《航道養護管理規定》修訂的必要性分析

石晨 劉壘 母寶穎 交通運輸部水運科學研究院

原《規定》自2011年實施以來，對航道維護標準確定、養護計劃批準、養護工作實施與考核等提出了明確要求，對于提高航道養護工作質量和服務水平起到了積極的促進作用。航道養護作為航運發展的必要支撐，從頂層設計到具體養護實施作業的各個環節都有了較大改變。

1.航道養護新形勢

1.1 《規定》出臺后相關法律法規制、修訂情況

2014年12月28日《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）出臺，第四章對航道養護進行專門規定，提高了對航道養護工作的重視程度。在《規定》出臺后，《中華人民共和國航標條例》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》相繼修訂，《通航建筑物運行管理辦法》《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》相繼公布施行。2015-2019年間出臺了《內河通航標準》《海輪航道通航標準》《通航建筑物維護技術規范》《通航建筑物運行方案編制導則》等標準，《航道養護技術規范》已經部審核，待出臺。

1.2 航道養護相關宏觀政策變化

法律體系構建方面，2020年12月8日，交通運輸部發布《交通運輸部關于完善綜合交通法規體系的意見》，在構建交通運輸法規體系框架的基礎上提出構建由水運基礎設施法規子系統、水路運輸法規子系統、水上交通安全和防污染法規子系統三個子系統構成水路法規系統。《航道法》作為水運基礎設施法規子系統的“龍頭法”設專章對航道養護進行規定，明確航道養護在航道管理中的重要性。

體制機制改革方面，一直以來，交通運輸領域全面推進承擔行政職能事業單位改革，改革重點一是去行政化，逐步推進管辦分離，著力構建新型政事關系；二是去盈利性，強化事業單位的公益屬性。交通運輸領域實行事權改革，對上劃中央財政事權的長江干線航道、西江航運干線以及國境、國際通航河流航道養護實施主體作出規定，其中長江干線航道養護事項由中央實施；西江航運干線養護事項視改革進展情況，逐步由中央實施，在改革到位之前，按照現行管理體制執行；國境、國際通航河流航道養護事項由中央實施或委托地方實施。

綠色環保養護方面，《交通強國建設綱要》提出“構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系”，強調了交通生態環境保護修復的相關要求。《內河航運發展綱要》提出“堅持生態優先，綠色發展”的指導思想和“踐行資源節約環境友好的綠色發展方式”的內河發展任務。

1.3 航道養護市場化

《全國航道管理與養護發展綱要(2016—2020年)》（以下簡稱《綱要》）在主要任務中提出“穩妥推進航道養護領域引入市場競爭機制。”一是在航道維護性疏浚、清障掃床、整治建筑物維護、航道設施（除航標外）保養維修等領域，具備條件的積極引入市場機制，推進政府購買服務。二是強化航道管理機構在航道應急搶通、航道巡查、航標巡查與調整等領域的專業化養護和保障能力，加強測繪能力建設。三是加強市場信用管理，強化對養護工程市場化主體的監管，引導和培育養護市場健康發展。

2.《規定》與新形勢的適應性分析

2.1 《規定》與新法銜接存在問題

《規定》與新法的不適應性主要表現在：一是《航道法》作為《規定》的上位法，未被列入規定的編制依據中；二是適用范圍，《航道法》規定的航道既包括內河航道，又包括沿海航道，《規定》只適用于內河高等級航道和國際（境、界）河流航道；三是《航道法》對航道巡查、信息發布等方面作出的規定在《規定》中無法落地；四是文字表述，《航道法》中將“國際（境、界）河流”“航運樞紐”改為“國際、國境河流”“通航建筑物”。

2.2 法律層級過低

原《規定》是交通運輸部水運局發布的規范性文件，其作為全國航道養護的法律依據，立法層級太低，規定內容不夠清晰，容易出現多頭執法的情況，造成的執法混亂和執法效率低下，不能有效規制航道養護工作的開展。不利于航道養護依法實施，也不利于水運基礎設施法規子系統的構建。

2.3 不能體現體制機制改革情況

改革未實施以前，除長江干線航道交由交通運輸部設置的航道管理機構直接管理，西江航運干線由交通運輸部設置的珠江航務管理局負責統一規劃和協調外，各省區航道管理體制主要分為航道專管機構和包括航道管理在內的水運綜合管理機構兩種類型，原《規定》的管理層級也是按照這種模式劃分的。體制機制改革后，現階段各地航道管理體制改革，政事分開，部分地方負責航道養護的事業單位成為了公益性事業單位，沒有行政審批和行政執法權，與有行政審批和行政執法權力的航道養護管理部門不同，西江航運干線和國境、國際河流航道財政事權上收國家，《規定》關于管理層級的法條已不適用。

2.4 缺少綠色環保條款

隨著綠色發展的深入，航道養護綠色環保的要求進一步提高，當前多地區航道養護單位在養護過程中使用節能、環保、綠色的技術、材料和工藝。疏浚土作為航道養護產生的廢棄物，為防止其對航道造成污染，其綜合利用一直是航道養護部門的研究重點。原《規定》中只在技術考核依據表格中對航標使用提出了一項環保檢查標準，并未將綠色環保放在與安全、便捷相同的高度，重視程度不夠。

2.5 未涉及航道養護市場化相關內容

事業單位體制改革后，航道養護管理機構的工作職能發生變化，對管理崗位的需求量減少，對專業技術性崗位的需求量逐漸增加。航道養護市場化為解決航道養護問題提供了有利途徑，隨著航道養護市場化的發展，養護市場未完全成熟的問題暴露出來，原《規定》對養護市場化沒有規制，沒有準入單位資質標準或市場準入程序方面的引導，容易造成養護市場的混亂。

3.《規定》修訂的必要性

3.1 是承接上位法的必然要求

在《規定》中應有對《航道法》航道養護一章法條的承接，并與其他航道養護相關法規標準相銜接，對航標、通航建筑物等的養護作出規定，杜絕法條內容交叉或空白，對適用范圍、技術術語等要在修訂過程中予以變更。

3.2 是構建航道法規體系的必然要求

《規定》作為《航道法》配套規章已納入航道法規立法體系中，應進一步提升《規定》的法律層級，以交通運輸部部令的形式發布，既可以有效指導航道養護工作的開展，利于航道法規子體系的建立，又可以為后續《航道管理條例》的修訂以及《通航建筑物管理條例》的制定提供支撐。

3.3 是適應體制改革的必然要求

《規定》應與體制改革新要求相符，按照政事分開的新形勢，將航道養護相關單位分為負責航道養護管理的部門和航道養護單位兩大類，分別按照行政管理職能和純公益事業單位屬性負責具體事務等原則分類。在管理層級相關法條的編制上要考慮中央事權航道的特殊性，對西江航運干線管理職責進行調整。

3.4 是體現航道養護綠色環保的必然要求

綠色作為現代化綜合交通體系構建的重要環節，其重要性不言而喻，航道養護應堅持生態優先和綠色發展的理念，《規定》修訂應處理好航道養護與環境保護兩者的關系，提出指導性的原則和要求，在養護工作原則中增加綠色環保原則，推廣滿足環保要求的新技術和設施設備應用。

3.5 是符合養護市場化發展的必然要求

部分航道養護工作通過政府購買服務的方式進行將成為航道養護的新常態，《規定》中應增加引導養護市場發展的條款，將市場化引入養護法規體系。相關條款應對市場化的養護工作類型明確區分，對維護養護管理機構自身運作的輔助性服務項目和面向公眾的公共服務性項目區分開，將疏浚等日常養護工作和專項養護工程區分開。

4.結語

通過上述分析可以發現，原《規定》與宏觀政策和養護市場化發展現狀已不相匹配，不能有效指導和規制全國航道養護工作的開展。為提升航道養護管理水平，推動建立航道管理養護現代化體系，對《規定》進行修改有其必要性。