淺談指導市縣地方志編修實踐的經驗與思考
——以海南為例

陳家傳

（海南省地方志辦公室，海南 海口 570203）

編修地方志是我國優秀的歷史文化傳統。海南自晉代蓋泓編纂《珠崖傳》（1卷，已失）［1］，一直延綿不斷。20世紀50年代，海南曾經發動編修地方志書，但中途停頓，未有公開出版市縣志的記載①2017年，瓊中黎族苗族自治縣志辦在縣檔案館查閱資料時，發現1959年縣委組織編纂的《瓊中縣志》一部，蠟筆刻印，約10萬字。。1985年，海南18個市縣②1985年海南有18個市縣，1986年成立通什市后為19個市縣。啟動第一輪修志工作。1990年12月，《臨高縣志》［2］率先公開出版發行。2011年，《東方縣志》［3］出版發行，標志著海南省第一輪19部市縣志全面完成編纂和出版任務，歷時26年。2005年，在做好第一輪市縣志收尾工作的同時，海南選定海口、三亞、萬寧、昌江③昌江自主選條目體試點編纂，后因難度較大，思想不統一，主動放棄，恢復章節體。作為第二輪市縣志的編修組織方式、編纂模式、體例等進行試點探路，為全省全面輔開第二輪修志工作積累經驗［4］。2007年2月，中共海南省委辦公廳、省政府辦公廳印發《海南省第二輪省市縣三級志書編纂方案》［5］。2008年10月后，全省第二輪計劃編修的22部市縣（區）志陸續啟動編修工作。2019年8月，《陵水黎族自治縣志（2001—2010）》［6］率先由方志出版社公開出版發行，同年12月，儋州、定安、澄邁等市縣志通過省級終審驗收，經市縣人民政府批準移交出版。至此，海南省第二輪計劃編修的22部市縣（區）志全面完成編纂和終審驗收工作，至2020年9月，全部完成出版任務，歷時12年。

一、指導市縣地方志編修實踐的主要經驗

在指導第一、二輪修志工作中，我們積累了一些做法和經驗，收獲較大的有四個方面：

（一）堅持黨委領導、政府主持，是做好地方志工作的組織保證

1985年海南啟動第一輪市縣地方志書編纂后，主要依據中指組的《新編地方志工作暫行規定》，但是沒有強制性約束力，主要依靠行政命令推動修志工作。因為修志內容涉及黨政軍民學等眾多部門和領域，在指導、督促修志中，深刻體會到黨委和政府對修志工作起到決定性的作用，離開黨委、政府的支持和關心，修志工作將寸步難行。因此，堅持“黨委領導，政府主持”，既是第一輪修志工作中逐漸形成修志工作領導體制，也是第二輪修志工作中得以堅持與固化的法寶。每輪修志工作依始，均由各市縣委或政府主要負責人擔任編纂委員會主任，市縣委辦、市縣政府辦聯合印發編修通知和方案，市縣志辦具體組織開展修志工作，各承編單位撰稿，實行市縣修志機構統稿、初審，編纂委員會復審，省級地方志機構終審驗收的“三審終審制”。這是經實踐證明成功的經驗，也是對1949年以前我國傳統修志工作主要依靠“修志專班幾個人”的修志模式的重大發展和突破，適應了當今社會分工細、行業多、涉及部門廣的特點。第一輪修志工作初期，人們對修志工作的重要性尚未有較深的理解和認識，修志機構大多是事業單位，級別低，修志工作經費、機構、辦公場所等未能得到有效的保障，主要依靠當地經濟發展和黨政主要領導熱情高低來決定修志工作的推進力度。針對此種情況，1996年中指辦提出“一納入五到位”，要求各地抓緊配套落實，為地方志機構解決實際困難。2015年劉延東副總理在第五屆全國地方志工作會議上提出：“一納入，八到位①“一納入八到位”即把地方志工作納入國民經濟和社會發展規劃、各級政府工作任務之中，做到認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位、設施到位、規劃到位、工作到位。”［7］。2015年8月25日，國務院辦公廳印發《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》，再次重申“一納入，八到位”，說明此項內容對地方志工作機構的重要性。

堅持“黨委領導，政府主持，地方志工作機構參與組織實施”，不僅是第一、二輪地方志工作堅守的法寶，也是今后地方志工作發展和壯大的堅強組織保證。

（二）貫徹落實《條例》，推動地方立法，是做好地方志工作的保障

2006年5月前，修志工作主要依靠沒有行政約束力的中指組《新編地方志工作暫行規定》。2006年5月，國務院頒布施行《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》），明確地方志工作納入政府的工作職責和納入國民經濟發展計劃，經費列入財政支出安排，徹底改變了以往有錢就修志，沒錢就停頓或停滯的被動局面，成為中國依法修志的元年，為海南全面完成第一、二輪修志提供了法律保障。同月，海南各級地方志工作機構通過召開座談會、懸掛橫幅、制作宣傳欄、在有線電視臺連續播放《條例》全文等方式，宣傳條例的內容，有力促進《條例》的貫徹執行。此后海南省委辦公廳、省政府辦公廳相繼印發了省志辦草擬的有關規定、規劃、編修方案，并于2011年5月31日，經省人大常委會第二十二次會議審議通過了《海南省地方志工作規定》并頒布施行［8］。《規定》結合海南的實際情況對地方志工作做了更加詳細的規定，可操作性更強。制定和實施《規定》的過程，也是對海南相關部門和市縣領導及廣大干部普遍進行一次《地方志工作條例》的普法宣傳過程，在依法行政深得人心的背景下，依法修志也成為推動海南地方志編修工作的堅強保障。

（三）建立和完善志稿終審驗收工作機制，確保提高志書質量

為了確保志書整體質量，海南省第一、二輪編修志書都實行主編責任制和三審終審驗收制。市縣（區）志初稿完成后，由主編組織召開評稿會，邀請當地知情人、地情通對志稿進行初審，修改后提交編委會進行復審，集思廣益做好志稿修改工作，再提請省志辦進行終審驗收。按照“一稿搶，二稿磨，三稿雕”的工作思路和精益求精的要求，做好志稿的修改和補充工作。為了貫徹落實2008年中指組制定的《地方志書質量規定》，海南在總結第一輪地方志書的行文規范、終審驗收、志稿評審等薄弱環節同時，為了規范和完善第二輪海南市縣（區）志的行文規范和終審驗收工作，2014年省志辦出臺《海南省地方志書審查驗收辦法（試行）》《海南省地方志書行文規范（試行）》［9］，兩個規范性文件，對修志業務工作起到了指導作用。針對市縣（區）志編修工作人才缺乏，購買社會服務編寫志書的現象日益突出，精品意識不強，志書質量難于保障的問題，海南省志辦著手從矮個子中挑高個的做法，建立和完善海南省地方志專家人才庫。2017年又印發《海南省市縣（區）志終審驗收工作方案》［10］，在第一輪修志原有的“三審終審制”的基礎上，明確提出在復審會之前必須召開“專家評議會”，復審會中要有第三方專家參與評議。市縣（區）志辦召開專家評議會，必須從省志辦設立的專家庫中抽取4名專家參與志稿評議，由省志辦委派一名專家與會，評議會至少要有3名與會專家評審同意通過，志稿修改后方能進入下一環節，從而確保有修志工作經驗的專業人員從地方志專業的角度，對志稿是否符合《地方志工作條例》《海南省地方志工作規定》《地方志書質量規定》等的要求，特別是從政治觀點、體例、內容、記述、資料、行文等方面進行綜合評價，為復審會和終審驗收打好質量基礎。

從第一輪的探索到第二輪總結完善，逐步建立和完善符合海南市縣（區）志稿的終審驗收、出版審批制度。市縣（區）志的出版必須經市縣（區）編纂委員會復審、省地方志辦公室終審驗收，市縣委或人民政府批準，方可公開出版發行。沒有通過初審的志稿，不能進入專家評審環節，沒有通過專家評審通過的志稿，就不能提交該志編委會進行復審，未通過復審的志稿，就不能提請省級地方志工作機構進行終審驗收。環環相扣，互相制約，窮盡辦法，確保提高志稿質量。沒有辦理審批手續的志稿一律不得公開出版和發行。從建立和摸索志稿終審制度到與時俱進不斷完善和形成志稿的終審驗收工作機制，在實踐中不斷探索志書編修機制和推動志書終審驗收工作機制的形成，使工作制度和工作機制真正成為提高地方志書質量的保障。

（四）明確責任，強化督查，是確保修志任務如期完成的重要舉措

在第一輪修志工作中，我們采取了不少行政手段來促進修志工作。比如由省委、省政府、省地方志編委會召開會議，下發文件，布置任務，提出要求，省地方志辦公室加強業務指導，加大推動完成修志任務的力度等，或通過省委辦公廳、省政府辦公廳和省地方志辦公室不定期印發修志進度及完成情況通報，省委辦公廳督查室對修志后進單位下發督查專件，跟蹤督辦，甚至通過省委分管領導對后進單位個別領導進行當面約談，推動修志工作，對后進單位領導觸動較大，起到約談一個驚醒一片的作用，極大地加快了志書編纂工作的進度。通過建立健全激勵機制，對修志工作出色、成績突出的集體和個人進行表彰和獎勵，增強大家的工作成就感和自豪感，激發大家的工作熱情，這也是加快完成第一輪志書編修任務的一項重要舉措。其中，2013年9月11日至13日，由海南省人大常委會副主任康耀紅為組長、省人大常委會教科文衛主任黃國泰為副組長的執法調研組，就貫徹落實《海南省地方志工作規定》的情況，對保亭、萬寧、瓊海、文昌4個市縣進行實地執法調研，是海南歷史上首次對地方志工作的專項執法調研，對市縣黨委和政府領導觸動較大，未等調研報告出來，部分進度較慢的市縣委已經調整地方志辦主要負責人，重啟志書編纂工作。

除了省委督查室、省人大常委會對市縣黨委、人大、政府的修志工作進行督促和執法調研外，從2014年起，省地方志辦公室也刀刃向內，對系統內修志落后的市縣志辦主要負責人進行約談，喚醒加快修志工作的激情，同時對省地方志辦公室的業務處也進行提醒談話，達到談一次警醒一片的實效。

為確保到2020年完成“兩全目標”的任務，2017年9月14日，在三亞市召開全省“兩全目標”推進會，會上省地方志辦公室與各市縣史志部門簽訂完成“兩全目標”責任書［11］。2018年7-8月，省委督查室會同省地方志辦公室對19個市縣進行了全面書面督查，在此基礎上，重點對澄邁、臨高、定安、屯昌、五指山、保亭、白沙、海口秀英8個市縣區進行了實地督查，并發布督查通報。2018年12月，新一輪機構改革后，地方志的行政職能劃歸省委辦公廳，省委督促領導小組辦公室（省委督查室）加大對修志工作督查督辦力度，為按時完成第二輪修志任務起到了決定性的作用。至2019年12月，海南計劃編修的22部市縣（區）志，全部通過省級終審驗收并移交出版，取得了非常好的效果。

二、對第三輪地方志編修工作的思考

（一）立足國情，結合實際，提格提級組織和發動第三輪地方志編修工作

從第一、二輪修志的實踐來看，堅持黨委領導和政府主持，依然是推動修志工作的法寶。但多次全國性黨政機構改革后，部分地方志工作機構從原來隸屬政府部門，轉入與黨委口的黨史研究或其他部門合署辦公，一個機構、兩套人馬，兩塊牌子，隸屬黨委口管理。海南從2002年機構改革后，除了海口市、昌江黎族自治縣外，其余的全部歸屬黨委口管理，但是存在一個問題，有的政府口沒有分管領導，只有黨委口有分管領導，二輪修志終審驗收時，依據國務院頒布的《地方志工作條例》，應是市縣人民政府批準出版，但因有的市縣修志工作長期由黨委布置和管理，在政府口找不到分管領導簽名。按照地方工作日常的分工模式，由黨委領導分管的工作，政府口的領導只是聯系或沒有分管領導。2018年新一輪黨政機構改革后，海南的情況又有新變化，除了海口、昌江的職能劃歸政府辦管理，儋州修志職能劃歸市委政策研究室管理外，其他地方的修志機構均劃歸黨委辦公室管理，名稱也不盡統一，有的稱中心，有的稱館。不管是中心，還是館，都是事業單位，組織和發動修志工作都有一定的難度。省級修志機構也有類似的問題。總之，修志機構職能劃轉后，上下不太順，如果沒有一個堅強有力的頂層設計作為指引，編修地方志書這種涉及部門多、領域寬的工作就很難如期完成。建議組織和發動第三輪修志的發文單位應提級提格，方便省、市縣的修志機構開展工作。可以考慮提請由中辦或國辦發文，明確規定每部省志分志和市縣（區）志用多少年來完成編修和出版任務，批準出版單位由市縣政府批準改為由市縣（區）黨委或政府批準，修志工作列入當地黨委和政府的績效考核范圍等。改變第一、二輪修志中因為有的地方或單位領導重視不夠，省志辦多次反復發動，多次培訓，仍然未能完成修志任務的被動局面。

（二）承前啟后，保持工作連貫性，第三輪修志中提倡編修斷代志，不反對編修通志的編纂模式

綜觀我國幾千年的修志歷史，歷代多以編修通志為主，后人在前人基礎之上編修新志，后志對前志進行必要的概括，留下認為較重要的內容或事項，但大量的篇幅還是以寫當朝當代的政治、經濟、文化、社會為主。有的志書因為后志對前志的某些內容概括不準確或表述過于簡單，又沒有做必要的注釋，造成同一個歷史事件或事物，后志與前志記述不一致的問題。如果不壓縮，原文照錄，再加上詳寫當朝當代的事項，這樣志書的篇幅就會越修越長，既增加印刷成本，也不利于志書的傳播。第一輪修志從1985年開始至2011年左右全國大體完成，歷時20多年，只有個別省市區進度稍快，其原因除了沒有強制性規定完成任務時間外，主要還是編修通志的緣故，時間跨度長，涉及面廣、資料收集不易等問題。第二輪地方志書編修是全國性編修斷代志的偉大實踐，為絕大多數省份和修志人所接受，并取得不俗的成績。如果沒有對第二輪全國性編修斷代志的實踐進行積極的評價和點贊，包括應該固化和堅持什么東西，需要完善什么等，而是一切都推倒重來，再來強調編修通志，那么今后地方志系統再創新修志實踐，將難于施行。

事實上，第二輪編修斷代志的實踐并未否定前人編修通志的模式，也不是一味對前志不重視或冷漠，而是在探索編修斷代志的同時，又對前人編修通志的模式進行有益的補充，即對變化不大的自然、風俗、方言等內容不記或略記，對第一輪修志中的重要內容或事件出現明顯差錯的地方，還專門設有“糾錯、補遺”等篇目進行更正，留出大部分的篇幅來書寫當代人熱火朝天的生活。省去了對前志概括不精不準，造成后志與前志不一致的矛盾，也免除了對前志和后志資料來源問題的考證之苦。因此，第三輪修志工作應倡導編修斷代志為主，不反對編修通志。編修斷代志與編修通志各有千秋，各有特色，各有優勢，應不作硬性規定為好。

（三）強基固本，拓寬視野，做好第三輪修志的培訓工作

第二輪修志的培訓工作整體上是成功的，但是隨著第二輪修志工作的全面完成，科技的進步使得社會生活發生了巨大的變化，大量新生事物的出現。方志人也要走入社會，融入生活，記述火熱的生活和鮮活的現實，不能閉門造車。第一輪修志時對方志理論不太熟悉，或者不太懂方志理論的老黃牛，邊干邊學，在摸索中完成了志書的編修和出版任務。第一輪修志完成后，方志人總結經驗，編纂出版了一批方志理論著作和實踐教材。在第二輪修志中隨著機構改革，方志機構參公管理，鉆研學問，發表文章不再作為評價方志人的唯一標準，雖然方志理論專業書籍多了，但是方志人學習方志理論的激情反而淡漠了。由于方志機構人員少，任務增加，而社會上參與編寫文化產品的人日益增多，外包給文化公司參與修志的現象不能杜絕，利用社會力量參與修志工作，購買社會服務的觀念也逐漸得到社會的認可。但沒有人給文化公司的員工提供培訓學習的機會，這些參與修志的人員猶如第一輪修志中的無師自通之輩，卻沒有第一輪修志人的耐心和韌勁。因此，第三輪的地方志培訓內容、培訓方式、培訓人員也應隨時代變化進行必要的調整，將愿意參加培訓的社會力量也納入方志機構的培訓對象，以適應社會發展的需要，解決方志機構任務重、人手不足的矛盾，也有利于方志機構利用社會力量參與修志工作，促進社會修志大局格的形成。