高校法治管理工作中存在的問題及完善

湯軼群

（中國(guó)戲曲學(xué)院，北京 100073）

《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中明確提出：推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學(xué)校辦學(xué)法律支持體系。健全教育法律實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制。提升政府管理服務(wù)水平，提升政府綜合運(yùn)用法律、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平。健全教育督導(dǎo)體制機(jī)制，提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性。提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)。鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新。推動(dòng)社會(huì)參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會(huì)參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制。［1］因此，依法治教、依法治校、依法辦學(xué)及規(guī)范學(xué)校管理機(jī)制，已經(jīng)成為教育這項(xiàng)事業(yè)的重要內(nèi)容。健全科學(xué)、規(guī)范的高校法治管理機(jī)制將是進(jìn)一步改革和發(fā)展教育事業(yè)的客觀需要。

一、高校法治管理概述

依法治教，就是依據(jù)法律來管理教育，規(guī)范教育行為。即在社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)上，使教育工作逐步走上法制化、規(guī)范化軌道。具體來說，就是用法律來規(guī)范教育管理活動(dòng)，協(xié)調(diào)教育關(guān)系，指導(dǎo)教育活動(dòng)，解決教育矛盾，保護(hù)學(xué)校和師生的合法權(quán)益，促進(jìn)教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。［2］高校法治管理是指高等學(xué)校依法行使學(xué)校權(quán)利、履行學(xué)校義務(wù)來依法管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)，維護(hù)學(xué)校、師生及員工的合法權(quán)益的管理機(jī)制或模式。據(jù)此，我們可以看出，高校法治管理是依法治教的內(nèi)涵之一。目前我國(guó)的高等教育管理工作模式還多為以前的行政性集權(quán)式的管理模式。也就是“條塊結(jié)合型”的線性式的管理模式。這種管理模式探其根本大多是以一種傳統(tǒng)的“人治”思維為主導(dǎo)的管理方式，學(xué)校通過由上而下的直線型管理方式來推進(jìn)各項(xiàng)有關(guān)決策、部署及相關(guān)行政領(lǐng)域工作的執(zhí)行與落實(shí)。［3］這樣的管理模式使得高校在日常管理及教育教學(xué)活動(dòng)中會(huì)遇到諸多法律問題，而高校法治管理工作的規(guī)范化對(duì)處理高校法律問題，協(xié)調(diào)日常管理工作中有著極其重要的意義。

為推進(jìn)高等學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步完善教育法制體系，近年來，各地高校的法治管理工作都有了不同程度的發(fā)展，部分高校還積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和具有本校特色的工作。但從總體上看，存在著高校對(duì)法治管理工作重要性的認(rèn)識(shí)還待深化、系統(tǒng)的學(xué)校規(guī)章制度體系還未完全構(gòu)建、法治工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)還待加強(qiáng)、法治工作理念還待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變等諸多問題，從現(xiàn)實(shí)角度來看，高校的法治管理工作與依法治國(guó)基本方略要求的實(shí)現(xiàn)還存在一定的差距。

二、高校法治管理工作中存在的問題

亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”為此，我們認(rèn)為，高校法治管理工作存在的問題是缺少完備的法制系統(tǒng)及理念的健全。此外，作為一種管理模式，必然有管理過程的一般問題。因此，高校法治管理工作中存在的問題主要有：

（一）法治管理工作重要性的認(rèn)識(shí)還待深化

高校主體依法治校的法治意識(shí)普遍缺乏，目前很多高校管理者尚未意識(shí)到法治的重要性，在處理一些問題時(shí)往往忽視了法定程序和要求，更多以行政命令手段行之，帶有很強(qiáng)的自主性和隨意性，這不利于高校管理工作法治化建設(shè)。［4］高等教育是一個(gè)非常系統(tǒng)的體系，而高校作為高等教育的實(shí)施者，依法治教、依法治校是其在實(shí)施教育活動(dòng)、開展教學(xué)及培訓(xùn)過程中唯一能遵從的規(guī)則。高校教育工作者不僅是傳道授業(yè)解惑的教師，更是科學(xué)研究發(fā)展的中堅(jiān)力量，承擔(dān)著教書育人的社會(huì)職責(zé)，但部分高校教育工作者和管理人員對(duì)依法治校理念的理解存在誤區(qū)，法治意識(shí)淡薄。依法治校是用法律法規(guī)來治理好學(xué)校，高校教育工作者和管理者未能深刻理解依法治校的內(nèi)涵，只片面地強(qiáng)調(diào)日常教育和管理，沒有從主觀上將法治理念進(jìn)行深入內(nèi)化，造成法與現(xiàn)實(shí)相分離的局面。［5］

（二）規(guī)章制度體系還未完全構(gòu)建

規(guī)章制度是高校法治管理的依據(jù)，目前各高校為了貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部第41號(hào)令）《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》《中華人民共和國(guó)教師法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，高校在教學(xué)、管理和服務(wù)等方面，都針對(duì)性地制定了本校的規(guī)章制度，以幫助提高前述法律法規(guī)的適用性。但現(xiàn)實(shí)情況是，有些高校不太重視規(guī)章制度的制訂，使得高校本身的制度體系就沒有完全構(gòu)建；只能遇到什么樣的情況再制定什么樣的制度，這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況導(dǎo)致制度的連貫性與體系性較差，容易滋生問題、產(chǎn)生糾紛，存在著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分高校為了應(yīng)對(duì)內(nèi)控制度檢查，聘請(qǐng)校外人員專門做一套內(nèi)控制度，而這一套內(nèi)控制度往往與高校的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況不符，這使得規(guī)章制度在適用上存在著一定的沖突，導(dǎo)致高校法治管理質(zhì)量及效率的下降，擾亂高校正常的管理秩序。

（三）法治管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

規(guī)章制度制定出來后，想得到全面、深入的執(zhí)行效果，還需建立高校法治工作管理機(jī)構(gòu)。高校法治工作管理機(jī)構(gòu)的核心功能一般包括法律顧問、合同及制度評(píng)審、信訪件處理、師生權(quán)益救濟(jì)、教育培訓(xùn)等。以高校實(shí)踐中的合同管理為例，承擔(dān)高校合同管理的主體是：部分學(xué)校采用聘用校外律師作為學(xué)校的法律顧問，參與學(xué)校法律管理；有的學(xué)校利用資源優(yōu)勢(shì)，由本校法學(xué)院（系）教師兼職擔(dān)任學(xué)校法律顧問；還有部分院校或單獨(dú)或與校（院）辦公室、紀(jì)檢審等部門合署設(shè)立法務(wù)部（處）審核學(xué)校文件、合同，處理學(xué)校法律事務(wù)。而不同的情況會(huì)引發(fā)不同的問題。例如：校外律師因?yàn)椴皇煜W(xué)校情況，不了解合同簽署的目的及流程，容易影響合同管理的連續(xù)性、全面性、及時(shí)性。學(xué)校法學(xué)院（系）教師兼職擔(dān)任時(shí)，因?yàn)榇蟛糠址▽W(xué)院（系）教師日常承擔(dān)著的課堂教學(xué)、科研等工作擠占了相當(dāng)一部分時(shí)間和精力；同時(shí)，也因?yàn)榉▽W(xué)是實(shí)踐性非常強(qiáng)的學(xué)科，任課教師往往精于教學(xué)、疏于實(shí)踐，由他們完成高校日常的合同管理難以達(dá)到預(yù)期的效果。高校法務(wù)部門（人員）與校（院）辦公室、紀(jì)檢審等部門合署辦公，法務(wù)人員在處理校內(nèi)法律事務(wù)、審核合同的同時(shí)，一般也要承擔(dān)日常行政類事務(wù)，這也在某種程度上影響合同審核的質(zhì)量。［6］同時(shí)，除了專業(yè)素養(yǎng)外，高校法治管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德品質(zhì)及工作方法、能力也會(huì)影響法治管理工作的效果。因此提高法治管理工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，建設(shè)一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、專業(yè)素養(yǎng)好、品行優(yōu)良、公正廉明的法治管理工作隊(duì)伍就顯得尤為必要。

三、高校法治管理工作的完善

《詩(shī)經(jīng)· 豳風(fēng)· 鴟號(hào)》中記載：“迨天之未陰雨，徹彼桑土，綢繆牖戶。”這句話告訴我們，事前要做好準(zhǔn)備，存在問題，就要改善。因此，為保障法治管理工作的順利進(jìn)行，促進(jìn)高校法治管理工作的完善，我們可以從以下三個(gè)方面入手：

（一）深化認(rèn)識(shí)法治管理工作的重要性

首先，從思想上我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、深入貫徹落實(shí)總書記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，全面推進(jìn)依法治教是教育系統(tǒng)應(yīng)盡職責(zé)和使命擔(dān)當(dāng)。做好“十個(gè)堅(jiān)持”，全面推進(jìn)依法治教，持續(xù)推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保高校的教育、管理活動(dòng)的規(guī)范化。為將總書記依法治理理念推進(jìn)到我們具體的管理工作中，我們也可以從高校管理體系中制定學(xué)校加強(qiáng)法治工作、推進(jìn)依法治校整體工作方案，將法治工作納入學(xué)校年度計(jì)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中。

其次，利用推進(jìn)對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的學(xué)習(xí)來深化法治管理工作的認(rèn)識(shí)。在加強(qiáng)制度建設(shè)的過程中，為了使規(guī)章制度能夠在高校的制度體系中起到引領(lǐng)、支撐的作用，要在規(guī)章制度的起草、審查、發(fā)布、宣傳、解釋及施行的過程中，注重推進(jìn)學(xué)習(xí)宣傳。一般而言，規(guī)章制度除了需要在學(xué)校官方媒介中公布之外，新職工的入職、中層干部培訓(xùn)工作中都可以加入規(guī)章制度培訓(xùn)的內(nèi)容，這樣上下貫通，形成合力，使高校法治管理工作深入人心。

（二）構(gòu)建完備的規(guī)章制度體系

加強(qiáng)依法治校體制機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善高校制度體系。堅(jiān)持高校立法“一盤棋”理念，增強(qiáng)制度的科學(xué)性、有效性、系統(tǒng)性。實(shí)踐中，我們可以通過以下方式來構(gòu)建完備的規(guī)章制度體系，具體來說：

首先，建立以章程為基準(zhǔn)的高校法制體系。高校章程中都有組織機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、后勤、社會(huì)服務(wù)和外關(guān)系的管理規(guī)定，以此為依托，我們應(yīng)該就工作中所涉及的方方面面，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)或上級(jí)管理規(guī)定來制定符合高校自身特點(diǎn)的制度體系，以規(guī)范高校的辦學(xué)行為，保障高校參與者的合法權(quán)益，從而促進(jìn)依法治校能力的提升。

其次，為避免內(nèi)控制度與高校實(shí)際“兩張皮”的情況發(fā)生，我們不能一味地為了應(yīng)對(duì)制度檢查而建設(shè)，而是應(yīng)該把現(xiàn)有制度及情況攏進(jìn)來，再以內(nèi)控的要求配套其他高校自身應(yīng)有而未有的制度。同時(shí)，也要通過職能部門的參與及討論、專家認(rèn)證、高校法律顧問審查等內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的方式制定出符合高校實(shí)際情況、合法有效的內(nèi)控制度。

（三）加強(qiáng)法治管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

“徒法不足以自行”，這就要求高校法治管理不僅有管理機(jī)構(gòu)的完備，還要加強(qiáng)法治管理工作隊(duì)伍的建設(shè)。實(shí)踐中，許多高校要么沒有設(shè)立法治管理機(jī)構(gòu)，要么就是法治管理機(jī)構(gòu)的工作人員性質(zhì)是“兼職”的，再有就是法治管理機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏專業(yè)性，不能完全勝任法律顧問、合同及制度評(píng)審、信訪件處理、師生權(quán)益救濟(jì)、教育培訓(xùn)等工作。為此，我們要：

1.設(shè)立獨(dú)立的法治管理工作機(jī)構(gòu)。高校的法治管理工作，不是單純寫在高校年度工作計(jì)劃中的一句話，而是非常專業(yè)且系統(tǒng)的工作。隨著依法治教思想的日趨深化，法治理念、法治思想已經(jīng)深入人心，高校的法治管理不同于普通的行政管理工作。而現(xiàn)實(shí)是，部分高校沒有設(shè)立專門的法治管理機(jī)構(gòu)或者是法務(wù)崗位，而法治管理工作就掛靠在高校辦公室里作為行政管理的一部分體現(xiàn)出來；一旦遇到法律問題，就聘請(qǐng)校外律師“解決”，這樣做無疑會(huì)使高校法治管理功能弱化。為此，我們應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的法治管理工作機(jī)構(gòu)，聘用具備專業(yè)法律知識(shí)的人員充實(shí)到這個(gè)機(jī)構(gòu)中，對(duì)沒有設(shè)立機(jī)構(gòu)條件的學(xué)校，至少也應(yīng)該在高校辦公室下設(shè)一個(gè)法務(wù)秘書的崗位，讓專業(yè)的人專門來做高校法治管理工作。

2.加強(qiáng)高校法治管理工作的隊(duì)伍建設(shè)。在高校辦公室的實(shí)際行政工作中，常常會(huì)遇到許多涉及法律、法規(guī)的問題，尤其與信訪和法律事務(wù)相關(guān)。如果工作人員不具備信訪和法律專業(yè)基本的法律常識(shí)和知識(shí)，將難以適應(yīng)工作的需要。［7］同時(shí)，兼職校外律師（法律顧問）在處理高校的法律訴訟時(shí)或許有非常多的經(jīng)驗(yàn)，但因其不了解高校工作情況，不熟悉高校管理事務(wù)，在合同及制度評(píng)審、信訪件處理、師生權(quán)益救濟(jì)、教育培訓(xùn)等工作方面能力略顯不足。為此，我們要配足、配齊法治管理工作人員，充分發(fā)揮法治管理工作隊(duì)伍在學(xué)校制度制定、重大問題決策、師生權(quán)益保護(hù)及救濟(jì)、法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防控等方面的重要作用。

高校法治管理工作是依法治教、依法治校的重要組成部分，高校法治管理能力的高低是衡量高校在行政管理及內(nèi)部控制水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。為此，高校應(yīng)該依照有關(guān)的法律法規(guī)組織實(shí)施教育、教學(xué)活動(dòng)，以法治思維、法治方式引領(lǐng)、推動(dòng)和保障高校的健康發(fā)展，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)依法治教、依法辦學(xué)、依法治校。