審判績效考核制度研究

清遠市清新區(qū)人民法院課題組

（清遠市清新區(qū)人民法院，廣東 清遠 511500）

一、審判績效考核制度的基本構成要素

績效即是指工作的效率和效果。績效考核是通過對工作效率和效果的評估，從中發(fā)現管理制度存在的不足并對其進行完善。審判績效考核制度發(fā)端于政府績效考核制度。因此，審判績效考核與政府績效考核的內容原本并無區(qū)分，把法院干警甚至法官當作普通公務員進行考核與管理亦是普遍做法。

法院的工作人員可分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三類。通過對兄弟法院的考察調研，發(fā)現對司法行政人員的績效考核仍普遍參照普通公務員的考核辦法，即主要考察司法行政人員的“德、能、勤、績、廉”。由于司法行政人員的工作內容與普通公務員的工作內容具有高度相似性，參照普通公務員的考核辦法對司法行政人員進行考核，在現階段是恰當的。

本文將要探討的是法官（包括已入額的院、庭領導）、審判輔助人員（法官助理和書記員）的審判績效考核制度。審判績效考核制度與普通公務員的考核具有一定相似之處，也具有自己獨特的個性。通過實地調研和查閱書籍取得的數據，審判績效考核制度應當具備主體、客體、方式、周期、方法、結果及結果運用幾個基本要素。

（一）審判績效考核的主體

《法官法》第三十八條規(guī)定：“人民法院設立法官考評委員會，負責對本院法官的考核工作。”第三十九條規(guī)定：“法官考評委員會的組成人員為五至九人。法官考評委員會主任由本院院長擔任。”即審判績效與管理的主體是法官考評委員會。通過實地調研及查閱資料，各地法院通常設立績效考核（法官考評）委員會，在院黨組領導下開展全院的審判績效考核工作。考核委員會主任一般由院長或副院長擔任，副主任由政治部門負責人擔任，成員由負責考核指標的部門主要負責人（包括監(jiān)察室主任、政治部副主任、審管辦主任、研究室主任、審判業(yè)務部門負責人）。考核委員會一般為完成年度績效考核任務而臨時成立，以順利完成年度審判績效考核任務為目標。［1］

（二）審判績效考核的客體

審判績效考核與管理的客體即審判績效考核的對象，具體而言包括法官、審判輔助人員、司法行政人員三類。各類人員在各自序列內分級考核。法官分為庭長、副庭長、其他法官進行考核，審判輔助人員分為法官助理、書記員進行考核，司法行政人員分為部門正職、部門副職和其他人員進行考核。由于院領導（入院領導）的主要任務是管理，其承擔的審判任務并不多。筆者認為對院領導應單獨進行考核，既不能完全按照員額法院的考核辦法，也不能將院領導當成司法行政人員進行考核。

（三）審判績效考核與管理的方式

審判績效考核與管理的方式即通過何種方法對法官、審判輔助人員、司法行政人員進行考核與管理。通過調研及查找資料，各地法院運用比較多的審判績效考核方式主要有兩種，即“一級考核模式”與“二級考核模式”。“一級考核模式”是指由考核委員會直接對法官、審判輔助人員、司法行政人員進行考核，這種考核方式的優(yōu)勢是可以避免強勢的部門領導對本部門人員進行考核時的主觀影響過大。弊端在于考核委員會很難做到熟悉每一個被考評的對象，很大程度上只能通過紙面數據對人員進行考核，亦有可能造成“唯數據論”，從而影響考評結果的公正性。“二級考核模式”指的是由院考評委員會考評到部門或團隊，再由部門或團隊對其成員進行考評。“二級考核模式”在部門和團隊內部對其成員進行評價，其評價較為全面。弊端是，強勢領導在對部門成員進行考核時參照較多的個人情感因素，亦有可能造成考核結果的失真。

（四）審判績效考核的周期

審判績效考核與管理的周期是指審判績效考核的時間跨度。根據是否具有固定的時間跨度，可以把審判績效考核的周期分為定期考核與不定期考核。不定期考核主要是指針對本院的具體目標和任務進行的考核，如完成上級交代的任務、進行人員的選調等。定期考核根據時間跨度的長短可細分為按日考核、按月考核、按季度考核、半年考核、年度考核等，可以根據考核的具體內容進行選擇。如重點考核辦案數量、辦案效率可選擇周期較短的按月考核；重點考核辦案質量、辦案效果可選擇周期較長的年度考核。

（五）審判績效考核的方法

方法是審判績效考核的核心內容，此處所說的方法是指具體的考核辦法，是上文中論述的考核的方式的具體操作方法。根據實地調研和查閱資料，各地法院進行審判績效考核大都采取主觀考核與客觀考核相結合、以客觀考核為主的考核方法。考慮到考核對象工作內容的專業(yè)性，考核過程中注重類型化思維與綜合性思維。對考核對象根據工作特點進行分類考核，并按照上級的要求對其辦案數量、辦案質量、辦案效率、辦案效果以及其他方面進行綜合、全面的考核。客觀考核方法主要通過客觀數據指標對考核進行直觀化的呈現，主觀考核則通過發(fā)揮考核主體的主觀能動性，主要對法官從職業(yè)素養(yǎng)、辦案能力、工作態(tài)度等進行主觀分析與測評，目前各地法院普遍采用主觀考核與客觀考核相結合的辦法。客觀考核又可分為定量考核與定性考核。定量考核是指通過具體的計算方式可以獲得確定分數，從而直觀反映法官及審判輔助人員努力程度的考核方法；定性考核則主要體現為部門領導對考核對象的辦理數量、辦案質量、辦案效果、道德品質、工作方式方法等，所進行的文字描述。

（六）審判績效考核的結果及其運用

《法官法》第四十二條規(guī)定：“年度考核結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據。”審判績效考核的結果將運用到獎金發(fā)放、職級晉升、員額退出等。審判績效考核的結果可起到獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，從而起到進一步規(guī)范各類人員的工作，提高審判和法院各項工作的質量和效率，推動建立一支公正廉潔、服務于人民、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法院隊伍。從個人層面而言，法官可以通過績效考核結果發(fā)現自己的不足，及時發(fā)現自己在審判中所存在的問題，考核結果對考核對象本身亦是一種激勵與鞭策。［2］

二、現有的審判績效模式存在的問題

通過實地調研及查閱資料，對各調研法院的績效考核模式及特點進行分析與歸納，可以清晰地歸納出高、中、基層法院審判績效考核的共性，也發(fā)現現有的審判績效考核制度存在一些瑕疵：

（一）審判績效考核與傳統(tǒng)的公務員績效考核未完全剝離

據調研及查閱法院內網，廣東省絕大部分法院都根據《法官法》《公務員考核規(guī)定（試行）》《廣東省高級人民法院機關績效考核辦法（試行）》制定了符合法院和本地區(qū)實際的審判績效考核辦法。然而，部分法院制定的審判績效考核辦法未能與傳統(tǒng)公務員績效考核辦法有效區(qū)分開來。

（二）審判績效考核的主體定位不明

法院在進行績效考核時會成立績效考評委員會。績效考評委員會的成員一般由院領導、政治部、紀檢組、法官代表組成。由院領導擔任績效考核委員會主任可以體現法院對績效考核工作的重視，可以推動績效考核工作的順利開展。弊端是大部分院領導也是員額法官，其不僅是績效考核的對象，也是績效考核的主體。根據查閱的資料，院領導絕大部分是員額法官。于是，部分法官對這種考核的公正性也心存疑慮。

其次，考核主體覆蓋面不夠全。1.績效考評委員會幾乎沒有吸收審判輔助人員代表、司法行政人員代表參與，考核主體內部覆蓋面不夠全面，也容易導致對考核對象的評價不夠全面，最終考核結果不夠客觀。2.績效考評委員會成員僅限于法院內部。審判績效考核的目的之一是“獎勤罰懶”，督促考核對象發(fā)現自己在工作中存在的不足之處并對其進行改善。因此，績效考評委員會成員不能僅限于法院內部，而應積極吸收部分外部人員參加。如可以邀請部分人大代表、政協委員、律師代表充實績效考評委員會，賦予這些人員與其他績效考評委員會成員同等的權力。有了這些主體的參與，不僅可以使考核結果更具有公正性，也更容易發(fā)現法院在工作中存在的不足。并且，讓社會其他群體參與對法官及審判輔助人員的評價，也可以提升法院工作的透明度。

（三）考核結果運用度不足

1.正向激勵不足

雖然審判績效考核制度大都明確規(guī)定了：績效考核結果作為職務調整任免、級別、工資、獎金分配、培訓等的重要依據。然而根據調研反饋的結果，審判績效考核結果往往僅作為分配績效獎金的依據。部分法院為了減少矛盾、維護團結，使得考評優(yōu)秀的干警所獲得的獎金與評得稱職的干警獎金相差不大，并且只要不出現重大違紀行為，幾乎所有的人都能獲得稱職及以上評價。至于職務調整任免等也幾乎沒有與績效考核結果掛鉤。因此，審判績效的考核結果對優(yōu)秀法官及審判輔助人員的激勵作用非常有限。

2.缺乏規(guī)范的績效反饋制度

大部分法院的審判績效考核制度缺乏對審判績效的利用和持續(xù)改進的規(guī)范。審判績效考核制度僅是對審判目標的完成程度與完成質量的評估，缺乏反饋制度使得績效考核結果對法院工作、法官及審判輔助人員的促進和完善作用十分有限。審判績效考核制度具有完整的流程，包括績效計劃、績效監(jiān)控、績效評估、績效反饋、績效改進等一系列環(huán)節(jié)。審判績效考核是一個動態(tài)且可以不斷進行修正的完整過程，而不僅僅是為了發(fā)放績效獎金而進行的一次性考核。

審判績效考核的目的不是把法院全體干警區(qū)分成優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職幾個類型，而是為了改善法院的管理，提升審判的質效。因此，在考核結束之后必須具備對考核結果進行反饋的制度。當通過績效考核得出不稱職或基本稱職的結果時，我們需要及時把考核結果反饋給考核對象，并幫助考核對象分析不稱職和基本稱職的原因。如果是因為考核制度的不完善導致考評結果的不公正，那么就應當及時修正績效考核制度；如果是因為考核對象的工作出現了問題，應當及時督促考核對象積極改進和完善工作。對考評為優(yōu)秀的干警，不僅要在績效獎金的分配上予以適當的傾斜，而且要對優(yōu)秀干警進行表彰，把考核結果反饋給每一位干警，在法院形成爭當先進的工作氛圍。

（四）配套制度不完善

1.隨機分案制度不完善

在調研過程中發(fā)現，很多法院都已經在實施或準備實施隨機分案制度。隨機分案制度可以減少領導分案導致的分案隨意性與不公正，減少法官的辦案業(yè)績受案件難易程度不均的影響。然而隨機分案不是隨意分案，隨機分案也需要制定具體的分案規(guī)則與辦法。如果不區(qū)分案由對所有的法官按收案順序分案，看似確保了分案的公正，實際上會造成更不公正的結果。很多基層法院的法官對自己熟悉的案件可以公正且有效的辦理，對自己不熟悉的案件類型幾乎無從下手。這是基層法院的現實，我們的法官不是全科醫(yī)師樣樣精通，因此，隨機分案也必須結合法院的工作實際進行。

2.日常考核制度不完善

據實地調研，部分法院只有每年一次的年度審判績效考核，考核的目的主要是為了分配績效考核獎金。而日常考核幾乎很難做到。一方面由于案件數量的快速增長導致審判業(yè)務部門的領導忙于辦案，要求部門法官和審判輔助人員多辦案，至于其他管理與考核則難免出現疏漏。而考核本就是較為復雜和精細的工作，為確保考核結果準確、公正也需投入較多的精力。考評委員會也只是臨時成立的組織，年度考核完成，該組織也隨之解散。因此，日常考核工作很難開展。

3.案件折算難以開展

科學的案件折算制度是準確、公正確定法官及審判輔助人員工作量的前提條件之一。然而，如何進行案件折算、怎樣折算才能盡可能確保公正、公平，怎樣折算才具有科學性一直是困擾我們的疑難問題。筆者認為，僅僅依靠法院本身的力量很難建立科學、完備的案件折算制度。案件折算涉及大量數據的收集、整理、軟件的開發(fā)、應用、維護、反饋等方方面面。根據調研，已經建立案件折算制度的法院，在應用過程中也存在大量問題，法官及輔助人員對折算制度也是頗有微詞。案件的難易程度實在難以通過量化的數據來衡量。

三、完善路徑：審判績效考核的理念、考核方式、績效反饋機制

“司法是對沖突的事實和訴求進行判斷和處斷，司法的中立性、被動性、親歷性，司法官的獨立性以及相伴隨的德性和才能，是司法的邏輯”。司法有其獨特性，對司法行為進行考核的制度也與普通的考核制度有所區(qū)分。審判績效考核與公務員考核既有緊密地聯系，同時又具有較大的差異性。審判績效考核需強調法官的主體地位并且更加注重公平。下面筆者將結合調研及查閱的資料分別論述審判績效考核的理念、方式以及考核結果的運用。

（一）審判績效考核的理念

科學的審判績效考核制度必須有科學的理念。審判績效考核的理念是其區(qū)分于其他績效考核制度的理論基礎。

1.審判績效考核需具獨立性思維

審判工作與普通公務員的工作具有天然的差異性，審判工作更加重視法官工作的獨立性，如此才能確保法官能根據法律“自由心證”做出合乎法律和良心的判決。而對普通公務員強調服從、實施領導負責制。因此，對法官設定考核指標應盡量減少人為因素，如不能過于依賴上訴率、發(fā)改率、重審率、再審率、有無信訪投訴等指標判定法官工作的質效。管理者在設定考核指標時應更加注重不受人為因素干擾、更加遵守客觀公正的指標，如法定審限內結案率、裁判說理是否充分、證據運用是否合法、合理、是否充分保障訴訟參與人的權利等。

2.當代審判績效考核需具信息化思維

隨著科技的迅猛發(fā)展，許多高科技設備、器材運用到法院的日常管理工作，不僅極大地滿足了人民群眾的司法需求，也大大提升了法院審判管理工作的效率。最直觀的體現就是法院受理案件的數量迅猛增長，法官承辦案件的數量也逐年增加。具體到審判績效考核，我們可以嘗試利用大數據完善案件折算公式，在此基礎上完善隨機分案制度，為年度績效考核結果的公正性打下堅實基礎。

（二）審判績效考核方式

1.應采取主觀考核與客觀考核相結合的方式

經調研及查閱資料，各地法院在進行審判績效考核時較為普遍地采用了主觀考核與客觀考核相結合的方式。有采取以客觀考核為主、主觀考核為輔的；有采取主觀考核為主、客觀考核為輔的。筆者認為，以客觀考核數據為主還是以主觀考核為主，需根據不同崗位進行區(qū)分，確定主觀考核與客觀考核的比重。對于法官及審判輔助人員等以從事審判為主的崗位，應以客觀的辦案數據作為衡量其工作質效的重要標準。對于這類人員，應主要考核辦案數量及辦案質量。至于對其主觀評價（工作態(tài)度等）可以結合部門領導、同事、院領導對其的評價，給出一個較為中肯的評價。對于司法行政人員進行的審判績效考核，由于其工作紛繁復雜、難以進行量化，對其進行考核應主要以部門領導等與其直接接觸的人員對其進行主觀評價、結合其服務對象對其工作的滿意程度、完成法院重點工作的情況對其進行全面評價。

2.審判績效考核應具備反饋制度

績效反饋是指績效管理機構將績效評估的結果，通過各種途徑傳達給績效責任單位、績效管理的各方參與者和社會公眾，并對績效責任單位的行為產生影響的一項績效管理活動。對審判績效結果進行反饋即是指績效考核委員會將考核結果，通過信息化平臺等方式傳達給考核對象、人大代表、政協委員、律師代表和社會公眾。通過這種績效反饋制度，改善法院的管理制度，提升法官辦理案件的質效。

績效反饋的目的是績效改進。通過將績效考核結果反饋給考核對象，對考評為優(yōu)秀的法官進行正向激勵，并將激勵的內容通過信息化平臺向本院及社會公眾進行公布，在法院內部形成爭當先進的良好氛圍。

3.審判績效考核應將平時考核與年度考核銜接起來

審判績效考核不應是一次性的，審判績效考核的目的不是為了將考核對象進行定性評價，審判績效考核應是一個動態(tài)的過程。審判績效考核應當增加平時考核的比重，建立健全日常考核機制。通過加強日常考勤制度、實時監(jiān)控法官辦理案件的數量、及時對法官的庭審質量、裁判文書進行抽查與評價，一旦發(fā)現問題，將考評結果及時反饋給法官，并對考核對象進行月度、季度考評，將平時考評結果作為年度考核的重要依據。這種動態(tài)的考核更能發(fā)揮出審判績效考核的功能。

（三）考核結果的運用

為發(fā)揮出審判績效考核對法院日常管理的促進作用，需要擴大考核結果的運用范圍。通過調研及查閱資料，很多法院對考核結果運用度不足，使得績效考核及考核結果僅成為分配績效獎金的工具。審判績效考核的結果應用于激勵法官、服務于法院的審判管理工作。考核結果應逐步與高級法官的選升、領導職務的任免掛鉤；與法官員額的進入與退出制度相銜接。如可以明確規(guī)定，如無特殊原因，法官連續(xù)兩年考評不稱職，或者連續(xù)三年考評為基本稱職，責令其退出員額。［3］