民國時(shí)期鄉(xiāng)村治理的變革模式及啟示

劉姿妤

摘要：在以國家權(quán)力為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理國家改革、以知識(shí)精英為主導(dǎo)、以地方權(quán)力為主體、以地方權(quán)力為主導(dǎo)的區(qū)域性鄉(xiāng)村治理改革中，其主要目標(biāo)應(yīng)該是建立一些基本的政治制度，同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村和國家兩者之間的聯(lián)系和互動(dòng)，尊重農(nóng)民的基本邏輯，處理好外部規(guī)則與內(nèi)部規(guī)則的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：民國;鄉(xiāng)村治理;模式;國家治理體系

論作為目的或手段，鄉(xiāng)村治理都是民國時(shí)期農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。民國時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革，代表著這一時(shí)代各種社會(huì)力量的研究，以期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，而這些變化更快、更難以維持，這導(dǎo)致了劇烈的變化，代表著這一時(shí)代各種社會(huì)力量的研究，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)十分豐富。近幾年，對(duì)于民國農(nóng)村社會(huì)的科學(xué)研究已取得豐碩成果。本文從國家整體治理的角度，分析民國時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)與地區(qū)的變遷，分析民國鄉(xiāng)村治理改革的模式與教訓(xùn)。

一、民國時(shí)期鄉(xiāng)村治理變革的主要模式

古往今來，中國的鄉(xiāng)村治理就并非是一統(tǒng)天下的模式，而是一種把國家政權(quán)、地方精英階層和主要施政形式的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)合起來的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[1]。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式力圖改變這種分裂，既是農(nóng)村社會(huì)在危機(jī)中的應(yīng)對(duì)，又是我國現(xiàn)代國民政府制度建設(shè)過程中的重要一環(huán)，本文就民國時(shí)期農(nóng)村社會(huì)改革過程中的幾種典型模式進(jìn)行分析，勾畫民國時(shí)期農(nóng)村治理發(fā)展的大致思路。

（一）社會(huì)力量發(fā)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理變革

在中國農(nóng)村社會(huì)的危機(jī)面前，一些開明的貴族和知識(shí)分子積極參與到農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型中去，對(duì)新思想、更系統(tǒng)的實(shí)施方案進(jìn)行改造，并取得了很大的成效，為農(nóng)村治理改革提供了新的選擇。在河北省定縣寨城村，米的父親和兒子的自治實(shí)驗(yàn)是他的前代表[2]。二十世紀(jì)二三十年代，一些教育界、學(xué)術(shù)團(tuán)體及大學(xué)也進(jìn)行農(nóng)村改造工作，在農(nóng)村建立實(shí)驗(yàn)區(qū)，開展以教育和改善農(nóng)業(yè)為主題的農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)，其中大部分是對(duì)閻陽初的農(nóng)村治理進(jìn)行改革，中國職業(yè)教育學(xué)會(huì)在昆山徐橋的農(nóng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，以及江蘇省[3]。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)30年代中期，“中國有一百多家公私部門在農(nóng)村工作”。這些組織除由山東省政府資助的農(nóng)村建設(shè)研究所外，一般都很少與政府接觸。所以，上述改革可以看作是 NGO的農(nóng)村治理改革。通過社會(huì)力量推動(dòng)的農(nóng)村治理改革已經(jīng)取得了一些成功，這有助于改善農(nóng)村面貌和農(nóng)民生活，創(chuàng)造了在動(dòng)蕩的環(huán)境下改善農(nóng)村治理的制度，也為中國農(nóng)村的發(fā)展提供了更多的機(jī)會(huì)[4]。全心全意為農(nóng)村服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體，體現(xiàn)了為國獻(xiàn)身的中國知識(shí)分子的寶貴品質(zhì)，為有需要的國家提供精神支持，并在社會(huì)各領(lǐng)域吸引關(guān)注景觀。但是，在當(dāng)時(shí)的情況下，這種模式很難復(fù)制，因?yàn)樯鲜鲛r(nóng)村治理改革是一系列有利因素共同作用的結(jié)果，特別是對(duì)一般村莊中很難找到的客人的知識(shí)、組織、道德、能力和資源，如“翟城村的自治制度有其特殊的文化背景，不能與自治資金和自治數(shù)字相比較”，模仿者不多。不管他的內(nèi)部機(jī)制有多合理，他還是個(gè)村子。外界系統(tǒng)與環(huán)境的抵抗，使其抵抗能力受到限制。而另一方面，社會(huì)力量則致力于組織建設(shè)、發(fā)展教育、改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)等活動(dòng)，在村莊改造過程中建立合作社，提高農(nóng)村公共安全[5]。區(qū)域中心將建立各種組織，并采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，而不是建立一系列的基本制度，從而無法保障其可持續(xù)性。

（二）知識(shí)精英與地方權(quán)力相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理變革

推動(dòng)科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)改良，從而振興景觀。梁漱溟的思想則是由韓福宇支持的，這兩個(gè)人的共同點(diǎn)是，他們對(duì)政治力量的支持是不可分的。實(shí)施鄒平農(nóng)村建設(shè)，主要得益于由韓復(fù)榘為首的山東省政府在普通地區(qū)“既有行政權(quán)力，又有立法權(quán)，運(yùn)作順暢”，可以稱之為“改革特區(qū)”，一方面保證了農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，另一方面也有其弱點(diǎn)。支持地方政權(quán)并不容易維持。抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)韓復(fù)榘離任后，其接班人立即中斷了幾個(gè)農(nóng)村建制度。若不進(jìn)行國家級(jí)及以上的能源體制改革，“改革特區(qū)”容易成為一座孤島，脫離外部制度，發(fā)展空間有限。

（三）地方政權(quán)推行的區(qū)域性鄉(xiāng)村治理變革

中華民國成立后，部分軍閥在其領(lǐng)土上進(jìn)行了農(nóng)村政權(quán)的大改造，閻錫山領(lǐng)導(dǎo)的山西村的領(lǐng)導(dǎo)取得了一定成效，農(nóng)村社會(huì)秩序相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和教育有了一定的發(fā)展。在閻錫山的領(lǐng)導(dǎo)下，山西村治領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)行是從上到下有力的政治權(quán)力的結(jié)果。因此，山西村治具有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力和官方色彩。就在那時(shí)，"山西不能說是地方自治，只能把它看成是官制體制下的村領(lǐng)導(dǎo)"，中國政局難以預(yù)料，山西的村領(lǐng)導(dǎo)很難有普遍意義。若領(lǐng)導(dǎo)換人或當(dāng)局沒有時(shí)間及時(shí)處理，村莊管理的實(shí)施將大大減少[6]。就鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行環(huán)境而言，自治僅在村一級(jí)實(shí)現(xiàn)，但仍是一個(gè)龐大的官方等級(jí)制度，本身就十分脆弱;另一方面，山西村的治理是外部力量的推動(dòng)，而非農(nóng)村地區(qū)的積極選擇。所以，如果外部力量不足或軟弱，面對(duì)強(qiáng)大的政治勢力和無情的農(nóng)民，山西村的治理必將走向衰落。

（四）革命政黨主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理變革

民革命時(shí)期農(nóng)民運(yùn)動(dòng)引發(fā)的農(nóng)村政治模式的變化，主要表現(xiàn)在農(nóng)民協(xié)會(huì)已成為一個(gè)新的權(quán)力中心，這種新的權(quán)力格局在很大程度上取決于農(nóng)民治理在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命基礎(chǔ)上農(nóng)村治理發(fā)生了根本性變化，農(nóng)村轉(zhuǎn)型和建設(shè)徹底破壞了傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式：一是改變農(nóng)村基本社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，這在很大程度上取決于農(nóng)民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命基礎(chǔ)上的農(nóng)村治理，農(nóng)村轉(zhuǎn)型和建設(shè)徹底破壞了傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式;二是農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的一般民眾選擇;三是農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的民主基礎(chǔ)上，國民黨對(duì)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的熱情逐漸減弱，國民革命時(shí)期農(nóng)民運(yùn)動(dòng)引發(fā)的農(nóng)村政治模式徹底破壞了傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式：四是改變基本社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，這在很大程度上依賴于農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的農(nóng)民選擇，而國民黨對(duì)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的熱情逐漸減弱，國民革命時(shí)期人民可以通過各種渠道參與到農(nóng)村管理中去。五是改變農(nóng)村治理方式，例如"改革舊的官方文件，創(chuàng)造生活的領(lǐng)導(dǎo)力，例如教科書、出版物、答案"，聽取下級(jí)及民眾的意見，上下相互批評(píng)，互相學(xué)習(xí)。嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)組織、動(dòng)員和參與制度的建立，使得政府政策的執(zhí)行相對(duì)平穩(wěn)，效率顯著提高。"政府命令可以進(jìn)入該地區(qū)而不改變其性質(zhì)[7]。

二、民國時(shí)期鄉(xiāng)村治理變革的啟示

民國時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革已成為歷史遺存，而對(duì)鄉(xiāng)村治理路徑的研究還在繼續(xù)。在城市化的背景下，當(dāng)代中國景觀面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何繼續(xù)開展農(nóng)村治理，探索適合不同情況的農(nóng)村治理路徑仍是新形勢下農(nóng)村治理的難題，梳理近代以來的鄉(xiāng)村治理方法，總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，無疑是非常必要的。

（一）如何認(rèn)識(shí)中國鄉(xiāng)村治理變革的目標(biāo)

民國時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革是中國近代國家治理體系研究的重要內(nèi)容，其目標(biāo)與民國時(shí)期國家治理的發(fā)展密切相關(guān)，這一時(shí)期，由社會(huì)力量發(fā)起的農(nóng)村改革更多地集中在上述農(nóng)村制度的基本建設(shè)上，但主要局限于一個(gè)角落，薄弱，缺乏對(duì)國家最高權(quán)力的支持，自上而下，難以一概而論，其體制建設(shè)必然脫離農(nóng)村實(shí)際，建立與農(nóng)民利益有密切聯(lián)系的農(nóng)村基本制度等，如當(dāng)時(shí)國民黨政權(quán)未能解決農(nóng)村財(cái)政問題，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過程中普遍存在財(cái)政困難的困境，農(nóng)村基本制度與農(nóng)民利益有密切關(guān)系，因而必須盡最大努力增加民眾負(fù)擔(dān)。基于這一點(diǎn)，我們必須正確看待農(nóng)村民主治理結(jié)構(gòu)。

晚清以后，在救亡圖存的潮流中，西式的民主伴隨著歐洲的風(fēng)風(fēng)雨雨，逐漸被看作是實(shí)現(xiàn)國家繁榮和人民力量東移的必由之路，甚至有人認(rèn)為，在最近的西方民主的幫助下，它可能超越歐洲和美國。一切民主的當(dāng)務(wù)之急和反對(duì)者都是為了爭取民主的合法性。在此背景下，中華民國大部分農(nóng)村治理改革都是以民主方式進(jìn)行的，其中賦予農(nóng)民一定形式的政治參與是改革的重要組成部分，占據(jù)政治決策的高度，并得到社會(huì)的認(rèn)同和支持，國民黨政府規(guī)定區(qū)國民大會(huì)和市國民代表大會(huì)享有選擇權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)造權(quán)和選舉權(quán)四項(xiàng)公民權(quán)利;其他地方農(nóng)村改革運(yùn)動(dòng)也有改善農(nóng)民參政權(quán)的內(nèi)容。這種沒有社會(huì)基礎(chǔ)的正式民主，在當(dāng)時(shí)的情況下，不僅從根本上改變了農(nóng)村治理的面貌，甚至導(dǎo)致了農(nóng)村政府組織的失敗。當(dāng)今世界，有效的民主政策通常以有效的現(xiàn)代國家制度為基礎(chǔ)，在民主制度產(chǎn)生前，發(fā)達(dá)國家的一些基本制度已經(jīng)建立。在這些基本的國家制度下，民主往往是一個(gè)綜合因素，但是沒有民主，民主就會(huì)變成一股分裂的力量。

把重點(diǎn)放在推進(jìn)農(nóng)村民主改革上，并不能達(dá)到理想的效果，更不要說以國民黨政權(quán)為代表的國家主導(dǎo)的農(nóng)村改革，更多地注重民主的正當(dāng)功能，無法真正影響到農(nóng)村社會(huì)。而農(nóng)村治理體系的建設(shè)，也就是能否建立一套農(nóng)村治理制度，確保農(nóng)民的基本生活需求，保證農(nóng)村治理的參與、控制和監(jiān)督。

（二）國家主導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理變革的關(guān)聯(lián)互動(dòng)

現(xiàn)代化政府的發(fā)展是一個(gè)雙向的加強(qiáng)社會(huì)控制和不斷擴(kuò)大公民權(quán)利的過程。鄉(xiāng)村治理的改革不僅是通過國家權(quán)力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)控制，也要加強(qiáng)農(nóng)村自治和保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)村治理改革有兩大目標(biāo)：一是對(duì)農(nóng)村進(jìn)行適當(dāng)?shù)膰铱刂疲訌?qiáng)國家一體化，為國家一體化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);二是提高農(nóng)村的自主治理能力，這是一場國家權(quán)力滲透和有效的農(nóng)村公共權(quán)力監(jiān)督和制約的博弈，需要國家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)的結(jié)合來促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。只注重第一個(gè)目標(biāo)，就得為國家付出巨大代價(jià)，這不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村治理僵化，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展停滯，但由于國家能力不足或政治失誤，也會(huì)造成農(nóng)村的落后和動(dòng)蕩，如果過分追求第二個(gè)目標(biāo)，就很容易使農(nóng)村社會(huì)脫離國家建設(shè)甚至失控，Tilly指出，加強(qiáng)政府能力和受到保護(hù)談判的程度是互補(bǔ)的。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須依靠國家工作人員。在農(nóng)村治理方面，國家用于農(nóng)村治理的資源最終會(huì)被社會(huì)強(qiáng)人和社會(huì)強(qiáng)人控制的國家行為體所吞噬，而不能偏離社會(huì)控制的目標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)自己的意志，而國家用于農(nóng)村治理的資源最終會(huì)被社會(huì)強(qiáng)人控制的國家行為體吞噬。

新時(shí)代中國農(nóng)村治理改革之所以困難，一個(gè)重要原因是缺乏國家層面的頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型隨著改革的深入，對(duì)外部制度和政治權(quán)力的依賴將逐漸增加，“它不僅經(jīng)不起國際社會(huì)的憤怒，而且經(jīng)不起地面上的風(fēng)暴，也救不了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)”在政治極權(quán)主義的深厚傳統(tǒng)下，推進(jìn)改革不可避免地要與各級(jí)政權(quán)聯(lián)系在一起。問題是，如果我們與政權(quán)合作，我們將失去自治權(quán)，如果我們不合作，改革將不會(huì)深化或根本無法持續(xù)。在1930年代，在總結(jié)農(nóng)村轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，中國職業(yè)培訓(xùn)協(xié)會(huì)提到"從社會(huì)角度看，農(nóng)村的改善有一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，但收效甚微，沒有政治權(quán)力是非常困難的。"這反映了社會(huì)力量在農(nóng)村治理改革中的普遍困境，也就是說，他們可以改變一個(gè)地方，但他們無法改變整個(gè)局面，改革在不斷惡化的社會(huì)環(huán)境中也是不可持續(xù)的。

結(jié)語

從民國時(shí)期鄉(xiāng)村治理改革的歷史可以看出，中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重點(diǎn)是建立基本國家制度，國家控制與鄉(xiāng)村自主發(fā)展之間的平衡，確保農(nóng)村治理有充分的外部制度供給，有效控制和管理農(nóng)村社會(huì)，以適應(yīng)現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展;另一方面，農(nóng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)，提高獨(dú)立治理能力，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力干預(yù)與農(nóng)村行政資源的互補(bǔ)和整合，降低行政成本，提高治理水平，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。關(guān)鍵是如何在二者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。國權(quán)與鄉(xiāng)村獨(dú)立權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，僅僅是一種理想模式。事實(shí)上，農(nóng)村地區(qū)差異很大，自上而下的國家權(quán)力運(yùn)行過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的扭曲和扭曲，國家要及時(shí)總結(jié)不同地區(qū)成功的農(nóng)村治理模式，并將其提升到整體制度設(shè)計(jì)上，同時(shí)保持一定的制度靈活性，為地方農(nóng)村治理提供一定的創(chuàng)新空間。

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