科研事業單位收支內部控制建設探討

董镠

（交通運輸部規劃研究院，北京 100020）

一、引言

《行政事業單位內部控制規范》的印發，對行政事業單位內部控制建設提出了明確的要求和建設框架。科研事業單位作為國家驅動創新的主要領地，又包括全額撥款、差額撥款、自收自支等不同經費籌集形式，由于經費收支渠道復雜，容易在內部控制監管上存在松懈心理，導致科研經費管理不到位。因此，加強科研事業單位的收支內部控制管理尤為重要。

二、科研事業單位收支內部控制相關理論

（一）科研事業單位內部控制概念

隨著內控制度的發展和成熟，內控的概念也在不斷地更新和完善，目前較有權威性的內控定義來自美國審計總署《聯邦政府內部控制準則》：“內部控制指的是政府機關為實現其組織運行的高效，財務報告的實用和配套法律法規的匯總而進行統籌管理的行為。”我國對科研事業單位明確提出內部控制概念是來自于財政部2012年11月頒布的《行政事業單位內部控制規范》，其中明確指出：“內部控制指的是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序對經濟活動的風險進行防范和管控。”一方面，內部控制指的是科研事業單位內部的管理系統，通過環境構建、風險評估、措施執行、監督反饋等循環往復的過程，最終實現對全單位各項業務活動的有效控制。另一方面，內部控制并不是靜止的規則條例，而是通過制定—執行—反饋—再制定的循環，不斷地發現新問題，適應新政策，從而始終使經濟活動風險處在可控范圍之內。

（二）科研事業單位收支內部控制的主體與客體

科研事業單位收支內部控制的主體為科研事業單位本身，事業單位分類改革完成后，科研事業單位大多屬于公益二類事業單位，其附屬的獨立核算的生產經營類單位不再作為科研事業單位內部控制的主體。

科研事業單位收支內部控制的客體為科研事業單位發生的各項資金活動。所謂資金活動，就是與單位資金流動相關的日常業務，主要包括：預算管理、資金收支、政府采購、資產管理、項目管理、合同管理等六個方面。其中，資金收支管理直接與單位各項日常業務活動開展掛鉤，內容最為繁雜和精細，屬于內部控制管理的重要部分。

（三）科研事業單位收支內部控制的目標

科研事業單位帶有一定的公益屬性，主要為社會提供各類公共服務，但其專業性強、開放度高、創新活躍、探索性強等特點又與其他事業單位有所區別。因此，科研事業單位收支內部控制的目標主要包括：保障單位各項經濟活動合法合理合規。任何開放和創新都應當在國家各項法律法規的規定范圍之內開展經濟活動，尤其是應遵守行政事業單位的各項法律、法規、規章制度、行政法令等。保障單位資金安全和高效。科研事業單位的資產屬于國有資產，保障國有資產安全，避免國有資產流失，提高國有資產使用效率，是科研事業單位內部控制的關鍵所在。保障單位財務信息的真實有效。會計核算有其真實性和客觀性原則的要求，科研事業單位的財務會計信息除單位本身使用外，還需要向社會大眾公開，只有信息真實有效，預決算信息的公開才有意義。八項規定實施以來，各級行政事業單位都愈發重視預防舞弊的重要性。內部控制通過對各項經濟活動的閉環管理，能夠最直觀有效的控制各項經濟活動的風險，從而從根本上杜絕舞弊滋生的土壤。提高單位提供公共服務的效果。科研事業單位不以營利為目的，目標是提供更有效的公共服務產品和職能，因此內部控制的最高目標，就是實現公共服務提供的高效性。

三、科研事業單位收支內部控制存在的問題

（一）對內部控制重要性認識不足

科研事業單位管理層多為科研專業人才，自身科研領域專業化程度高，對科技創新資金需求大，但為資金收支的管理及財務內部控制的重要性認識不足，認為科研活動的開展需要充足的科研資金支持，但對于怎樣用好、用活資金，避免資金收支過程中存在管理不清晰、不透明、資金使用率不高、是否符合預算執行要求的情況不夠重視。甚至存在資金收支的內部控制會在一定程度上阻撓科研項目的有效進行，財務管理的內部控制是對科研人員工作積極性的打擊等想法，在內部控制的實施和反饋階段不能夠理解和配合財務人員工作，降低了單位提供公共服務的有效性。

（二）單位內部控制制度建設不健全

科研事業單位作為公益二類事業單位，相當一部分體量為差額撥款或自收自支事業單位。科研事業單位的非財政撥款資金來源復雜，依靠著公共職能的特殊性能夠獲得大量由各級政府機關提供財政支持的科研項目收入，管理層甚至財務機構負責人對這一部分非財政撥款資金的收支存在有著松懈管理的心理。同時，科研事業單位主要從事專業的科研工作，事業支出內容有限，導致科研事業單位資金存量較大，資金沉淀期長，構成復雜。科研事業單位的資金收支管理既不能完全照搬行政事業單位的內部控制管理體系，又不能完全借鑒企業內部控制管理手段，制度建設存在風險和漏洞。

（三）資金審批管理力度不足

近年來，國家為了進一步鼓勵科技創新，在科研行業投放了大量的研究資金。科研事業單位在存在非財政撥款存量資金的基礎上，主要職能在于提供公共服務而不在于獲得盈利，生存壓力較小。且科研事業單位為了提高科研工作的效率，加強科技成果轉化的有效性，對科研項目的業務部門放寬資金審批的權限，但由于業務部門對資金管理重要性認識的缺乏，尤其在財務部門指導力度小，部門溝通不暢時，容易產生科研項目資金管理與單位整體預算管理的脫節，科研資金使用效率低，資金浪費情況嚴重等現象。

同時，科研事業單位的監督部門不夠明確，監督頻率和力度較低，科研項目資金周期長，受客觀環境影響大，資金流向難以嚴格按照預算制定把控，預算更改頻繁，都使得科研事業單位在資金收支的預算執行和控制漏洞的內部整改不夠重視。

四、科研事業單位收支內部控制問題完善策略

（一）充分提升全體人員的思想重視程度

各財政部門可通過加強對科研事業單位負責人的內部控制培訓，使廣大科研事業單位的負責人充分認識到科學管理、合理使用科研項目資金的重要性，從而認識到資金內部控制的重要性以及控制缺失的風險。只有管理層高度重視，并且建立起內部控制領導小組，才能從根本上為資金內控建設提供強有力的支撐和源源不斷的動力。

同時，通過加強單位內部全體人員的培訓，科研事業單位業務人員專業能力強，專注度高，對科研項目的完成迫切性強。只有提高科研業務人員的風險意識和科研事業單位財務人員的管控意識，才能實現業務人員和財務人員的溝通暢通，配合緊密，單位資金管理的形勢才會越來越好。

（二）科學建設收支內部控制的制度和流程

科研事業單位的收支內部控制應當建立收入管理、票據管理、支出管理、債務管理等四個方面的內部管理制度。管理層及財務機構負責人要高度重視科研資金管理的重要性，明確各項業務控制的目標，充分梳理目前自身單位存在的關鍵點、薄弱點和風險點，借助專業第三方團隊的幫助，梳理出明確的業務控制流程圖，從而使資金核算、審批、使用井然有序。

在制度建立的基礎上，合理的配置內部控制崗位。明確各資金業務的歸口管理部門、管理崗位、職責權限、責任劃分、替代機制，確保不相容崗位相分離。通過不相容崗位的相互監督、審核，從而形成各崗位的制衡態勢，從而最有效的防范內控風險的產生。

（三）加強審核審批控制，定期編制收支報告

科研事業單位應根據國家發布的收支控制的各項法律法規及時確定和更新收入、支出、債務的具體核算范圍。在收入方面，通過明確單位的職能和職責，確定所收收入類別，如所收收入屬于非稅收入，則應按照國家規定明確、公開收費標準和收費機制，采用“收支兩條線”的方式，及時足額上繳財政。在支出方面，通過在支出管理辦法中明確各支出項目的支出范圍、標準和應提供的原始單據。在債務方面，通過合理、謹慎的確定債務范圍，明確各類債務的時限，定期清理和償還，從而避免債務導致的各類財務風險。

科研事業單位可以精細化審批流程，從而加強審批控制。收支事項審批可設置事前審批—事中審批—事后審核—確認/支付審核四步驟。在審批時也可以根據不同類別的事項，事項的輕重緩急程度，涉及資金額度的大小，歸口部門的不同來細化審批流程，通過復雜精細的審批環節設置，既能夠實現事項審批最簡化的流程，又能夠提高收支事項的辦事效率，還能夠從根本上控制各類收支事項的風險產生。

相對于行政單位，科研事業單位主要以取得科研成果，更好地為公眾提供公共產品為目標，并不具備政府職能，所取得的財政資金有限，對資金的控制要求沒有那么嚴格。相對于企業，科研事業單位財務管理目標不是營利，因此對財務分析的重要性認識不足。科研事業單位應加大財務分析的力度，通過財務分析來發現資金業務活動中存在的問題、單位財政收支平衡的情況、預算執行的結果、各部門收支平衡及變化程度、各支出類別占比及合理性，從而保障整個單位的可持續發展。

五、科研事業單位收支內控信息系統建設方案

科研事業單位收支資金流動量大，內容復雜，人員編制受限，因此，建立一個良好統一的信息系統，既能夠一定程度避免人工操作出現的失誤，也能夠提高工作效率，提高數據統計分析的準確性。

（一）收入內控系統建設方案

收入內部控制系統可涵蓋工資薪金收入、勞務咨詢收入、合同咨詢收入等方面。工資薪金收入系統建設方面，可重點針對單位薪資發放中普遍存在個人所得稅、工資外收入、勞務報酬收入多次發放計稅難、計稅不精確等難題，重點將工資統發部分與其他收入部分整合管理，通過調整人員分類、定崗、定級及日常人事變動，自動計算工資、住房公積金、各類保險數據。勞務咨詢收入方面，通過信息采集審批，系統校驗人員身份證與銀行卡號信息來降低資金支付中可能產生的風險。在合同收入方面，收入系統與合同管理系統實現有效對接，實現合同簽訂—合同執行—發票管理—收入確認—財務核算一體化，并在各個環節對接審批系統，實現多環節重復審批確認，“三重一大”事項更要謹慎審批確認，避免大額資金支付風險。

（二）票據內控系統建設方案

將傳統的紙質申請流程傳遞信息化，票據信息申請、開具、統計、分析均由票據系統完成，同時票據系統與審批系統、稅務/非稅系統連接。經辦人網上申請時可自動關聯稅務系統，通過模糊查詢搜索出正確的收票方信息，最大程度避免開票信息錯誤。同時，通過財務系統與電子票據系統的對接，開具實現自動化、智能化管理，提高開票效率，降低錯誤率，財務人員從而可以從以往繁雜的手工開票、打印票據中解脫出來。通過票據統計與分析，可以實時監管資金回流情況以及重點需要關注領域，避免出現長期未回收款項。

（三）支出債務內控系統建設方案

資金支出是科研事業單位乃至整個行政事業單位最日常、最繁重的工作。支出債務內控系統最重要就是要實現網上報銷、網上審批、審核制單、財務記賬、資金支付的一體化。網上報銷環節可根據具體財務管理規定設定報銷金額、票據限制，降低財務人員人工審核的工作量。網上審批環節可根據業務類型、資金金額、經濟分類、歸口部門管理的不同，盡可能保證審批環節精細化，對于重點關注的大額合同簽訂和大額資金支付，要多環節審批。審核制單和財務記賬環節可從系統自動抽取數據，避免人工失誤。資金支付與財務審核記賬貫通，同時增加大額資金復核功能，確保資金安全。

六、結語

科研事業單位的內部經濟活動管理與內控建設是一項至關重要的長期工作，在實際落地時更需要深入的調研、建設、反饋、再實施，從而從根本上保證內控體系能夠與單位業務開展緊密連接、與時俱進，加強對科研事業單位的內部監督、審計監督、信息披露程度，對科研事業單位的發展提供更加積極向上可持續的保障。