級執(zhí)法機(jī)構(gòu)情況各異，有的執(zhí)法由反壟斷處進(jìn)行，有的由市監(jiān)局統(tǒng)一的執(zhí)法大隊介入，如何統(tǒng)一還要繼續(xù)觀察。”

昭勝律師事務(wù)所（年利達(dá)中國聯(lián)營伙伴）合伙人廖曦表示，國家反壟斷局成立后，中央層面的執(zhí)法力量將得到顯著加強(qiáng)，預(yù)計地方層面也將適時推動必要的職能整合和隊伍擴(kuò)編。從長遠(yuǎn)來看，這有助于理順中央和地方的執(zhí)法體制，確保國家反壟斷政策在地方得到落實，上通下達(dá)。

對此，徐明妍有不同看法，她指出地方是否加強(qiáng)編制，取決于地方政府怎么看反壟斷執(zhí)法，“地方利益和中央利益未必一致”。

韓偉認(rèn)為，以國際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來看，中國相較于自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，其反壟斷執(zhí)法資源整體而言仍然有限。他建議，下一步可以探索如何進(jìn)一步強(qiáng)化地方執(zhí)法力量，比如針對經(jīng)營者集中的簡易類案件，可以考慮部分地方試點，分擔(dān)一些案件的審查工作。