臨沂開發區體制機制改革與經濟發展關系研究

張福臣

（臨沂市商務發展服務中心，山東 臨沂 276000）

改革與發展是整個社會不變的主題，而體制機制的變革與經濟的發展又是人類社會改革與發展的主題。臨沂市開發區改革就是通過革新開發區原本的體制和機制，從而為開發區未來能夠更好發展探索出一套合適的體制機制，也為臨沂市經濟更好更快發展作準備。

一、改革的背景

1984年，在鄧小平同志的積極倡導下，黨中央、國務院作出了創辦開發區的重大決策。30多年來，開發區以小平題詞為精神指引，勇擔改革開放試驗田重任，銳意進取、開拓創新，已經成為帶動我國區域經濟發展的重要引擎，為我國的經濟騰飛和改革發展作出了重要貢獻。實踐證明，開發區是改革開放的產物，是全國經濟增長和產業集聚的主要載體。開發區建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制和機制的改革、改善區域間的投資營商環境、引導優勢產業集聚發展、發展外向型經濟作用巨大。

隨著經濟全球化和國際國內產業布局的發展變化，我國經濟和社會發展進入新時代，開發區改革創新、加快發展的優惠政策和發展優勢在不斷弱化，管理手段不夠科學、運營效率欠佳等制度性障礙制約了發展。近年來，國家、省、市對加快轉變開發區發展方式、促進體制機制方面的改革創新、完善現有的管理體制等作出了安排部署。2017年，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》。2019年，山東省出臺了《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》。各項措施都重點聚焦開發區的體制改革創新，倡導簡政放權，完善管理體制，實施高效靈活的運營機制。

二、改革的原因

（一）產業發展不夠優

一是產業規劃不夠科學合理。一些開發區缺少產業發展規劃，存在邊規劃、邊建設、邊招商的現象，產業功能分區劃分不明確、布局較為混亂。二是產業層次不夠高端。多屬于勞動密集型和資金密集型產業，集聚度和相關性低、產業鏈短、配套政策弱，處于產業鏈低端。三是產業結構不夠合理。部分開發區過分追求項目數量，產業結構雷同，如機械制造、生物制藥、化工產業、建材家居、房地產等傳統產業占比較高，新一代信息技術、休閑旅游、現代物流、會展經濟等現代服務業為代表的新興產業規模不大。四是企業整體競爭力不夠強。開發區普遍缺少頂天立地的大企業、大集團，尤其是高科技、高附加值、帶動能力強的龍頭企業、優質企業偏少。五是產城融合度不夠高。開發區多屬于“工業孤島”，金融、商貿物流、技術水平、信息產業等生產性行業和商業、交通、醫療、教育和消費等與生活息息相關的服務業發展滯后，配套設施不健全、功能不完善。

（二）體制機制不夠活

一是職能權限落實不到位。改革前，市、區縣政府未向開發區定向下放過經濟管理權限，集中審批、綜合執法等權限下放落實不到位，項目辦理手續繁、環節多、周期長。二是干部管理體制不夠靈活。多數開發區沒有中層干部任免權；部分開發區雖采取聘用制解決人員不足問題，但由于所聘人員不是公務員或事業編制，上升空間受到制約。三是分配激勵機制不夠科學。開發區干部職工大部分時間都工作在項目建設一線，長年累月“5+2”“白+黑”，但現行考核機制及收入分配制度不能充分體現優績優酬，難以面向國內外吸引人才，難以調動工作人員的積極性。四是社會管理任務較為繁重。隨著開發區規模擴張、功能多元、人口增多，處理和應對區內教科文衛、計劃生育、勞動就業等社會事務將牽扯不少時間和精力，一定程度上弱化了經濟發展職能。五是行政效率偏低。改革前，開發區存在政出多門、職能交叉、多頭管理、難以協調等問題，阻礙了行政效率提高，又造成行政成本居高不下。六是財政體制不夠完善。大部分開發區目前不具有一級財政，各類稅收直接上繳當地政府，加之投融資渠道相對單一，基礎設施及公共服務投資乏力、建設緩慢。

（三）經濟開放度不夠高

開發區新上項目多以內資為主，利用外資、進出口貿易規模較小，特別是在拉長產業鏈、形成產業聚集、企業集群的外資項目上沒有重大突破。與蘇州工業園相比，2020年度臨沂市外貿進出口總額排名第一的臨沂經濟技術開發區達到319.2億元，僅占蘇州工業園的4.9%左右；臨沂市實際利用外資排名第一的費縣經濟開發區達到1.05億美元，僅占蘇州工業園的5.3%左右。另外，從2020年度全省綜合評價成績分析來看，雖然臨沂市開發區實際利用外資增長率、進出口總額增長率兩項指標分別高于全省平均水平，但實際利用外資、進出口總額總量較低，均低于全省平均水平。

（四）發展后勁不夠足

一是發展空間受限。臨沂市開發區批復面積普遍為3～5平方公里，遠遠不能滿足目前發展需要，很多大項目、好項目因沒有土地指標而遲遲無法落戶。二是土地利用率不夠高。土地缺口較大，整體利用率偏低，個別開發區土地利用率不足65%，多層廠房占比僅為5%。三是創新研發能力有待增強。創新研發投入不足，科技人員偏少，個別開發區規模以上企業技術人員占比不足5%；科技服務體系不夠完善，技術含量高的企業少，自主創新能力不強。四是項目發展后勁不足。高端性、引領性和支撐性強的大項目、好項目儲備不多；已簽約項目開工率低，存在拖沓、觀望、等待等現象。

三、改革的主要歷程和內容

多年來，市委、市政府全面貫徹落實黨中央、國務院以及省委、省政府對開發區改革創新作出的部署要求，堅持把體制機制改革與創新作為釋放開發區發展活力、推動臨沂經濟社會加快發展的重要舉措。

（一）積極爭取省級試點，積累改革創新經驗

2014年12月，臨沂經濟技術開發區獲批第一批省級體制機制創新試點，開展“用人分配機制”和“市場監管機制（綜合執法）”兩項試點。2017年5月，莒南、沂水經濟開發區獲批第二批省級體制機制創新試點，莒南經濟開發區在綜合行政執法創新方面先行先試，沂水經濟開發區在項目審批機制創新和市場化開發運營機制創新方面開展試點。

（二）勇于先行先試，敢于大膽創新

2018年，市委、市政府主要領導就意識到臨沂市開發區體制機制存在問題，不能較好地發揮“經濟發展主陣地”和“雙招雙引”主戰場的作用，并對臨沂市開發區體制機制改革工作提前作了部署，先后出臺了《關于加快推進開發區改革和創新發展的實施意見》等7個促進開發區改革創新的政策文件，在全省率先推行開發區體制機制改革創新，并將全市16家開發區歸入全市經濟和社會發展的綜合績效考核中，實行有別于行政區的統一考核、統一排名，將開發區體制機制改革創新作為加分項，列入了市對開發區的考核事項。

（三）緊緊圍繞省委部署，全面有序推進改革

2019年7月，省委召開會議，研究開發區體制機制改革有關事項，審議《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》。會議結束后，臨沂市及時傳達學習省會議精神，安排部署改革任務，迅速啟動新一輪開發區體制機制創新改革。臨沂市嚴格按照省委、省政府統一部署，結合市開發區發展實際，選擇了6家不同類型的開發區作為改革試點，按照市場化的改革趨向和去行政化發展方向，從合并、托管、一區多園等新模式上進行探索創新。試點改革完成后，臨沂市又對剩余10家非試點開發區進行了體制機制改革。

（四）完善改革配套文件，夯實改革創新基礎

為重點聚焦開發區體制機制創新，加快建立高效完善的管理制度、更加靈活開放的運營機制、更加具有激勵作用的人事干部管理體制，臨沂市先后制定了數十個相關配套文件，夯實了改革創新基礎。

四、結語

改革只有進行時，沒有完成時；改革不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。但從目前開發區改革的成效來看，開發區改革有效促進了臨沂市開發區體制機制完善和創新，加快了經濟方式的轉變，優化了開發區的營商環境，促進了市經濟更好發展。因此，開發區改革對臨沂市的經濟發展起到了極其重要的促進作用，甚至決定著臨沂市的經濟發展方向。