建設工程檔案驗收問題及對策研究
——基于工程建設項目審批制度改革背景

劉鴻健 汪琦欽

(1.福建工程學院管理學院 福建福州 350118；2.福建省建設工程質量安全總站 福建福州 350028；3.中建海峽建設發展有限公司 福建福州 350015)

0 引言

建設工程檔案，是在工程建設活動中，產生包含文字、圖片、表格、聲音、影像等具有歸檔保存價值的歷史記錄。它涵蓋了從工程建設項目的立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可，再到竣工驗收共4個階段的完整記錄，對城市建設發展起到至關重要的作用。

為了提升工程建設項目審批時效，優化審批流程，政府部門逐步推行聯合竣工驗收。作為聯合驗收內容之一，建設工程檔案驗收是工程質量最終把關環節，在竣工驗收階段有著舉足輕重的作用。

福建省住房和城鄉建設廳發布的《福建省房屋建筑與市政基礎設施工程聯合竣工驗收管理辦法(試行)》指出，聯合竣工驗收是針對房屋建筑和市政基礎設施工程(建設性質為新建、改建、擴建)，在項目竣工后，對住建、規劃、人防、檔案館等行政部門相關的審批事項，實行限時聯合驗收。其包括：建設工程質量監督竣工驗收、規劃條件核實與土地核驗、消防驗收(備案)、人防驗收、城建檔案驗收[1]。

2019年國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，文件要求全國各地實行限時聯合驗收，涉及自然資源、住建、人防等審批部門有關驗收的審批事項，做到竣工驗收圖紙和驗收標準的統一，各有關審批部門統一出具驗收有關意見[2]。因此，聯合竣工驗收是今后工程驗收的發展趨勢。但是，目前實行聯合驗收仍然存在諸多問題，導致聯合竣工驗收推行不夠理想。

基于此，本文通過對改革前后的檔案驗收進行對比，并針對檔案驗收和管理存在的問題進行研究剖析，提出相應對策建議。

1 比較改革前后的檔案驗收

1.1 改革前的檔案驗收

圖1 改革前的檔案驗收流程

1.2 改革后的檔案驗收

檔案驗收經過工程建設項目審批制度改革后，不再設置預驗收環節，取消竣工驗收備案的前置條件，即工程檔案認可文件不再提供。同時，工程檔案驗收納入聯合竣工驗收范圍，與工程質量監督驗收、人防工程竣工驗收備案、建設工程規劃條件核實與土地核驗、建設工程消防驗收、建設工程檔案驗收等事項實行并聯辦理，由住建部門牽頭，自然資源、人防、城建檔案館等相關部門參加。聯合驗收均應通過行政服務中心工改相關綜合服務窗口進行申請，做到統一收件和出件，實現“一窗受理”，具體檔案驗收流程如圖2所示。

圖2 改革后的檔案驗收流程

1.3 改革前后的對比分析

隨著工程建設項目審批制度改革的深入，改革前的檔案驗收已無法滿足發展的需求。改革前的檔案驗收設立預驗收環節作為前置條件，如此相對復雜的流程，增加了檔案驗收的辦理環節，一定程度上給城建檔案館和住建部門增加了工作量。

聯合竣工驗收順應目前改革發展趨勢，一定程度上可以填補以往建設項目檔案驗收制度的欠缺，滿足當前建設項目檔案管理在制度上的需求。通過精簡檔案驗收環節，優化審批流程，提高檔案驗收工作效率。首先，建設單位無需取得工程檔案認可文件即可進行檔案驗收；其次，建設單位能更多參與驗收工作，在一定程度上保證了檔案驗收成果的質量；最后，各主管部門回歸各自本職工作，同步驗收，既能保證檔案驗收的專業性，也能保證歸檔的規范性，在一定程度上減少城建檔案館的工作量，打破各審批部門各自為政的局面，加強部門間的工作聯動和業務協同。

2 改革后檔案驗收目前存在問題

2.1 檔案管理缺乏相關制度保障

隨著改革步伐快速推進，當前聯合驗收的發展與檔案管理等相關法律法規和制度文件出臺，無法同步適應。目前僅住建部修訂《城市建設檔案管理規定》部分條款，將第八條內容修改為針對需要向城建檔案館申請檔案接收的工程，城建檔案館對工程檔案應根據建設工程聯合竣工驗收的規定進行驗收，并刪除第九條有關建設單位在取得工程檔案相關認可文件可以組織五方責任主體竣工驗收的內容。建設行政主管部門應在竣工驗收備案辦理過程中，核查驗證工程檔案認可文件的內容[4]。其余法律法規和制度文件存在不適應情況，一是國家相關法律法規存在與聯合驗收政策相互沖突的情況，如《城鄉規劃法》有關建設單位在未申請或未申請通過規劃驗收的，不得組織竣工驗收規定，阻礙竣工驗收和規劃驗收的同步開展；二是福建省目前也尚未出臺聯合驗收實施細則，各部門處于磨合階段，無法相互協助配合，尚未形成聯合驗收的良好工作機制，使聯合驗收的操作和實施產生不便。

2.2 聯合驗收辦結時限無法保證

聯合驗收政策執行后，原檔案驗收、預驗收取消，檔案驗收需與其他專項驗收一并納入聯合驗收時限管理。未進行預驗收直接進入驗收，容易導致建設單位準備材料不完整、檔案不規范等問題，導致業主單位的整改時間拉長，影響聯合驗收審批跨度用時。同時，竣工驗收前所產生的全部整套工程文件涵蓋在城建檔案中，相較于其他專項驗收事項，檔案的案卷量相差不止一個量級，對文件質量、組卷和整理等要求也相對較高[5]。在準備過程中，由于缺少規范性，建設單位的檔案工作容易導致其準備的歸檔材料無法符合檔案歸檔的要求的現象。由此，建設單位可能將不斷向城建管理機構提交檔案及接受審核，影響驗收效率，延長審批用時，影響審批部門效能考核和完成時限。

2.3 檔案的真實性和完整性難以保證

建設工程檔案的形成，歷經立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段共4個階段，涉及行政審批、施工、監理、勘察、設計等不同類型的部分，文件組成復雜，數據量巨大。一是由于建設單位對檔案管理認識不到位，未將檔案日常工作納入項目管理程序；二是檔案整理人員專業素養不夠，整理的檔案材料存在不齊全、不規范的問題；三是城建檔案館只在最后一個階段才介入檔案工作，同時檔案查驗僅能根據現有驗收規范開展工作，缺少全過程的監督和跟蹤指導，難以保證檔案材料內容的真實性和完整性。

近些年來，我國較為系統地引進和大面積營造相思類樹種，并建立了一代種子園。針對相思類樹種的研究，前期研究重點主要集中在引種適應性評價[7-10]、優良個體的選擇[11-12]及無性繁殖方面[13-14]，而對于該類樹種的器官季節性變化現象——物候方面研究，還未見系統性報道。物候期是植株的生長發育過程與活動規律對季節性氣候變化的反應，是對植物性狀比較科學的描述。物候期的差異是植物生長特性最直接的外觀表現[15]。因此，開展不同相思樹種的物候期和生態習性研究，以期對相思種子園管理以及雜交育種技術具有指導意義。

2.4 檔案信息化轉變難度較大

根據住房和城鄉建設部《關于進一步深化工程建設項目審批制度改革推進全流程在線審批的通知》要求，工程建設項目數字化圖紙，從勘察、設計、施工到竣工驗收，全過程推行閉環管理，通過部門間數據共享使用“一套圖紙”，并按照電子檔案要求做到工程圖紙的實時歸集、動態維護和安全管理。聯合驗收需要的測繪成果要進一步精簡，通過在線共享，推動聯合測繪成果應用[6]。建設工程檔案數字化信息化要求逐漸提高，對檔案信息化工作帶來新的挑戰。

2.4.1 建設工程檔案電子化法律效力問題

電子檔案目前尚無相關法律條文，使其具備相應法律效力。作為檔案本質屬性，法律憑證也是原始記錄的特性價值體現之一[7]。缺少法律保障，將導致城建檔案館在收集和管理工程電子文件時產生一定的顧慮，對部分不具備可信的電子文件收集存在疑慮，在一定程度上阻礙著城建電子檔案信息化建設推進工作。

2.4.2 建設工程檔案信息安全管理問題

隨著“數字福建”不斷推進，建設工程檔案逐漸實現科學應用，但隨之而來的是信息安全問題。建設工程檔案包含個人身份信息、企業信息等涉及私密的數據，在檔案應用和收集過程中容易出現此類信息外泄的情況。同時，電子文件在傳輸過程中，存在被篡改的風險，在一定程度影響著檔案驗收的質量。

2.4.3 檔案管理信息化人才培養問題

目前，全省多數城建檔案管理人員所具備的業務能力無法和專業素質要求相匹配，部分人員對自身工作認識不到位，缺乏工作經驗。隨著數字化的推進與發展，越來越多檔案管理人員的信息技術能力無法適應業務要求匹配，無法充分發揮信息技術在檔案管理中的作用，不利于檔案驗收的信息化推進。

3 實行聯合驗收的對策建議

3.1 完善相關法律法規

一是建立健全相關法律法規，破除改革和現行法律矛盾，解決相互間的沖突，根據改革發展形勢，明確各檔案歸檔相關主體的權力和義務，落實各方責任主體的責任，從制度層面出發，充分考慮綜合配套和相互銜接，完善建設工程檔案驗收體制。二是抓緊出臺聯合驗收實施細則，規范驗收流程，保證各驗收部門業務協作，明確各專項驗收完成時限，促進檔案聯合驗收的順利實施。如廈門地區先后出臺《關于印發廈門市房屋建筑與市政基礎設施工程聯合驗收實施方案的通知》《關于印發廈門市房屋建筑與市政基礎設施工程聯合驗收實施方案補充意見的通知》《關于印發進一步優化聯合驗收實施方案的通知》，逐步完善實施方案，從明確實施時間、調整申報方式、簡化申報材料、加強指導服務、明確效能時限和強化城建檔案驗收等方面入手，減少建設單位多頭申報、各部門多頭分驗，不增加設置審批環節，不延長審批時限，加快了工程竣工驗收速度。三是出臺相關政策文件，明確電子檔案法律效力，消除建檔案管理機構在收集和管理工程電子文件的顧慮。

3.2 明確驗收職責分工

改革后的檔案驗收工作，盡管取消了預驗收環節，建設單位仍然應該明確自身職責，扮演好在工程建設項目審批中作為服務對象的角色。建設單位、施工單位、監理單位應相互配合，對建設工程檔案的真實完整和檔案質量負責。驗收過程中，城建檔案館負責做好檔案內容的合規性審查，建設單位則應保障檔案內容的準確和完整，二者相互配合，嚴格履行職責，保證在規定時限內完成檔案驗收工作。

3.3 加強事前事中監管

在建設工程檔案管理工作中，一是城建檔案館應該轉變觀念，變“被動”為“主動”，在立項用地規劃許可階段靠前服務，提前開展工程文件審查，充分利用靠前服務小組機制，指導建設項目管理部門和建設單位做好前期材料準備工作。城建檔案館應在項目文件生成過程中，及時溝通相關部門，建立相應跟蹤機制，強化事中監管，確保歸檔文件從源頭和過程中的真實和完整。二是加強對建設單位指導和服務，通過對相關單位管理人員、技術人員、檔案管理人員定期開展業務培訓，提升相關人員對檔案工作重要性的認識，提高檔案業務技術水平和管理水平，確保歸檔文件的完整，保障聯合驗收的通過率。

3.4 強化信息支撐驗收

3.4.1 建立核心數據保護機制

針對信息安全問題，需充分利用信息技術手段，構建核心數據保護機制。一是借助大數據技術做好城建檔案信息管理工作，避免檔案信息被不法分子竊取，出現大規模信息泄漏問題[8]；二是利用水印和防篡改技術，加強電子文件傳輸通道安全。對文件傳輸路徑和電子文件進行加密處理，規避傳輸過程中電子文件信息被篡改的風險，保障建設工程檔案信息安全。

3.4.2 培養建設工程檔案信息化人才

在當下信息化高速發展中，應高度重視人才培養工作。一是結合信息化建設要求，有針對性開展檔案管理人員的專業培訓，優化檔案管理模式；二是結合培訓，及時傳達相關政策文件，保障檔案管理的后續工作；三是建設單位和城建檔案館要建立良好的溝通機制，業務部門應主動靠前服務，做好信息共享，避免城建檔案成為“信息孤島”[9]。

3.4.3 推動可信電子文件庫的開發運用

目前，在工程建設項目審批過程中，建設單位重復提交申請材料、部分紙質審批文件在歸檔時難以提交原件、無法有效管理審批文件等問題仍然存在，影響建設工程檔案歸檔，導致檔案驗收審批效率低下。因此，需要推動可信電子文件庫的開發運用。

可信電子文件庫是電子證照、批文庫的擴展，主要實現各類電子文件歸集，可信化認證，共享復用的功能，對項目電子檔案提供電子文件數據支撐，最終形成“一項目一檔”。可信電子文件庫功能架構如圖3所示。

圖3 功能架構圖

可信電子文件庫包含文件目錄系統、文件管理系統、文件共享系統、統計分析系統，具體功能如下：

(1)可信電子文件目錄系統。用于文件類型、項目類型和事項關聯、模板配置以及目錄審核、目錄變更、目錄版本控制；可按項目階段生成文件目錄，建議以電子檔案標準進行目錄管理。

(2)可信電子文件管理系統。文件采集、簽名、處置，但需要明確文檔采集標準。如：采集高質量可供彩打的可信電子文件模板，建議以電子檔案標準采集，以方便后續電子檔案歸檔使用。同時，實現全省統一的電子簽名，方便全省統一使用。

(3)可信電子文件共享系統。對外提供電子文件調用及共享服務。

(4)可信文件統計分析系統。用于統計可信電子文件使用情況，統計維度可分為三類：項目類型、審批類型、項目階段。

可信電子文件庫是工程建設項目審批過程電子證照、批文及相應電子文件歸檔的集成工具，是建設工程檔案的組成部分，是項目審批全過程記錄的體現，為最終檔案驗收的質量提供了有力的支撐。

4 結論

綜上，在工程建設項目審批制度改革背景下，通過完善法律法規和制度體系，明確職責分工，加強事中事后監管，強化信息化支撐檔案管理，建立可信電子文件庫等方式方法，解決了制度保障缺乏，辦結時限無法保證、檔案信息化難轉變等問題，有效推動了建設工程檔案的驗收工作。