對我國防控外來物種入侵管理體制問題的研究

王姣姣

（昆明理工大學，云南 昆明 650500）

一、我國外來物種入侵概述

（一）外來物種入侵的概念

外來物種入侵是指在自然、半自然生態系統或生態環境中，外來物種建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的過程。IUCN將外來入侵物種定義為：已經在自然或半自然生態系統或生境中建立了種群，成為改變和威脅本地生物多樣性的外來物種。①SSC Invasive Species Specialist Group，IUCN Guidelines for the Prevention of Biodiversity Loss Caused by Alien Invasive Species，Approved by the 51st Meeting of the IUCN Council，Gland Switzerland，February，2000.

（二）我國外來物種入侵的現狀

我國疆域跨越5個氣候帶，擁有多樣的生態系統，是世界上物種多樣性最豐富的國家之一，這種獨特的特點使得我國十分容易遭受入侵生物的侵害。

IUCN發布的世界最嚴重的入侵物種約有50%入侵了中國，近2/3的外來物種從第一次發現到列進我國外來入侵物種名單的時間間隔僅不到30年。［1］據相關調查結果顯示，截至2020年8月，生態環境部發布的《2019中國生態環境狀況公報》載明，全中國已發現660多種外來入侵物種，其真實情況可能更多。［2］外來物種一旦形成入侵，會給我國的生態環境、生物多樣性造成不可逆轉的損害，還會產生巨大經濟損失，影響農林產業發展，更有甚者會威脅人類健康。

二、我國防控外來物種入侵管理體制的現狀及問題

（一）防控外來物種入侵管理體制的現狀

由于我國目前缺乏相對統一的外來物種入侵專門法律，因此還無法在法律上明確規定管理外來物種入侵的組織機構。但從具體實踐上來看，經過對外來物種入侵問題十幾年的研究和發展，我國許多部門對外來物種入侵事務的管理起到了推動作用。

原國家環?？偩衷谄洹瓣P于加強外來入侵物種防治工作的通知（環發【2003】6號）”中要求地方各級環保局開展防治外來入侵物種的工作。在原國家環?？偩指麨樯鷳B環境部后，生態環境部印發了“關于做好自然生態系統外來入侵物種防控監督管理有關工作的通知（環發【2015】59號）”，指導地方環保部門開展外來入侵物種的防控監督管理，保護生態環境，保障生物安全。

農業農村部負責全國的植物檢疫涉農部分、農業病蟲害防治、草種引進、水產魚苗引進、農作物種質資源以及全國水生動植物保護和水生動植物保護區的管理工作等，并在2003年下發了《關于開展外來入侵生物滅毒除害試點行動的通知》，首次明確地提出了對外來有害生物成災時的管理措施。2013年，發布《國家重點管理外來入侵物種名錄（第一批）》，其中共收錄52種有重大危害的入侵物種。

原國家林業局成立了防止外來林業有害生物入侵管理辦公室和有害生物檢驗鑒定中心，其承擔了檢驗鑒定職能，在全國開展有害生物普查，并制定了突發林業有害生物事件應急辦法。在其《關于加強野生動物外來物種管理的通知》里也同樣規定了林業局在管理外來野生動物的職責，還規定由它負責全國的植物檢疫（涉林部分）、陸生野生動植物保護、陸生動植物保護區以及全國的森林公園的管理工作，同時在其《引進林木種子苗木及其它繁殖材料檢疫審批和監管規定》中，明確了由林業局負責外來林木種子的有意引進管理工作。

（二）防控外來物種入侵管理體制存在的問題

我國目前為止還沒有建立統一的防治外來物種入侵的專門監督管理機構，沒有體系化的管理體制，這給我國外來物種入侵防治工作的進行帶來極大阻礙。可以說，一套完整系統的管理體制將是解決外來物種入侵問題的保障。我國如此之多的部門共同管理著外來物種入侵工作，容易導致各部門各自為政、權責不明，對有利可圖的事務“搶著管”，對難以管理的事務“踢皮球”。加之如若部門之間信息溝通不暢，難免會出現防控不主動、防治不及時等問題，從而對外來生物入侵綜合防治效果大打折扣。

外來物種入侵是一個復雜的、多面化的問題，不僅是環境問題，還是經濟、健康、文化等問題。外來物種入侵事務的多維性決定了它不可能由一個政府部門單獨管理，必須由多部門協調共同應對，現在主要國家對該事務的管理體制，幾乎都體現了這一特征，諸如美國的國家入侵物種委員會，日本的環境省，新西蘭的農林部，都是由某部門牽頭，加之其他部門的協作配合。

三、對我國防控外來物種入侵管理體制的建議

我國應進一步推動形成外來物種入侵防控法制化、長效化的管理體制機制，積極開展有關立法調研，切實落實國家生物安全戰略要求，繼續完善外來入侵物種管理名錄，加快研究制定《外來物種管理條例》，為防控外來物種入侵建立完善可靠的法律制度保障。對于管理體制的設置應當充分結合我國的實際情況，借鑒主要國家對外來物種入侵事務管理的有關經驗，設計出一種既有牽頭管理又有各組織專業輔助的，包含決策、協調、執行的中央與各地方相互配合的成體系化的統一管理體制。

全國人大常委會于2020年10月17日通過了《生物安全法》，該法自2021年4月15日起正式施行?！渡锇踩ā芬苑傻男问揭幎送鈦砦锓N入侵的有關問題可以適用該法，雖然它沒有對外來物種入侵問題設立專章，但是其以生物安全領域基本法［3］的形式保護生物安全、保護物種多樣性，對外來物種入侵問題的解決起到了原則性的指導作用。該法第二章規定了生物安全風險防控體制，我們對防范外來物種入侵管理體制的設置可以從其中窺見一二。

參考《生物安全法》第十條第一款和第十一條的規定我們可知，我國生物安全事項由中央安全領導機構統一決策和議事協調，研究制定有關重大方針，該協調機制由相關部門組成，設立辦公室負責協調機制的日常工作。由此及彼，外來物種入侵工作的管理體制也應該是中央統一領導決策，設立統一協調機構，由辦公室負責日常協調工作，其他各部門、單位分工負責。

早在2004年，中編辦批準農業部成立了外來物種管理辦公室，明確把農業部設置為外來物種管理的牽頭部門。由農業部牽頭，原國家環保總局、原國家林業局、原國家質檢總局、國家海洋局、海關總署等相關部門參加的全國外來生物防治協作組也已成立，農業部外來物種管理辦公室是它的日常辦事機構。此外，農業部已經制定《農業重大有害生物及外來生物入侵突發事件應急預案》，并啟動了《外來入侵生物防治條例》和《全國外來入侵生物防治規劃》起草工作。在當時國家傾向于由農業部在我國的外來物種入侵管理事務中發揮主導作用，但是現在環?？偩稚駷榱松鷳B環境部，其職責之一就是負責重大生態環境問題的統籌協調和監督管理工作。作為重大生態環境問題之一的外來物種入侵問題，自然也應當由生態環境部統籌協調、監督管理。

所以設想一下我國外來物種入侵的管理體制應該是，國務院有關領導負責決策和統籌協調，由生態環境、海關、農業、林業、海洋等主管部門和有關軍事機關構成外來物種入侵工作協調機制，生態環境部牽頭并賦予其組織工作的權力，各外來物種入侵有關部門分工負責、協調處理外來物種有關事務，日常辦事機構是生態環境部外來物種管理辦公室。

對外來物種入侵事務進行管理是一項復雜的任務，涉及農業、林業、海洋、海關等多個部門，需要多部門協調工作。基于分工合理、權責明晰、行動高效的原則，設定一個牽頭部門并賦予其協調、組織工作的權力是比較科學的方式。同時各地區之間應當加強交流合作、及時溝通相關信息，在中央決策部門的領導下，共同對外來物種入侵的現狀進行控制，防止入侵物種對我國造成更多難以彌補的損害。