淮河中游非法采砂起因與解決措施的淺談

王軍 淮南市祁集電力排灌站

2012年，我國城鎮化率已經超過50%。這意味著中國城鎮人口數量首次超過農村人口數量。從這方面看，中國的城鎮化已經進入了發展的關鍵階段。為了適應當前的變化浪潮，生活的各個方面都發生了重大變化。在生活水平方面，城鎮棚戶區改造600多萬戶，農村危房改造380多萬戶(2017年)。由于在城市和農村地區有大量的國家驅動的建設，河沙需求量很大，以支持建設驅動型經濟，包括快速的城市化、眾多的基礎設施項目和建筑建設。

按照建筑行業的相關要求，每噸水泥需要大約6到7噸沙子和碎石。我國使用了全球58%的水泥產量，即21.5億噸（2012年），而印度使用了6.75%，美國使用了2% 。我國對水泥的需求在20年間(1994年至2012年)增長了437.5%，而世界其他地區的使用量增長了59.8%。這表明了經濟發展(如建筑熱潮)和河沙資源消耗之間的關系。2018年，我國砂石年產量200億噸，成為世界第一大砂石生產國和消費國。砂石已成為中國的一個巨大產業，成為中國需求量最大的礦產資源之一，是中國實現人民美好生活的重要支撐點。中國有各種各樣的沙子，按照沙子的來源分類，包括河沙、海沙、沙漠沙和粉沙。河沙的天然性質決定了其價值。海砂含有氯離子，氯離子會導致鋼鐵的腐蝕，并使用它建造的建筑物容易受到侵蝕。沙漠中的沙子太小，粒度太圓，不能很好地與其他水泥組分相互結合。在這種情況下，河砂已經成為建筑市場上的“黃金材料”，并且被采砂者急切地開采。河沙是一種有限資源，是河流不可分割的重要組成部分，在河流生態系統中起著至關重要的作用。我國采砂主要有3種類型：以建設為導向的采砂，或供應建材市場的采砂；從事公益性采砂，或者為加固堤壩、河堤、治理河道、疏浚航道等目的采砂；礦質采砂，以采砂獲得礦物為目的。本文主要研究用于基礎設施建設和住宅建設的采砂，特別關注1980年代以來的非法采沙活動(無證采礦)的原因及后果。淮河中游主要位于安徽省境的北部。淮河中游形成的淮河中游平原范圍既包括淮河以北的全部地區。淮河中游平原作為黃淮大平原的重要的組成部分，地面主要由淮河主支流的沉積和黃河的泛濫所形成。在淮河中游平原上人口較多，人口密集區域多分布于淮河沿岸，淮河沿岸周圍密集分布著農田，淮河中游的非法采砂對于淮河沿岸人們生產生活產生重要影響。因此，本文選取淮河中游段作為研究對象。

造成非法采砂屢禁不止現象的原因是復雜的。在非法采砂方面法律法規的薄弱是非法采砂泛濫的重要原因。近年來針對淮河日益猖獗非法采砂情況，沿淮各省出臺相關法規，如安徽省出臺了《安徽省淮河河道采砂管理規定》等，這些法規側重于行政處罰，相對于暴利砂石行業，非法采砂者違法成本低，對非法采砂者威懾力小；2016年，最高人民法院、最高人民檢察院出臺《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋【2016】25號）首次明確砂石為礦產資源，非法采砂者情節嚴重的以非法采礦罪論處，對非法采砂者起到一定震懾作用，但在實際操作中由于非法采砂船只均無證照，查處相當困難，非法采砂產品價值認定和非法采砂危害手續復雜及認證時間較長等原因時間操作起來較為困難；特別呼吁能出臺一部以保護淮河生態為主線保護的淮河魚類、打擊非法采砂等《淮河保護法》，以此推動淮河流域全方位、全河段保護工作。此外，現代新技術的應用降低的非法采砂的難度。大型機械抽沙取代了傳統的用手或用竹籃和扁擔扛沙的收割模式。砂泵挖泥船、砂泵、抽沙電機、洗沙機、輸沙機、叉車、貨車等現在采砂輸送時常用的機器，這些機器有不同的尺寸，以適應不同的地方，如河流、池塘、海洋、湖泊、水庫等等，因為對挖泥船和采砂船有巨大的需求。為了適應采砂行業的需要，許多機械制造商已經將生產線轉移，生產更多的采砂機械，以獲得更多的利潤。采砂泵的出口直徑逐年增大，在安徽淮南查處的采砂船中，部分挖泥船配備600馬力的采砂泵，每小時可泵出600噸。這些大型船舶大大提高了開采河沙和海沙速度。河砂價格的上漲是違法采砂的動力來源。根據有關行業機構統計，2018年1月到6月中旬，河沙價格漲幅驚人，部分地區漲幅達到114.29%以上，且仍在繼續上漲；同期水泥價格漲幅在32%～37%之間，混凝土漲幅在27%～31%之間。隨著基礎設施的不斷加緊建設，河沙價格不斷上漲。價格的上漲也為非法采砂提供了快速擴張的溫床。

在河沙價格上漲的利益驅使和采砂技術發展的推動下，非法采砂的范圍不斷擴大影響逐步惡化，對河道周圍的生態和人們的生活造成嚴重影響。因此急需對非法采砂采用雷厲風行的手段進行徹底地整治。對目前淮河中游非法采砂的現況，提出以下兩點建議。

1.完善相關法律法規及配套措施

（1）提高處罰上限，如《安徽省淮河河道采砂管理規定》最高處罰不超過5萬元，處罰數額有點小，應該提高到30萬元。

（2）完善相關法律法規如作為判定礦產資源罪重要依據非法采砂產品價值認定非法采砂危害公共安全鑒定較為困難，能不能從另一方面來判定無證照駕駛船只作為危害公共安全論處。

（3）加大源頭查處力度如可以對制造非法采砂船只進行處罰，制造多艘的可以治罪。

（4）建立可采區審批清單，逐年有序開放可采區這樣既能拓寬河道加大河道自身蓄水能力，又能加大市面砂石供應能力，降低砂石將，緩解砂石供需矛盾。

2.逐步實現信息化，促進各部門聯合治理

在隨著我國現代化水平的不斷進步，信息化技術在非法采砂整治過程也應該得到廣泛的運用。通過高新科技的引入，建立起上中下三層聯動機制，打造出多部門協調行動的綜合治理平臺。通過信息化的引入，達到對非法采砂“早預防，早發現，早整治，早恢復”的“四早”目標。在信息化建設的過程中，逐步建立起各個縣各個鄉鎮的治理非法采砂的專業執法隊伍。把這些基層執法者納入到信息化綜合治理平臺中，讓信息化平臺數據更加準確，反應行動更加迅速。通過這種多層次，多部門，基層覆蓋面廣的信息化平臺的建設，使得治理非法采砂的目的更加明確，行動速度更快，綜合治理效果更好。

非法采砂行為，影響社會穩定，危害公共安全，這就要求各單位部門既要各司其職又要相互配合：水利部門要做好可采區規劃與開采的監管；立法機構要建立健全非法采砂的法律做好司法解釋，執法部門依法嚴厲整治非法采砂行為，相信有各單位部門共同努力，有沿淮兩岸群眾大力支持非法采砂現象一定能得到有效遏制。