我國數字貨幣監管面臨的挑戰及對策

錢婧文

（上海對外經貿大學，上海 201620）

一、數字貨幣概念辨析

目前對于數字貨幣還沒有統一的概念。有學者從功能角度出發，將其定義為在互聯網上發行流通，經信息交換來發揮如媒介作用、賬本記錄和貯藏等貨幣基本功能的新型貨幣形式（佘茂艷，王元地，2020）；有的學者從技術角度出發，將其定義為通過區塊鏈技術和分布式記賬法進行挖掘、創建、發行和流通的新型電子貨幣，又稱虛擬貨幣、算法貨幣或者密碼貨幣（王勝，2020）；多數學者還將虛擬貨幣、電子貨幣和數字貨幣三者之間進行比較，有的認為電子貨幣概念覆蓋范圍最廣（馮靜，2019），有的認為廣義的虛擬貨幣包含了其他二者（曾芳鈺，2019）。

本文認為，電子貨幣和數字貨幣的不同在于前者依托電子信息技術，是法定貨幣的電子化形式，后者依托區塊鏈等加密技術。而虛擬貨幣和數字貨幣存在交叉內容，兩者法律地位不同，前者不具有法償性和強制性等貨幣屬性。數字貨幣有廣義和狹義之分，廣義上的數字貨幣指不論其發行主體是否具有主權國家信用背書，基于區塊鏈等加密技術建立，具有貨幣屬性和基本職能，表現為虛擬數據集合的新型貨幣種類。根據發行主體是否擁有國家政府授權的信用依托分為私有數字貨幣和法定數字貨幣，其中法定數字貨幣即一國央行發行的數字貨幣。

二、國內外發展現狀

根據BIS于2019年發布的一項集結了全球63所央行參與的調查報告顯示，越來越多的央行對CBDCs進行了概念研究，發達經濟體和新興市場經濟體的許多央行都在嘗試使用分布式賬本技術復制批發支付系統，然而只有少數央行在未來十年內有發行CBDC的堅定意圖。在研究過程中，各國央行相互協作，就跨境支付和證券結算安排開展相應工作，如歐洲央行和日本央行的Stella項目以及加拿大央行（BoC）、新加坡金融管理局（MAS）和英國央行（BoE）的聯合項目等[2]。在2019年的G20峰會上，二十國集團也再一次強調了國家間的合作是加密市場發展的重要舉措。

美國對數字貨幣的規制仍持謹慎觀望態度，監管模式采聯邦-州多部門監管，在聯邦層面注重的是對違法犯罪類活動的監管，如反洗錢、防恐怖活動集資等；在州的層面主要是維護金融市場秩序和保護市場投資者利益的監管[3]。美國財政部指出要求賣方依據大額現金報告的要求向部門報送數字貨幣使用情況，以防止不法分子達到洗錢的非法目的。監管方式采許可制度，即向提供數字貨幣服務的機構頒發許可證，是目前對于數字貨幣的監管機構和企業如何應對其發行和交易，仍存在灰色地帶。

瑞典為應對其國內現金使用下降的趨勢，2017年瑞典央行開展了e-krona數字貨幣的試驗平臺，作為現金及當前電子支付的補充，“電子克朗”既可以存放在瑞典銀行的賬戶中（基于賬戶），也可以存儲在本地（基于價值）；烏拉圭于2017年啟動電子比索試點計劃，試點個人用戶和企業用戶電子錢包中最多可持有3萬電子比索和20萬電子比索[4]。2011年，德國聯邦金融監管局（BaFin）將比特幣和類似的代幣歸類為以賬戶單位形式作為私人支付手段的金融工具（見《銀行法》（Kreditwesengesetz）），涉及支付代幣的商業交易歸類為需要授權的銀行和金融服務。發行人被歸類為機構，是《洗錢法》（Geldw?schegesetz）規定的義務實體，其有義務獲得涉及支付代幣的銀行交易和金融服務許可。

反觀國內，2016年，由央行召開的數字貨幣研討會明確了央行發行數字貨幣的戰略目標，提倡吸收國內外的實踐經驗，我國將發行法定數字貨幣（DCEP）提上日程，主要替代M0（流通中的現金）。DCEP可實時采集貨幣創造、記賬、流動等數據[5]，區別于電子支付的賬戶緊耦合，數字貨幣采賬戶松耦合，故其存在能夠降低交易環節對賬戶的依賴程度，促進人民幣國際化。

在法律法規層面，隨著數字貨幣逐漸淪為投機的對象，中國人民銀行等5個部門于2013年12月聯合發布《關于防范比特幣風險的通知》[6]認定比特幣為虛擬商品的屬性，不具有與貨幣等同的法律地位，且金融及支付機構不得開展與比特幣相關的業務，強調互聯網站須備案登記。2017年9月4日，中國人民銀行等7個部門聯合發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》明確代幣發行融資是未經批準的非法公開融資的行為，相比《通知》更為嚴苛，不僅沒有“備案登記”的要求，且違規平臺會面臨吊銷營業執照的風險。2019年11月13日中國人民銀行發布《關于冒用人民銀行名義發行或推廣法定數字貨幣情況的公告》指出當前我國還并未發行法定數字貨幣（DC/EP）。綜上可以看出我國對數字貨幣的監管程度在逐漸強化，且對待私人數字貨幣和法定數字貨幣的態度截然不同，即一方面全面禁止私人數字貨幣，另一方面極大鼓勵法定數字貨幣問世[7]。

在機構設立方面，我國自2014年起便成立了數字貨幣研究團隊，對法定數字貨幣的運行框架、技術、法律等問題展開研究。2017年成立中國人民銀行數字貨幣研究所，對數字貨幣的發行、框架等進一步深入研究。2018年1月，數字票據交易平臺實驗性生產系統成功運行，對于觀察區塊鏈技術的成熟度及其在數字貨幣領域的可行性提供了寶貴的建議。

有關技術支撐方面，雖然2016年國務院將區塊鏈寫入“十三五”規劃、2017年發布的《中國區塊鏈參考架構》及2019年1月國家互聯網信息辦公室發布的《區塊鏈信息服務管理規定》均對區塊鏈的發展給予高度關注并作出明確要求，但我國是“鏈幣分離”的典型國家，對于我國數字貨幣是否采用區塊鏈技術，央行行長易剛在出席新聞發布會時做出了相關回復，表明在研發工作上不預設技術路線，采技術中立、競爭擇優的模式，既考慮區塊鏈技術，也采納新技術，鼓勵市場通過良性競爭創新。

三、我國數字貨幣面臨的挑戰

（一）法律定位模糊

我國雖然自2014年起正式成立相關研究組開始研究數字貨幣，但主要集中于對區塊鏈等技術的完善和開發，法律制度卻沒跟上。如在“趙必佳非法獲取計算機系統數據”一案中，被告通過木馬病毒遠程操控被害人的電腦，并將其電腦中的比特幣兌換為現金，提取至被告銀行賬戶中，法院將該行為認定為“非法獲取計算機信息系統數據罪”，即將比特幣認定為計算機信息數據；而在“裴國杰因犯詐騙罪通知書”中，廣東省高院認為比特幣已不是作為其原始物理屬性的數據而被認可，在法律屬性上應認定為財產?？梢钥闯觯捎诮y一法律規范的缺失，各地各監管部門對數字貨幣的認定以及裁判都存在自由裁量的空間。

（二）權力和權利關系失衡

從《通知》到《公告》，均從對公民權利、國家權力、社會安全保護和社會穩定的角度出發，不僅缺乏對數字貨幣企業相關權利的保障，還對其規定了禁止性和限制性義務[8]，如“各金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的義務”“提供比特幣登記、交易等服務的互聯網站應當在電信管理機構備案”等。可以看出對數字貨幣的監管手段對數字貨幣相關企業造成了“負面”影響，卻沒有相應跟上激勵發展、保障權利的規定。雖然央行行長易剛、支付司副司長穆長春等均在會議發言中表明鼓勵市場創新，但僅停留在支撐數字貨幣發行流通的技術層面，對相關企業的保障力度仍然不足。

（三）各國對數字貨幣缺乏統一認知

第一，當前對數字貿易國際監管模式流于表面，監管合作內容沒有深入實質。合作進展多止步于規則起草，監管手段不具有專門針對數字貨幣的特定性。第二，司法權行使受限。監管涉及數字貨幣的跨境犯罪活動的前提是擁有管轄權，而相關交易涉及的金融類法規多為一國公法，可能還包括沖突法，而基于互聯網的特性，當事人身份、交易地點等問題的不確定性也導致管轄權確定問題雪上加霜。第三，因缺乏合作溝通致使監管空白和重復監管。如美國要求對涉及數字貨幣取得的資本收益收稅，日本、澳大利亞等國家也相繼對比特幣課稅[9]，但稅負要求不同，故當前重復征稅和避稅問題仍是重點之一。第四，各國對數字貨幣監管采取的措施多數出于國家安全的考量，要求關閉交易平臺、禁止交易，但此舉同時也遏制了數字貨幣的創新發展，使數字貨幣更多被賦予了投機的功能。

四、完善我國數字貨幣監管機制的建議

（一）構建數字貨幣法律規制體系

首先，數字貨幣是什么？雖然在《關于防范比特幣風險的通知》中將比特幣定性為一種特殊的虛擬商品，但我國目前以發行法定數字貨幣為目標而非比特幣，因此，對于數字貨幣的法律地位，政府部門應結合市場情況做出一個清晰的定位。且現行《中華人民共和國中國人民銀行法》第十九條規定“任何單位和個人不得印制、發售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通”，即不存在數字貨幣的生存空間，與現行數字貨幣發展進度不相符，應予以納入。

其次，制定《貨幣法》?，F行《中華人民共和國人民幣管理條例》僅針對紙幣和硬幣的設計、發行、流通等進行規制，無法為數字貨幣的形成提供法律依據?！敦泿欧ā房砂瑪底重泿藕蛯嶓w貨幣兩部分，同時對偽造貨幣、反洗錢等規定統一做擴大處理，即既包含傳統的實體貨幣，也包含新型的數字貨幣。如此既可以將數字貨幣納入現行法律體系，也不會因立法過多而顯得冗余。

（二）引入“監管沙盒”實現企業創新能力和部門監管有效性的平衡

“監管沙盒”制度最早由英國政府于2015年提出，是一個金融科技企業可以對其新產品、服務、營銷模式等進行測試，而排除部分即使監管約束的安全空間。相當于提供一個合法平臺給相關企業，通過實行補貼等措施鼓勵企業進入監管沙盒進行創新實驗，提高企業創新能力的同時還可以集中高效監管資源，可謂一舉兩得。

但在具體運用時還需注意：第一，即使是可試錯的安全平臺，也同樣要對相關企業的準入設置相應門檻，保證進入“監管沙盒”的企業都是具有優質技術且真正能為民生提供金融利益的；第二，對科技創新企業的創新進展時事監測，建立評估反饋體系，從而為企業提供風險防控、技術合規的建議；第三，探索“監管沙盒”的退出機制，包括測試成功后獲得相應許可進入市場以及測試失敗是否可申請延長或停業[10]。

（三）優化交易過程提高監管效率

首先，審查數字貨幣交易平臺資質。對此可以借鑒韓國和日本等國的做法，通過實行發放許可證或牌照來建立嚴格的交易平臺準入機制。另外還可構建交易平臺的統計監控和評價體系，利用用戶-監管部門雙重監管分散監管部門的職能壓力。

其次，類比海關預歸類制度建立數字貿易大額交易預報告制度。數字貨幣采分布式記賬具有不可撤銷性，在此基礎上建立事前預報告制度，即使攔截非法交易失敗，也能第一時間追蹤到相關交易主體[11]。

最后，加強個人信息保障避免數字賬戶被盜等情形。客觀上，完善對盜取個人信息的法律制度保障，找到計算機技術、網絡技術、密碼學和貨幣理論之間的結合點，同時培養相應的人才儲備[12]；主觀上，普及涉及技術的優點和弊端，提高用戶對數字貨幣全方位的認識性。

（四）加強國家間合作和協調幫助數字貨幣“走出去”

探索國際監管合作模式。以監管各國數字貨幣交易的中間平臺為核心監管對象，將一級挖礦市場交由各國自由裁量，進行風險隔離，即三級監管。該模式對各國數字貨幣的數據流通要求較高，如若一國數字貨幣政策與他國出入較大，容易形成“監管洼地”[13]，導致全球范圍內數字貨幣交易動蕩，因此數據庫建設以及數據公開性至關重要。

搭建國際監管合作框架。國際監管合作的形式多種多樣，如可以定期組織國際論壇，又或是通過國際組織牽線搭橋，各國在國家層面以條約或協定的形式明確各自的目標和任務，在國家內部與國內交易平臺簽訂與國際條約權利義務相適應的管理協議。國際監管合作的內容應更為具體，如對應數字貨幣設立專門的爭端解決機構，培養具有法律知識和金融知識的多元化仲裁人員等。

五、結束語

我國數字貨幣的未來發展要從國內和國際兩方面入手。一是，國內層面，更新技術漏洞的同時要及時跟上相關法律法規，使監管有法可依；引入監管沙盒，兼顧企業創新能力和部門監管效力；優化監管流程，嚴格把控準入資質。二是，國際層面，與各國通過制定協定條約、參與論壇等多種模式，共同努力協調各國的利益，實現互利共贏，實現數字貨幣國際化的終極目標。