建設(shè)工程檔案驗收問題及對策研究
——基于工程建設(shè)項目審批制度改革背景

劉鴻健 汪琦欽

(1.福建工程學(xué)院管理學(xué)院 福建福州 350118；2.福建省建設(shè)工程質(zhì)量安全總站 福建福州 350028；3.中建海峽建設(shè)發(fā)展有限公司 福建福州 350015)

0 引言

建設(shè)工程檔案，是在工程建設(shè)活動中，產(chǎn)生包含文字、圖片、表格、聲音、影像等具有歸檔保存價值的歷史記錄。它涵蓋了從工程建設(shè)項目的立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可，再到竣工驗收共4個階段的完整記錄，對城市建設(shè)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

為了提升工程建設(shè)項目審批時效，優(yōu)化審批流程，政府部門逐步推行聯(lián)合竣工驗收。作為聯(lián)合驗收內(nèi)容之一，建設(shè)工程檔案驗收是工程質(zhì)量最終把關(guān)環(huán)節(jié)，在竣工驗收階段有著舉足輕重的作用。

福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《福建省房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程聯(lián)合竣工驗收管理辦法(試行)》指出，聯(lián)合竣工驗收是針對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程(建設(shè)性質(zhì)為新建、改建、擴建)，在項目竣工后，對住建、規(guī)劃、人防、檔案館等行政部門相關(guān)的審批事項，實行限時聯(lián)合驗收。其包括：建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督竣工驗收、規(guī)劃條件核實與土地核驗、消防驗收(備案)、人防驗收、城建檔案驗收[1]。

2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》，文件要求全國各地實行限時聯(lián)合驗收，涉及自然資源、住建、人防等審批部門有關(guān)驗收的審批事項，做到竣工驗收圖紙和驗收標準的統(tǒng)一，各有關(guān)審批部門統(tǒng)一出具驗收有關(guān)意見[2]。因此，聯(lián)合竣工驗收是今后工程驗收的發(fā)展趨勢。但是，目前實行聯(lián)合驗收仍然存在諸多問題，導(dǎo)致聯(lián)合竣工驗收推行不夠理想。

基于此，本文通過對改革前后的檔案驗收進行對比，并針對檔案驗收和管理存在的問題進行研究剖析，提出相應(yīng)對策建議。

1 比較改革前后的檔案驗收

1.1 改革前的檔案驗收

圖1 改革前的檔案驗收流程

1.2 改革后的檔案驗收

檔案驗收經(jīng)過工程建設(shè)項目審批制度改革后，不再設(shè)置預(yù)驗收環(huán)節(jié)，取消竣工驗收備案的前置條件，即工程檔案認可文件不再提供。同時，工程檔案驗收納入聯(lián)合竣工驗收范圍，與工程質(zhì)量監(jiān)督驗收、人防工程竣工驗收備案、建設(shè)工程規(guī)劃條件核實與土地核驗、建設(shè)工程消防驗收、建設(shè)工程檔案驗收等事項實行并聯(lián)辦理，由住建部門牽頭，自然資源、人防、城建檔案館等相關(guān)部門參加。聯(lián)合驗收均應(yīng)通過行政服務(wù)中心工改相關(guān)綜合服務(wù)窗口進行申請，做到統(tǒng)一收件和出件，實現(xiàn)“一窗受理”，具體檔案驗收流程如圖2所示。

圖2 改革后的檔案驗收流程

1.3 改革前后的對比分析

隨著工程建設(shè)項目審批制度改革的深入，改革前的檔案驗收已無法滿足發(fā)展的需求。改革前的檔案驗收設(shè)立預(yù)驗收環(huán)節(jié)作為前置條件，如此相對復(fù)雜的流程，增加了檔案驗收的辦理環(huán)節(jié)，一定程度上給城建檔案館和住建部門增加了工作量。

聯(lián)合竣工驗收順應(yīng)目前改革發(fā)展趨勢，一定程度上可以填補以往建設(shè)項目檔案驗收制度的欠缺，滿足當前建設(shè)項目檔案管理在制度上的需求。通過精簡檔案驗收環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，提高檔案驗收工作效率。首先，建設(shè)單位無需取得工程檔案認可文件即可進行檔案驗收；其次，建設(shè)單位能更多參與驗收工作，在一定程度上保證了檔案驗收成果的質(zhì)量；最后，各主管部門回歸各自本職工作，同步驗收，既能保證檔案驗收的專業(yè)性，也能保證歸檔的規(guī)范性，在一定程度上減少城建檔案館的工作量，打破各審批部門各自為政的局面，加強部門間的工作聯(lián)動和業(yè)務(wù)協(xié)同。

2 改革后檔案驗收目前存在問題

2.1 檔案管理缺乏相關(guān)制度保障

隨著改革步伐快速推進，當前聯(lián)合驗收的發(fā)展與檔案管理等相關(guān)法律法規(guī)和制度文件出臺，無法同步適應(yīng)。目前僅住建部修訂《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》部分條款，將第八條內(nèi)容修改為針對需要向城建檔案館申請檔案接收的工程，城建檔案館對工程檔案應(yīng)根據(jù)建設(shè)工程聯(lián)合竣工驗收的規(guī)定進行驗收，并刪除第九條有關(guān)建設(shè)單位在取得工程檔案相關(guān)認可文件可以組織五方責(zé)任主體竣工驗收的內(nèi)容。建設(shè)行政主管部門應(yīng)在竣工驗收備案辦理過程中，核查驗證工程檔案認可文件的內(nèi)容[4]。其余法律法規(guī)和制度文件存在不適應(yīng)情況，一是國家相關(guān)法律法規(guī)存在與聯(lián)合驗收政策相互沖突的情況，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)建設(shè)單位在未申請或未申請通過規(guī)劃驗收的，不得組織竣工驗收規(guī)定，阻礙竣工驗收和規(guī)劃驗收的同步開展；二是福建省目前也尚未出臺聯(lián)合驗收實施細則，各部門處于磨合階段，無法相互協(xié)助配合，尚未形成聯(lián)合驗收的良好工作機制，使聯(lián)合驗收的操作和實施產(chǎn)生不便。

2.2 聯(lián)合驗收辦結(jié)時限無法保證

聯(lián)合驗收政策執(zhí)行后，原檔案驗收、預(yù)驗收取消，檔案驗收需與其他專項驗收一并納入聯(lián)合驗收時限管理。未進行預(yù)驗收直接進入驗收，容易導(dǎo)致建設(shè)單位準備材料不完整、檔案不規(guī)范等問題，導(dǎo)致業(yè)主單位的整改時間拉長，影響聯(lián)合驗收審批跨度用時。同時，竣工驗收前所產(chǎn)生的全部整套工程文件涵蓋在城建檔案中，相較于其他專項驗收事項，檔案的案卷量相差不止一個量級，對文件質(zhì)量、組卷和整理等要求也相對較高[5]。在準備過程中，由于缺少規(guī)范性，建設(shè)單位的檔案工作容易導(dǎo)致其準備的歸檔材料無法符合檔案歸檔的要求的現(xiàn)象。由此，建設(shè)單位可能將不斷向城建管理機構(gòu)提交檔案及接受審核，影響驗收效率，延長審批用時，影響審批部門效能考核和完成時限。

2.3 檔案的真實性和完整性難以保證

建設(shè)工程檔案的形成，歷經(jīng)立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段共4個階段，涉及行政審批、施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計等不同類型的部分，文件組成復(fù)雜，數(shù)據(jù)量巨大。一是由于建設(shè)單位對檔案管理認識不到位，未將檔案日常工作納入項目管理程序；二是檔案整理人員專業(yè)素養(yǎng)不夠，整理的檔案材料存在不齊全、不規(guī)范的問題；三是城建檔案館只在最后一個階段才介入檔案工作，同時檔案查驗僅能根據(jù)現(xiàn)有驗收規(guī)范開展工作，缺少全過程的監(jiān)督和跟蹤指導(dǎo)，難以保證檔案材料內(nèi)容的真實性和完整性。

近些年來，我國較為系統(tǒng)地引進和大面積營造相思類樹種，并建立了一代種子園。針對相思類樹種的研究，前期研究重點主要集中在引種適應(yīng)性評價[7-10]、優(yōu)良個體的選擇[11-12]及無性繁殖方面[13-14]，而對于該類樹種的器官季節(jié)性變化現(xiàn)象——物候方面研究，還未見系統(tǒng)性報道。物候期是植株的生長發(fā)育過程與活動規(guī)律對季節(jié)性氣候變化的反應(yīng)，是對植物性狀比較科學(xué)的描述。物候期的差異是植物生長特性最直接的外觀表現(xiàn)[15]。因此，開展不同相思樹種的物候期和生態(tài)習(xí)性研究，以期對相思種子園管理以及雜交育種技術(shù)具有指導(dǎo)意義。

2.4 檔案信息化轉(zhuǎn)變難度較大

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進一步深化工程建設(shè)項目審批制度改革推進全流程在線審批的通知》要求，工程建設(shè)項目數(shù)字化圖紙，從勘察、設(shè)計、施工到竣工驗收，全過程推行閉環(huán)管理，通過部門間數(shù)據(jù)共享使用“一套圖紙”，并按照電子檔案要求做到工程圖紙的實時歸集、動態(tài)維護和安全管理。聯(lián)合驗收需要的測繪成果要進一步精簡，通過在線共享，推動聯(lián)合測繪成果應(yīng)用[6]。建設(shè)工程檔案數(shù)字化信息化要求逐漸提高，對檔案信息化工作帶來新的挑戰(zhàn)。

2.4.1 建設(shè)工程檔案電子化法律效力問題

電子檔案目前尚無相關(guān)法律條文，使其具備相應(yīng)法律效力。作為檔案本質(zhì)屬性，法律憑證也是原始記錄的特性價值體現(xiàn)之一[7]。缺少法律保障，將導(dǎo)致城建檔案館在收集和管理工程電子文件時產(chǎn)生一定的顧慮，對部分不具備可信的電子文件收集存在疑慮，在一定程度上阻礙著城建電子檔案信息化建設(shè)推進工作。

2.4.2 建設(shè)工程檔案信息安全管理問題

隨著“數(shù)字福建”不斷推進，建設(shè)工程檔案逐漸實現(xiàn)科學(xué)應(yīng)用，但隨之而來的是信息安全問題。建設(shè)工程檔案包含個人身份信息、企業(yè)信息等涉及私密的數(shù)據(jù)，在檔案應(yīng)用和收集過程中容易出現(xiàn)此類信息外泄的情況。同時，電子文件在傳輸過程中，存在被篡改的風(fēng)險，在一定程度影響著檔案驗收的質(zhì)量。

2.4.3 檔案管理信息化人才培養(yǎng)問題

目前，全省多數(shù)城建檔案管理人員所具備的業(yè)務(wù)能力無法和專業(yè)素質(zhì)要求相匹配，部分人員對自身工作認識不到位，缺乏工作經(jīng)驗。隨著數(shù)字化的推進與發(fā)展，越來越多檔案管理人員的信息技術(shù)能力無法適應(yīng)業(yè)務(wù)要求匹配，無法充分發(fā)揮信息技術(shù)在檔案管理中的作用，不利于檔案驗收的信息化推進。

3 實行聯(lián)合驗收的對策建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

一是建立健全相關(guān)法律法規(guī)，破除改革和現(xiàn)行法律矛盾，解決相互間的沖突，根據(jù)改革發(fā)展形勢，明確各檔案歸檔相關(guān)主體的權(quán)力和義務(wù)，落實各方責(zé)任主體的責(zé)任，從制度層面出發(fā)，充分考慮綜合配套和相互銜接，完善建設(shè)工程檔案驗收體制。二是抓緊出臺聯(lián)合驗收實施細則，規(guī)范驗收流程，保證各驗收部門業(yè)務(wù)協(xié)作，明確各專項驗收完成時限，促進檔案聯(lián)合驗收的順利實施。如廈門地區(qū)先后出臺《關(guān)于印發(fā)廈門市房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程聯(lián)合驗收實施方案的通知》《關(guān)于印發(fā)廈門市房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程聯(lián)合驗收實施方案補充意見的通知》《關(guān)于印發(fā)進一步優(yōu)化聯(lián)合驗收實施方案的通知》，逐步完善實施方案，從明確實施時間、調(diào)整申報方式、簡化申報材料、加強指導(dǎo)服務(wù)、明確效能時限和強化城建檔案驗收等方面入手，減少建設(shè)單位多頭申報、各部門多頭分驗，不增加設(shè)置審批環(huán)節(jié)，不延長審批時限，加快了工程竣工驗收速度。三是出臺相關(guān)政策文件，明確電子檔案法律效力，消除建檔案管理機構(gòu)在收集和管理工程電子文件的顧慮。

3.2 明確驗收職責(zé)分工

改革后的檔案驗收工作，盡管取消了預(yù)驗收環(huán)節(jié)，建設(shè)單位仍然應(yīng)該明確自身職責(zé)，扮演好在工程建設(shè)項目審批中作為服務(wù)對象的角色。建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位應(yīng)相互配合，對建設(shè)工程檔案的真實完整和檔案質(zhì)量負責(zé)。驗收過程中，城建檔案館負責(zé)做好檔案內(nèi)容的合規(guī)性審查，建設(shè)單位則應(yīng)保障檔案內(nèi)容的準確和完整，二者相互配合，嚴格履行職責(zé)，保證在規(guī)定時限內(nèi)完成檔案驗收工作。

3.3 加強事前事中監(jiān)管

在建設(shè)工程檔案管理工作中，一是城建檔案館應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，變“被動”為“主動”，在立項用地規(guī)劃許可階段靠前服務(wù)，提前開展工程文件審查，充分利用靠前服務(wù)小組機制，指導(dǎo)建設(shè)項目管理部門和建設(shè)單位做好前期材料準備工作。城建檔案館應(yīng)在項目文件生成過程中，及時溝通相關(guān)部門，建立相應(yīng)跟蹤機制，強化事中監(jiān)管，確保歸檔文件從源頭和過程中的真實和完整。二是加強對建設(shè)單位指導(dǎo)和服務(wù)，通過對相關(guān)單位管理人員、技術(shù)人員、檔案管理人員定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升相關(guān)人員對檔案工作重要性的認識，提高檔案業(yè)務(wù)技術(shù)水平和管理水平，確保歸檔文件的完整，保障聯(lián)合驗收的通過率。

3.4 強化信息支撐驗收

3.4.1 建立核心數(shù)據(jù)保護機制

針對信息安全問題，需充分利用信息技術(shù)手段，構(gòu)建核心數(shù)據(jù)保護機制。一是借助大數(shù)據(jù)技術(shù)做好城建檔案信息管理工作，避免檔案信息被不法分子竊取，出現(xiàn)大規(guī)模信息泄漏問題[8]；二是利用水印和防篡改技術(shù)，加強電子文件傳輸通道安全。對文件傳輸路徑和電子文件進行加密處理，規(guī)避傳輸過程中電子文件信息被篡改的風(fēng)險，保障建設(shè)工程檔案信息安全。

3.4.2 培養(yǎng)建設(shè)工程檔案信息化人才

在當下信息化高速發(fā)展中，應(yīng)高度重視人才培養(yǎng)工作。一是結(jié)合信息化建設(shè)要求，有針對性開展檔案管理人員的專業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化檔案管理模式；二是結(jié)合培訓(xùn)，及時傳達相關(guān)政策文件，保障檔案管理的后續(xù)工作；三是建設(shè)單位和城建檔案館要建立良好的溝通機制，業(yè)務(wù)部門應(yīng)主動靠前服務(wù)，做好信息共享，避免城建檔案成為“信息孤島”[9]。

3.4.3 推動可信電子文件庫的開發(fā)運用

目前，在工程建設(shè)項目審批過程中，建設(shè)單位重復(fù)提交申請材料、部分紙質(zhì)審批文件在歸檔時難以提交原件、無法有效管理審批文件等問題仍然存在，影響建設(shè)工程檔案歸檔，導(dǎo)致檔案驗收審批效率低下。因此，需要推動可信電子文件庫的開發(fā)運用。

可信電子文件庫是電子證照、批文庫的擴展，主要實現(xiàn)各類電子文件歸集，可信化認證，共享復(fù)用的功能，對項目電子檔案提供電子文件數(shù)據(jù)支撐，最終形成“一項目一檔”。可信電子文件庫功能架構(gòu)如圖3所示。

圖3 功能架構(gòu)圖

可信電子文件庫包含文件目錄系統(tǒng)、文件管理系統(tǒng)、文件共享系統(tǒng)、統(tǒng)計分析系統(tǒng)，具體功能如下：

(1)可信電子文件目錄系統(tǒng)。用于文件類型、項目類型和事項關(guān)聯(lián)、模板配置以及目錄審核、目錄變更、目錄版本控制；可按項目階段生成文件目錄，建議以電子檔案標準進行目錄管理。

(2)可信電子文件管理系統(tǒng)。文件采集、簽名、處置，但需要明確文檔采集標準。如：采集高質(zhì)量可供彩打的可信電子文件模板，建議以電子檔案標準采集，以方便后續(xù)電子檔案歸檔使用。同時，實現(xiàn)全省統(tǒng)一的電子簽名，方便全省統(tǒng)一使用。

(3)可信電子文件共享系統(tǒng)。對外提供電子文件調(diào)用及共享服務(wù)。

(4)可信文件統(tǒng)計分析系統(tǒng)。用于統(tǒng)計可信電子文件使用情況，統(tǒng)計維度可分為三類：項目類型、審批類型、項目階段。

可信電子文件庫是工程建設(shè)項目審批過程電子證照、批文及相應(yīng)電子文件歸檔的集成工具，是建設(shè)工程檔案的組成部分，是項目審批全過程記錄的體現(xiàn)，為最終檔案驗收的質(zhì)量提供了有力的支撐。

4 結(jié)論

綜上，在工程建設(shè)項目審批制度改革背景下，通過完善法律法規(guī)和制度體系，明確職責(zé)分工，加強事中事后監(jiān)管，強化信息化支撐檔案管理，建立可信電子文件庫等方式方法，解決了制度保障缺乏，辦結(jié)時限無法保證、檔案信息化難轉(zhuǎn)變等問題，有效推動了建設(shè)工程檔案的驗收工作。