我國行政裁決制度

章海明

（南京理工大學，江蘇 南京 210000）

行政裁決是社會矛盾糾紛化解的機制之一，我國行政裁決制度日漸顯示出滯后性，應當與時俱進地完善行政裁決制度。

一、我國行政裁決制度的變遷

自1989年《行政訴訟法》頒布實施，我國行政訴訟法治化由此蓬勃發展，行政裁決的相關法律法規也隨之增長。比如《草原法》第十六條，《土地管理法》第十六條規定等。這一時期關于行政裁決制度的法律數量較多，但是到了20世紀90年代中后期，我國在立法上逐漸取消了相當一部分有關行政裁決的法律制度。例如2000年《專利法》將行政機關處理專利侵權糾紛時對賠償問題的處理修改為調解。2000年《大氣污染防治法》第六十二條，因大氣污染危害的賠償責任和賠償數額的糾紛修改為由環保部門調解處理。2001年的《城市房屋拆遷管理條例》被2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》所廢止。

目前來看，我國行政裁決很多相關法條已經被刪除，行政裁決的適用范圍已經大為縮小，更多存在于自然資源確權、國有財產確認、知識產權糾紛等問題復雜、專業技術較強的領域。解決這些糾紛通常要求具有相關的專業知識，而有關行政管理機關處理這些事項往往比法院更專業和高效。

二、我國行政裁決制度的價值

我國在行政裁決上的前后立法變化，也引起了學界思考與討論。有學者認為行政裁決應逐漸取消：首先，行政裁決制度與傳統的三權分立模式不相容；其次，行政裁決并未取得明顯的法律實效。行政裁決作出后，當事人往往不服又向法院提起訴訟。案件來來回回得不到解決，增加了當事人的負擔；最后，行政機關處理民事糾紛容易給人以暗箱操作的印象，不易為當事人所接受。［1］本文認為行政裁決仍然具有其現實和理論價值，理由如下。

（一）糾紛解決高效

行政機關在管理的事項內，具有專業技術、人員和設備，對一些專業性要求更多的糾紛，相比較法院能更準確、高效的處理糾紛。［2］比如在環境侵權糾紛領域，環境侵權中涉及各種環境影響評價、土壤監測分析等報告，這些都需要具有生態環境知識的專業人員才能判斷的案件，法院自身無法高效完成，法院需要拿到環評機構或環保部門出具的相關證明才能根據侵權法等相關法律作出判決，并且法院辦案的程序更加繁瑣。如果由環境保護部門來處理這種糾紛，那么就可以大大簡化委托鑒定等手續的時間。

（二）裁決成本低廉

法院處理民事爭議，其程序要求繁瑣。當案件標的較小的時候，當事人因為需要委托律師、收集證據、承擔訴訟費等原因往往不愿訴諸法院。當事人可以選擇由行政機關裁決，節省解決糾紛的費用，減少權利救濟成本。

（三）拓寬糾紛解決渠道

中國目前處于高速發展時期，社會關系日益復雜。許多更復雜、更專業的案件如不斷涌現，法院如何處理如此繁雜的案件？行政裁決應該作為司法裁判的有益補充，解決部分問題，減輕司法裁判負擔，拓寬民事糾紛的解決的渠道，這是目前有效化解矛盾糾紛，完善社會治理行之有效的方式。

三、我國行政裁決制度存在的問題

（一）行政機關訴訟增加

自我國《行政訴訟法》頒布以來，行政訴訟案件增長得比較多。經濟的迅猛發展，社會關系越來越復雜，行政機關處理的民事糾紛也越來越龐雜，一個接一個的訴訟也使得行政機關的工作量大增，這也是目前行政訴訟案件中行政機關負責人極少出庭的原因之一。行政機關在面對被訴的困境時，往往導致行政效率低下。

（二）立法缺乏可操作性

行政裁決的立法有很多僅僅規定了行政機關的裁決權，而對具體的辦案主體、程序、執行，乃至于救濟都沒有具體的規定。導致行政裁決制度很多規定都只存在于紙面上，可操作性較弱。法律規定的效果不明顯，其被取消也是早晚的事。行政裁決制度的設定，在實體和程序上都很不完善。程序上缺少辦案步驟、對行政主體義務規定較少，實體上規范范圍狹小、模糊、立法技術含量低，以至于大量的行政裁決制度隨著社會發展而被摒除。［3］

四、我國行政裁決制度的完善

（一）組建專門的行政裁決部門

有學者認為我國可以借鑒日本的行政委員會或英國的行政裁判所制度，設立專門的相對獨立的行政裁決機構。這種提倡尚有值得商榷之處，英國行政裁判所制度比較雜亂，日本的行政委員會也有其弊端，不值得完全照搬模仿國外模式。應該基于國外的成功經驗，立足我國的具體國情和法治建設情況，一方面針對不同的特殊領域（比如環境、專利、醫療衛生等領域）設立專門的獨立的行政裁決部門；另一方面在對于其他一般情況下的裁決事項，可以保留現有做法，將行政裁決機構設立在行政機關內部。因為特殊領域內對裁決機構的專業要求更高，參照現有的專利復審委員會、商標評審委員會的設立經驗，無疑是較為成功的做法。目前我國一般情況下，行政裁決機構大多數都是設立在行政機構內部，短時間內將這些部門獨立出去的做法不免脫離現實，當前最好的做法是通過立法來確認和保障行政裁決職能部門的獨立性，賦予其相對獨立的法律地位。［4］

（二）健全行政裁決程序

完善行政裁決申請與受理程序。規范申請人的條件和資格，書面申請的要填寫申請人和代理人的相關信息。明確申請事項的范圍，必須是行政裁決可受理的范圍，建議采用列舉法、排除法和概括法相結合的方法確定行政裁決的管轄范圍，當事人的申請被駁回后告知其可另行起訴。

完善行政裁決受理后程序。確立行政裁決部門申請書等文件等送達期限，被申請人的答辯期限，行政裁決案件的一般審結期限以及延長期限。另外，申請人既提交了行政裁決申請，又向法院提起訴訟的，按申請時間先后受理，同一天申請的由人民法院處理。

建立行政裁決審理中程序。規定裁決方式，合議庭制度，簡易程序獨任審理制度，回避制度。確定職能分離制度，如審裁分離、裁執分離制度等，防止行政裁決人員權力尋租，樹立行政機關的公正形象。設立聽證制度，對涉及第三人利益或情形復雜的案件應當舉行聽證，對于一般的案件行政機構應當告知當事人是否申請聽證。規定行政裁決事項可適用調解。裁決作出后應制作裁決書并按規定期限內送達雙方當事人。

（三）建立不服裁決的救濟途徑

行政裁決的救濟途徑在當前法律中相當狹窄，我國的《行政復議法》規定，對民事糾紛的仲裁、調解或者處理，不屬于行政復議范圍，這就使得行政機關失去了自我糾錯的可能，不利于行政管理資源的充分利用。行政裁決作為具體行政行為的一種，其應當是可進行復議的。將行政裁決納入行政復議范圍，與法理不相違背。［5］而且復議救濟與訴訟救濟互為補充，可以有效減輕法院負擔，提高行政效率，保護當事人權利，對三方均有裨益。當事人不服行政裁決的，裁決機構應告知當事人于法定期限內可向上級機關提出復議。

另外，行政復議并非行政裁決救濟的終局途徑，當事人不服復議機關作出的決定，依然可以提起訴訟，應設立獨特的司法審查模式來進行救濟。當事人對行政裁決不服的，可以選擇向法院提起民事訴訟或行政訴訟。當事人可根據爭議的性質不同采取不同的救濟方式，如爭議主要圍繞民事糾紛，可選擇提起民事訴訟；如焦點在于行政糾紛，則提出行政訴訟；兩者混淆難以區分或者不可分的情況下，可選擇提出行政附帶民事訴訟。

近年來黨和政府的工作報告多次提到要健全多元化糾紛解決機制，最近一次發布的文件更是直接指出要加強行政裁決制度的建設。可見行政裁決制度在社會治理方面價值尚存，在當前政府提出健全多元化糾紛解決機制的背景下，應認識行政裁決制度的重要性，對現有的行政裁決制度、理論進行深入探索和改革，以建立和完善多元化糾紛解決機制。