區分所有建筑物物業服務企業消防法律責任

閆 霽

（上海市虹口區消防救援支隊，上海 200082）

隨著社會經濟的發展，區分所有建筑物在城市建筑中所占比重越來越大。不少區分所有建筑的產權人和使用人出于各方面考慮委托物業服務企業對共有的建筑物進行物業管理，使得由物業服務企業管理區分所有建筑物的方式逐漸成為城市建筑物管理的主流形態。由于區分所有建筑物產權、使用權分散，產權人與使用人分離，責任主體不明確，消防部門在執法過程中往往優先選擇與物業服務企業交涉，直至采取通過追究物業服務企業消防法律責任的方法督促物業服務企業整改消除區分所有建筑物存在火災隱患。因此，物業服務企業依照消防法律法規需要承擔哪些法律責任就成為規范消防執法行為必須明確一項業務。筆者結合自身的工作經驗以及對消防法律法規的理解，對區分所有建筑物物業服務企業消防法律責任進行分析，希望對消防執法人員的規范執法有所幫助。

一、區分所有建筑物物業服務企業消防安全責任的法律規定

消防法律責任的基礎是法定消防安全責任（即法定義務），因為只有在違反法定消防安全責任的情形下（即未履行法定義務），構成消防違法行為，才會追究消防法律責任。因此，要明確區分所有建筑物物業服務企業的消防法律責任，首先要明確其法定消防安全責任。

（一）一般單位消防安全責任

物業服務企業毫無疑問屬于“機關、團體、企業、事業單位”的一種類型，因此，消防法律法規關于一般單位的消防安全責任的規定對其也是適用的。這些一般單位的消防安全責任以《消防法》第十六條規定為主。

（二）統一管理責任人的消防安全責任

《消防法》并無直接設定統一管理責任人消防安全職責的法律條款。《消防法》第十八條第一款僅僅是規定“應當明確區分所有建筑應明確各方的消防安全責任，并確定責任人對共用部分進行統一管理”，而未明確統一管理責任人應承擔具體的消防義務。而且，區分所有建筑物的統一管理責任人可能是物業服務企業，也可能是其中的某一產權或使用單位。因此，統一管理責任人的消防安全責任是根據統一管理責任人的具體類型來確定。

（三）物業服務企業的消防安全責任

1.住宅區物業服務企業的消防安全責任

《消防法》第十八條第二款規定：“住宅區的物業服務企業應當對管理區域內的共用消防設施進行維護管理，提供消防安全防范服務。”

2.物業服務企業的一般消防安全責任

《消防法》除對住宅區物業服務企業的消防安全責任作了明確的規定外，并未對住宅區以外的物業服務企業的消防安全責任作出具體規定。但在有些地方立法中有明確包括住宅區物業服務企業在內的一般物業服務企業的消防安全責任，如《福建省消防條例》第十四條規定、《山西省消防條例》第二十一條規定、《江西省消防條例》第二十一條。

（四）普通主體的消防安全責任

《消防法》第二十八條規定：“任何單位、個人不得損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材，不得埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距，不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。”該條文規定的消防安全職責也是物業服務企業的消防安全職責。

二、相關消防法律責任的法律規定

（一）單位消防法律責任的一般規定

對一般單位的消防違法行為追究消防法律責任，較常用的是《消防法》第六十條。單位違反了《消防法》第十六條、第二十八條規定的，均以《消防法》第六十條作為追究消防法律責任的依據。

（二）物業服務企業消防法律責任的特殊規定

對于住宅區的物業服務企業未履行消防安全職責的，《消防法》第六十七條是追究消防法律責任的主要規定。有些地方立法雖然明確物業服務企業的一般消防安全責任，但較少規定相應的消防法律責任。如《福建省消防條例》僅在第五十五條規定“違反本條例規定的行為，法律、行政法規已規定行政處罰的，從其規定”，但并未專門針對違反該條例第十四條的法律責任進行規定。有些地方立法根據物業服務企業消防安全責任設定了相應的消防法律責任，但與一般單位的消防法律責任有明顯區別。

三、物業服務企業消防法律責任分析

實踐中，消防執法人員一般不會將物業服務企業視同一般單位進行監督管理。即物業服務企業雖然是“機關、團體、企業、事業單位”中的一種類型，但有別于一般的單位。因此，物業服務企業消防法律責任具有特殊性。

（一）確定區分所有建筑物物業服務企業消防法律責任的焦點

因《消防法》第十八條第二款明確規定了住宅區的物業服務企業的消防安全責任，并在第六十七條明確規定違反該條規定的法律責任。因此，對住宅區的物業服務企業可以依據《消防法》第六十七條追究法律責任成為大部分人認同的做法。但《消防法》第六十七條確定的法律責任很輕，能直接達到的社會效果也很有限，以致大部分消防執法人員并不傾向于選擇使用該條款追究法律責任，而是希望能找到更強有力的追究法律責任的條款。另一方面，由于《消防法》未專門設定住宅區之外的其他區分所有建筑物的物業服務企業的消防安全職責，也沒有直接針對物業服務企業的法律責任條文。由于沒有特殊的規定，于是就出現了一種觀點——認為物業服務企業既然是“單位”的一種類型，那么就可以依據《消防法》第六十條規定追究物業服務企業消防法律責任。這種觀點有人支持有人反對。反對的人認為既然《消防法》把住宅區的物業服務企業的消防安全責任單獨用一個條文表述，還專門對違反該條文的情形明確消防法律責任，說明《消防法》是將物業服務企業（包含住宅區的物業服務企業，也包含其他區分所有建筑的物業服務企業）的消防安全責任和法律責任與其他單位的消防安全責任和法律責任相區別開來的，不能簡單按一般單位的消防安全責任和法律責任來確定物業服務企業的責任。因此，實際執法中遇到的問題常常是能不能用《消防法》第六十條規定來確定物業服務企業的消防法律責任這個問題。

進一步分解《消防法》第六十條規定的內容，排除違反《消防法》第二十八條規定的情形（第二十八條規定明確對“任何單位和個人”都適用），主要就《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定的兩種違法行為：一是消防設施、器材或者消防安全標志的配置、設置不符合國家標準、行業標準，或者未保持完好有效的；二是對火災隱患經公安機關消防機構通知后不及時采取措施消除的［1］。因此，焦點在于其能不能用《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定區分所有建筑物物業服務企業消防法律責任。這個焦點也是區分所有建筑物消防安全管理難題所帶來的。

（二）區分所有建筑物消防安全管理難題對確定物業服務企業消防法律責任的影響

1.以消防部門為本位的影響

區分所有建筑物內權屬關系一般較為復雜，在實際執法中經常遇到業主數量龐大且互相推諉扯皮，建筑及其消防設施共有部分與專屬部分界限不明等問題。一旦再牽扯到承包、租賃、委托經營管理等民事合同關系時，情況更為復雜。對于區分所有建筑物而言，物業服務企業普遍具有統一管理的職能，由其負責組織區分所有建筑物的消防整改似乎是最佳的選擇。消防部門承擔了維護社會面消防安全綜合治理任務，這項任務要求消防機構要盡力維護社會消防安全，促使基層消防機構在日常工作采取各種監管手段，對區分所有建筑物物業服務企業采取一定的監管手段，對保持區分所有建筑物消防設施完好，盡快消除火災隱患，實現減少火災事故、維護消防安全的消防日常監督管理的目的是比較有利的。自然而然，消防部門也就將物業服務企業認定為按照國家標準、行業標準配置、設置消防設施、器材或者消防安全標志并保持完好有效以及及時消除火災隱患的消防安全責任主體，進而用《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定其消防法律責任也就是順理成章的事了。

2.以物業服務企業為本位的影響

物業服務企業的管理區域一般僅限于區分所有建筑物的公共部分，對專屬的區域正常并不進行日常管理，因此，專屬區域是否出現消防安全問題物業服務企業一般無法控制，出現了消防安全問題后，物業服務企業也不能隨意進入其中進行整改消除。此外，物業服務企業收費受政府指導價的影響不可能定高價，再加上拖欠物業管理費用現象也比較多，在建筑使用過程中一旦需要較大消防維修保養開支時，物業服務企業所收取的物業管理費基本上不足以承受，而維修基金的啟用又不由物業服務企業決定。因此，將按照國家標準、行業標準配置、設置消防設施、器材或者消防安全標志并保持完好有效以及及時消除火災隱患的義務確定為物業服務企業的消防安全職責明顯屬于法律責任與行為能力不相適應的情形。

關于物業服務合同的性質，學界觀點各異，但委托說比較受歡迎。從該觀點分析，物業服務企業受委托進行物業管理本質上是民事關系中的委托代理。根據《民法典》第一百六十二條的規定，代理人在代理權限內，以被代理人的名義實施民事法律行為，對被代理人發生效力被代理人對代理人的代理行為，承擔民事責任［2］。因此，從民法角度對物業服務企業受委托進行管理，其行為民事后果由業主承擔。由于我國行政法立法還不完善，并未明確民事上的委托代理關系的行政法后果。但“法無明文規定不可為”是依法行政對行政機關的一般要求，既然《消防法》未明確代理人需要履行與委托人一樣的消防安全責任和消防安全責任，消防部門就不應單純根據自身的理解來確定物業服務企業的消防安全責任和消防安全責任。

（三）區分所有建筑物物業服務企業消防法律責任的物權原理

《消防法》第十六條規定的消防安全責任主體確實是包含了各種類型的單位，但是在具體的執行時，不會要求所有單位對某一個特定建筑物的消防安全負責，也不可能讓所有單位為某一特定建筑物里存在的消防安全問題承擔消防法律責任。對于建筑物而言，其消防安全責任主體最起碼必須與之具有一定的關聯性。那么，在什么情況下具有關聯的單位對建筑物的消防安全應負責呢？從行為能力角度來看，應當是單位對建筑物具有直接支配和排他的權利。物業服務企業雖然與建筑物有關聯，但這種關聯基本上是通過委托合同取得的，因此，并不具有建筑物的物權，對于建筑物沒有直接支配的能力，也不能阻止業主等其他人對建筑物消防安全的影響，因此，不具備承擔建筑物消防安全責任的能力。

四、區分所有建筑物物業服務企業法律責任確定

（一）物業服務企業的一般單位消防法律責任

在物業服務企業有支配權的建筑物范圍內，《消防法》第十六條關于單位消防安全職責對于物業服務企業適用［3］。此時的物業服務企業的法律地位不是受委托管理的主體，而是本身單位的管理主體，比如對于物業服務企業自身所占有、使用的建筑物、本單位辦公場所，該物業服務企業就應當承擔一般單位的消防安全責任。相應的，也就可以依據《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定其消防法律責任。

（二）物業服務企業受委托管理時的消防法律責任

對于作為受委托進行管理的主體時的物業服務企業，由于其對受委托進行管理的區分所有建筑物不具有物權，所以不能直接確定為所管理區分所有建筑物的消防安全責任主體，其消防法律責任應區分行為的性質確定。

1.物業服務企業的積極行為

損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材，埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等行為，都屬于主體的積極行為，物業服務企業如果在其管理的區分所有建筑物區域內作出了上述行為，比如出于防盜用水而關閉消防管道停用消防設施、將疏散通道改成物業用房占用疏散通道、在消防車通道上設置停車位收費占用消防車通道等，應當依據《消防法》第六十條第一款第（二）、（三）、（四）、（五）項確定其消防法律責任。

2.物業服務企業的消極行為

對于物業服務企業消極不履行物業委托合同約定的消防安全責任的消極行為，屬于民事關系調整的范圍，在沒有法律明確規定的情況下，不能因此確定物業服務企業的消防法律責任。對于因物業服務企業的消極行為導致消防違法行為的產生的，應追究的是具有支配權的主體的責任，委托人不能因為將消防安全職責委托物業服務企業而免責。至于因物業服務企業未履行合同約定的消防安全責任導致委托人受到法律制裁的，委托人可根據物業委托合同向物業服務企業索賠。