中國近代城市警政區劃研究

曾濰嘉

(西南大學 地理科學學院，重慶 400715)

中國早期警政區劃實踐始于1898年，并貫穿整個城市警政的近代階段，即1898—1949年。通過對近代警察研究著作的梳理并結合當前警察學的研究，我們發現近代中國的“警政”與今天警察學中的“警務”概念相仿，即貫徹國家意志，圍繞維護國家安全與社會秩序的內容所開展的一系列管理活動的總和，是對警察事務的統稱。因沿襲清末巡警部所設警政局的稱謂，近代將其稱為警政。而所謂城市警政之空間區劃者，則是城市中警務區域的劃分，是地方公安組織設置的空間基礎，也是警察行為的空間體現，反映了公安機構與城市環境之間的關系，其結構內涵包括層級、幅員、邊界和節點四大要素，地理特性極為突出。(1)參見萬川：《中國警政史研究對象與范圍》，《警史鉤沉》2006年第4期。

梳理已有研究文獻，我們可將其劃分為整體研究、專題研究和區域研究三個類別。整體研究側重于對我國警政發展的歷史過程進行復原與評述，厘清警政制度的發展脈絡，并對各時期的階段性特征進行總結，這為我們勾勒了警政研究的整體框架并奠定了前期文獻基礎；(2)如胡存忠：《中國警察史》，中央警官學校編審處1922年版；郎士君：《警政全書》，文華書局1929年版；陳允文：《中國的警察》，商務印書館1934年版；萬川：《中國警政史》，中華書局2006年版，等。專題研究是對整體研究的展開，其間涵蓋制度建設、警察教育、警察職能、重要人物等多個方面，推進了警政研究的深入；(3)如董純樸：《中國警察教育史論》，吉林文史出版社2007年版，等。區域研究聚焦于地區警政史的梳理，并與區域社會發展進行互動探討。(4)如[美]魏斐德著、章紅等譯：《上海警察，1927—1937》，上海古籍出版社2004年版；穆玉敏：《北京警察百年》，中國人民公安大學出版社2004年版，等。在明晰其研究趨勢的同時，我們也發現當前研究所存在的兩方面的不足：其一，對警政的空間區劃問題缺乏專門關注，相關成果稀缺；其二，區域研究中以具體城市為選材的范式，雖然有助于地方警政與區域社會研究的深入，卻未能將城市作為統一地理事象，提煉城市警政區劃所具有的共性。基于此，本文以警政區劃作為研究對象，并將城市作為統一視角，選擇1898—1949年為研究時段，將研究定為中國近代城市警政區劃研究，劃分四個階段，梳理其演變脈絡，分別探討其劃分的依據、結構特征和與城市發展之間的互動關系，繼而總結其演化規律。

一、清末早期建警實踐中的城市警政區劃(1898—1905)

19世紀末，西方警政思想對中國影響加深，成為當時維新派所倡導的政治主張之一，所謂“警察一署，為凡百新政之根柢。”(5)梁啟超：《戊戌政變記》附錄2《湖南廣東情形》，中華書局1954年版，第143頁。曾任清廷駐日參贊和駐舊金山領事的黃遵憲，基于自身對西方警察制度的認識，在出任湖南按察使時，配合湖南巡撫陳寶箴，以“官紳商合辦”的形式，于1898年創辦湖南保衛局，開展地方建警試驗，成為我國城市警政區劃的最早實踐。時湖南保衛局創設了“總局—分局—小分局”三級機構，并各置轄區，相互嵌套，形成區劃體系。(6)蔡開松：《湖南保衛局述論》，《近代史研究》1990 年第1 期。總局設在長沙府城中央，分局是保衛局的中層機構，5所分局均勻地布局在長沙城的東南西北四部和城外一部，每分局統轄小分局6所，30所小分局所轄地段，按街道劃分，環繞布置于各分局周邊，形成上下統屬的機構體系，勾勒了城市警政區劃的大體框架。(7)蘇寒沙：《近代湖南警政研究(1898—1926年)》，湖南科技大學碩士學位論文，2015年。保衛局的警政區劃考慮到的城市要素已經包含交通和人口兩項，對于轄區內部，保衛局規定，“凡所轄地內，道路之大小，小街之長短，戶口之多寡，必一一詳記，以為管轄憑據。”(8)《湖南保衛局章程》，《湘報》1898 年第7期，第26—28頁。在戊戌政變之后，保衛局被裁撤，雖然其存在時間較短，但開創了我國城市警政區劃的實踐。

1900年庚子國變，京師被八國聯軍占領，各國在京師實行分區管治。是年底，戰事停歇，清廷分區段從各國占領當局收回城市管理權。為有效處理收回各區的治安問題，1901年初，慶親王奕劻奏請仿西方警制，以官紳合辦的形式，設立“善后協巡總局”，奏稱：“除城外各地面應由五城酌擬辦法，其城內地面按照八旗，每旗設一局，皇城內分左右翼各一局，局中設一總局，以資督率。”(9)《義和團檔案史料》(下)，中華書局1959年版，第215頁。是年五月，奕劻所奏獲準，“善后協巡總局”建立，總局之下設立分局，界分內城和皇城開展警政分區。其中包括正白旗、鑲白旗、正黃旗、鑲黃旗、正紅旗、鑲紅旗、正藍旗、鑲藍旗、皇城左翼、皇城右翼，總計10個分局。(10)公一兵：《北京近代警察制度之區劃研究》，《北京社會科學》2004年第4期。分局之下，分區段駐守巡邏，劃分段落設置“巡捕處”，成為警政的基層節點。各局駐地結合駐京八旗的方位進行設置，轄區劃分則依據旗下佐領所管轄的旗籍戶數進行界分，整體空間結構與清前期內城八旗駐防的格局大體一致。(11)《分局章程》，《京城善后協巡局檔案全宗》，中國第一歷史檔案館藏(本文所用檔案皆為中國第一歷史檔案館所藏，下不再注藏地)，檔案號：72，第43、94頁。這一實踐成為北京城市警政區劃之始，其間將城市警政區劃與駐防八旗所遺存的空間基礎進行結合，體現出對城市歷史空間的參照與繼承，考慮到了傳統時期北京城市的區域特性。但由于該局為“善后”而設置的定位，其存在時間僅有一年左右，在“時局大定”后，即宣告裁撤。(12)奕劻：《具奏請撤京畿善后營務公所由》，《京城善后協巡局檔案全宗》，檔案號：72，第214頁。

1902年，“新政”之初，慶親王奕劻奏請設置工巡局，以作為創辦常態化城市警政的嘗試，認為“創辦工巡，整頓地面，誠為當務之急。”(13)《擬請創設工巡局折》，《京城善后協巡局檔案全宗》，檔案號：72，第32頁。奏準后，清廷任命肅親王善耆負責，在步兵統領衙門之下設置內城工巡局，警政區劃原則與之前的“善后協巡總局”不同，采用“總局—局—分局—區—段”五級機構體系，按照已有的五城御史制分別在內城按方位設置東局、中局和西局。東局下轄東城南段分局和東城北段分局；中局下轄東安門內巡捕分局、西安門內巡捕分局；西局下轄西城南段分局和西城北段分局。此外設置10個巡捕隊，工巡總局、東局、西局各直屬一個巡捕隊，其余6隊分別隸屬東局、中局和西局下轄的6個分局。(14)《巡捕隊章程》，《京城善后協巡局檔案全宗》，檔案號：72，第129—133頁。分區管理通過分局下轄的各巡捕區、段實現，設置固定哨所，晝夜駐勤值班，并派出巡捕巡查街巷，緝拿盜賊。除此之外，在內城工巡局設置完備之后，又在城外設置外城工巡局，以為補充，下屬有外城巡捕東分局和外城巡捕西分局。(15)《巡查車站及轄界情形稟》，《京城善后協巡局檔案全宗》，檔案號：72，第141頁。

綜上所述，這一階段城市警政區劃實踐集中于湖南與京師，并未在全國范圍內實質性推廣。從包括湖南保衛局、善后協巡局和工巡局在內的早期警政實踐中，城市警政區劃所遵循的原則多樣，缺乏統一指針。劃分依據涵蓋城市方位、交通、人口分布、城市歷史空間基礎等方面，體現出對城市區域特征與歷史背景的關注。

二、清末巡警部時期城市警政區劃的方位分區制(1905—1911)

與1902年京師工巡局創辦同步，清廷諭令各地方以治所為中心試辦巡警，但因缺乏對警政的認識，又無統一部署，且無先例可循，各地巡警創辦情形差異極大，各舉綱目。所謂“巡警初設，既無定章可循，又無中央統領，雖試行有年，而各省各自為政，彼此不謀，致多歧異。”(16)《袁崇鎮條陳》，《光緒朝東華錄》第5冊，中華書局1958年版，第5393—5394頁。

為改變自1902年以來建警之初的混亂局面，1905年，清廷發布上諭，在中央正式成立巡警部，作為全國最高警政管理機構。巡警部規定在城市警政區劃問題上，架構“總廳—分廳—區—基層”四級管理制。(17)韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》，社會科學文獻出版社1999年版，第219頁。針對北京已有的工巡局，在巡警部奏準的《變通工巡局舊章改設官制章》中規定，“原設內外城之兩總局(工巡總局)擬俱改為巡警廳，曰：內城巡警總廳、外城巡警總廳。”“原設之內外城各分局擬俱改為廳。內城擬設五廳，外城擬設四廳，歸內外城巡警總廳直轄。”“分廳以下按照地圖劃分區域，每區域擬設區長。”“內外城巡警廳丞以下衙署公所擬酌定名稱。”(18)《變通工巡局舊章改設官制章》，《政藝通報》1906年第5卷第2期，第7頁。“內城分廳酌設分區：中分廳六區，東分廳五區，南分廳五區，西分廳五區，北分廳五區。城外分廳酌設分區：東分廳六區，南分廳四區，西分廳六區，北分廳四區。”(19)《內外城巡警廳區試辦章程》(光緒三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，檔案號：37，第318頁。改革后，城市警政區劃較工巡局時期有所精簡，以空間方位作為整體劃分依據，所劃分區大小相近，追求整齊劃一，布置均勻。但很快巡警總廳便發現這樣規整的區劃結構僅代表追求形式統一的愿景，而嚴重脫離城市實際，且“經費不敷，層累既多。”(20)《各省新聞：巡警區域實行歸并》，《北洋官報》1906 年第1179期，第7頁。于是分別在1906年，1908年和1910年進行了大量的裁撤與歸并，至1910年，巡警部時期的9個分廳被全部裁撤，僅剩13區署，層級劃分也由之前的四級制轉換為“總廳—區署—分駐所/派出所”的三級制。

京師之外，其它城市由于秉承巡警部城市警政區劃以空間方位為依據的劃分原則，“飭各州令巡警區域一律劃為東西南北中五區”，片面追求均勻布局模式，也開始暴露出警政區劃與城市實際情況之間的矛盾，并開始結合地方實際進行調整。(21)《內外城巡警廳區試辦章程》(光緒三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，檔案號：37，第318頁。1906年，南京城江南巡警局奏稱“江寧省垣警察久有分為東西南北中五路之議”，不甚妥當，冗費甚多，其后又指出“分區派員，設立崗位原系仿北京廳制辦法，現北京總分廳制重經擬定，裁并大半，汰除繁冗，則省費既多，各專責成則任事尤力。”(22)《政治：裁改警區之計劃》，《北洋官報》1909 年第2015期，第9—10頁。鑒于南京“省城垣地廣人稠”的實際情況，遂根據省城的人口分布情況，對巡警區域實行歸并，并弱化南京以方位為導向所設置的“路”級建制，而“多添數分區”，強化與地方相結合，且“第揆諸繁簡情形，參以分駐所地址”，結合區域特性進行基層警區劃分。(23)《各省新聞：巡警區域實行歸并》，《北洋官報》1906 年第1179期，第7頁。1908年，杭州城實行巡警區重劃，指出之前以方位為導向的警政區劃為“參仿直隸警務新章，實力推行，先求劃一規模，徐圖完全辦法”，但當前鑒于“省會地方遼闊，土客雜處，戶口殷繁”的實際情況，因“慮巡檄之不敷”，而開始打破之前的五大方位分區，并以區內人口為依據，進行重新劃定。(24)《浙撫馮奏浙省新定劃分警區章程等折》，《浙江官報》1908 年第42期，第10—11頁。1910年，天津也將之前的五路方位分區進行調整，以區內人口作為依據，“今改劃為東中南三路，計十五區，每路設總署一處，統轄各區一切功過賞罰及所理民事案件，悉呈于總署。”(25)《畿輔近事：改定巡警區域權限》，《北洋官報》1910 年第2486期，第9頁。

在這一階段各地進行巡警分區改劃的過程中，作為之前分區范本的京師和直隸地區警政機構認識到，“惟舉事必合實際方可為經久，立法必適機宜乃能收令出惟行之效，警區強歸于一律，揆諸實際，實覺窒礙難行。”認為之前規定并向地方推行的方位分區制，“妨礙本地之情形，欲謀便利而反生阻窒，致有削足適履之虞。”指出巡警分區需結合地方實際，所謂“分區一事，必須適合各地情形，自應由地方官酌量分畫，而不必預定一區域之數，強令情形不同之各處，而必使之相同，自不待言。”認為不同城市因面積和人口分布的不同，“萬難拘定五區者，亦可聽其酌量增減，此既與巡警道原詳本旨不違，亦于各地方情形無礙。”(26)《直隸咨議局議決各州縣巡警區域不得一律劃為五區案》，《江南警務雜志》1910年第10期，第119—121頁。至此，轄區人口和面積成為城市警政區劃的主要參照指標，許多城市由此開展了城市戶口調查以作為警區劃分依據。廣州在改定巡警區時指出：“巡警之區域劃分，欲圖警察之利便，則不僅調查居民人數，而于人民身份之異動及行為現狀，均應詳為訪察，以辨別良歹，而保持治安。”(27)《詳督憲擬訂巡警區域調查戶口通則呈請核示飭遵文》，《廣東警務官報》1910年第2期，第43—45頁。四川省會成都也于1910年改劃巡警區的過程中，開始了第一次針對省城戶口的詳細調查。(28)《宣統元年省城警區第一次調查戶口一覽表》，《四川官報》1910 年第2期，第77頁。

由此可見，在1905—1911年，在清廷以巡警部為中央統領的警政區劃實踐過程中，城市警政區劃原則經歷了由片面追求從京師到地方形式統一的方位分區制到結合地方實際開展的自主區劃模式的轉變過程，劃分理念從形式規定轉向原則規定，此后轄區戶口和面積成為警區劃分的重要依據，劃分過程中城市的區域特征得以逐步體現。

三、北洋政府時期與行政體系相融合的城市警政區劃(1912—1927)

1912年元旦，民國肇建，南京臨時政府開展了針對南京的治安整頓，并頒布了部分關于警察教育和警察業務方面的法令，但由于存在時間極短，影響較為有限。從城市警政區劃實踐來看，自清末以來警政建制的中心即在京師，因此北洋政府在承繼已有警政建設的基礎上，實質上主導了這一階段城市警政區劃實踐。(29)韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》，第309頁。

1912年，警察制度沿襲清末，在城市警政區劃的設置上總體因循改劃后的“總廳—區署—分駐所/派出所”三級制，但將警察管理機構和警察實務機關進行了區分，以前清的總廳(部分地區稱警察廳或巡警道)作為行政管理機構，架構于地方行政體系之內，而另設警務公所作為實務領導機關。在北京，警務公所下轄若干區署、分駐所和派出所，承接了過去總廳從區署到分駐所/派出所的機構分支。在沿襲清代巡警分區的同時，根據城市發展的需要，附設馬路工巡局、官醫院、普濟堂、濟良所、棲流所和平民工廠。(30)京師警察廳編：《京師警察法令匯編》，京華書局1915年版，第218—219頁。因清末城市警政分區的重劃，這一階段各省省城和商埠警察機關名稱和編制各有不同，分區形制各異，區域特征突出。(31)胡存忠：《中國警察史》，第176頁。

自1913年始，北洋政府開始對全國警政制度進行首次改組，以“劃一全國警制”(32)陳允文：《中國的警察》，第112頁。，由此引發了城市警政區劃的變革。1913年1月，北洋政府內務部頒布《地方警察官廳組織令》和《劃一地方警察官廳組織令》，裁撤各省區巡警道和警務公所，設立省會警察廳，同時裁撤商埠巡警局或巡警公所，改設商埠警察廳，省會和商埠警察廳采用三級結構，即“省會警察廳/商埠警察廳—各區警察署—分駐所/派出所”，在縣城則于民政長所在地設巡警局一所。(33)韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》，第309頁。

就其重組過程中城市警政區劃的特征而言，首先，對分區機構的設置節點和管轄界限有所明晰，城門和道路成為其劃定的重要空間依據，諸如“民政長丁君，因辦理警察，非實行劃區分治，難專責成。本城南門外及西門內，人煙稠密，商務繁盛，尤資巡警保護。故特委趙區官分駐南門，邵區官分駐西門。”(34)《本省紀事：巡警區官之分駐》(上海)，《警務叢報》1912年第1卷第20期，第23—24頁。“劃區專注重在商埠實力范圍，不得固執省令，當依滬寧淞滬路線經過地方，劃定界限，迭經繪圖說明呈奉。”(35)《致淞滬警察廳長函(復真如警區未便仍歸本署管轄)》，《寶山共和雜志》1913 年第8期，第102頁。在空間劃定之后，則通過編制號牌和界分崗位的方式，對城市警政分區加以明晰，界分權責，“照得省會警察雖已開辦有年，而形式上缺點良多，如崗位以及分界分崗處均應編定號牌，明白標示，以清界限。茲由本司擬定圖樣三種，須發該局，仰即克日遵照辦理。”(36)《照得省會警察雖已開辦有年而形式上缺點良多如崗位以及分界分崗處》，《浙江警察雜志》1913 年第2期，第2—3頁。此外，對城市警區的設置和行政權限進行了制度統一，“省會及商埠之警察廳，就其管轄區域分為若干區，每區設一警察辦理該區警察事務，其區數報由該省行政長官呈報內務總長核定之”，“省會及商埠之警察廳，所有各科各區警察署辦事權限，準用京師警察廳現行各處各區警察署辦事章程之規定。”(37)《法令章程：畫一現行京師警察官廳組織令》，《大同報(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35頁。

1914年，北洋政府在之前改組的基礎上，分別頒布《京師警察廳官制》《地方警察廳官制》和《縣警察所官制》，依據省、道、縣三級行政層級，建立對應的警察機構。至此，將城市警政納入了行政體系之中，將對城市警區進行劃分的權限由各城市警政機構歸屬于區域行政長官，并由中央裁定，“京師警察廳轄境內區署之設置廢止及警察隊之編制，由總監詳內務部呈請大總統核定之”，而“地方警察廳之分區及警察隊之編制由巡按使或地方道尹，詳由巡按使咨陳內務部，呈請大總統核定之。”(38)《法令章程：畫一現行京師警察官廳組織令》，《大同報(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35頁。1915年7月，北洋政府頒布《各省整頓警政辦法大綱》，要求各省級行政單位設置警務處，進一步收攏轄區內包括警政區劃在內的警務工作權限。(39)《各省整頓警政辦法大綱》，《江蘇省公報》1918 年第1754期，第11頁。1918年1月23日內務部發布《各省區警務組織章程》，同年五月再發《關于警務處組織章程實施注意條件》，賦予警務處統一設置省區內各城市警政區劃的權限，并實行與行政體系之間的嚴格對應，所劃分警區亦受到地方行政機構的管轄。(40)《關于警務處組織章程實施注意條件》，《江蘇省公報》1917 年第1741期，第29頁。

本次改組所涉城市警政區劃的權限問題，與當時中國城市發展所處的由傳統到現代的嬗變過程具有直接聯系。傳統時期，中國并不存在現代市政的概念，城市實際上是作為治權延伸的治所，是一種附屬于“國政”體系下的“官治”。民國以來，城市的發展被賦予了現代市政的內涵，逐漸顯露出城市的主體性地位。而這一階段，中國城市普遍缺乏獨立的市政機構體系，且無明確的城市行政空間劃分(市轄區)。基于此，獨立于行政體系之外的警政區劃難于開展。在改組之初的警區劃分的過程中，城市區域內的警區由于與地方行政體系脫鉤，經費全靠臨時籌措，無從保證，而多需國庫補助，“應需經費，若地方無從籌集，則一律改為國庫補助”，并指出“我國社會人情，利之所在，權之所在。城區警察經費不由國家支出，則警察官廳之設施必有窒礙難行之處，積久恐生流弊，何以保衛治安。”(41)《內務部復財政部關于省會商埠警察經費本部已路具意見函復在案請一并提出國務會議函》，《政府公報》1913年第417期，第21頁。在權限收攏之后，各城市警政區劃被納入各級行政架構之中，劃分警區的保障經費隨之被納入地方財政而得以保障。(42)胡存忠：《中國警察史》，第176頁。

自1918年對城市警政區劃權限進行調整之后，北洋政府時期的城市警政區劃在體系建設和權限劃分方面趨于定型。但由于與行政體系之間的嚴格對應，對于城市發展日益顯露的主體地位和區域特性關注不足，城市警政區劃與城市區域環境之間的矛盾日益凸顯。如1918年，江蘇省在對縣城警政區劃進行調整的過程中，以巡警局作為“一縣警察之總機關”，但鑒于南京周邊各縣人口較多，城市發展較快，需在縣城進行分區管理，于是設置“分所為輔助之分機關”，并指出各縣設置的分所，“與向例警察總機關以下分設之區署性質相同，非區以下所分之派出所可比”，遂參照區域情形將縣巡警局的城市警政區劃進行細化，“縣警察所或分所管轄之下，亦得劃分地域，酌設派出所。”(43)《關于縣警察所官制解釋案》，《江蘇省公報》1918年第1758期，第11頁。又如1922年，北洋政府在從日本手中接收青島城市管理權后，以日據時期警區劃分為基礎，按照北洋政府既有章程進行警區改革，將其納入地方行政體系，時“共分為十三警區，警區每區派一巡官，帶同長警常川駐扎，以資監督一切。”但以行政體系為準的區劃過程中，所劃警區業務繁簡不一，部分警區設置有名無實，“惟旅順町與旭日公園二區，人煙較為稀少，作為次要之區，各派長警一人，即足震懾。”(44)《外省新聞:青島市警區之布置》，《浙江警察雜志》1922年第65期，第45頁。

綜上所述，在1911—1927年，北洋政府在開展劃一警制的過程中，對劃分警區的節點、界限和范圍進行了初步明晰，使得城市警政的空間結構不斷完善。此外將城市警區的劃分權限收攏，并納入行政體系之中，架構與“省—道—縣”三級行政體系進行層級對應的警政區劃體系。此舉強調了警政制度的統一性，并為地方警區運轉提供了支撐，卻未能充分體現城市發展日益顯露的主體地位，也沖淡了對區域環境特征的關注。

四、國民政府時期城市警政分區細化與警管區制推廣(1927—1949)

在南京國民政府建立之前，圍繞城市主體地位和區域特征調整警政區劃的實踐已有開展，現代城市要素的顯現，使得調整開始圍繞城市空間拓展、重點區域建設和城市機構外遷而進行。如1923年，廣州在市政建設開展的過程中，進行警區拓展，指出“竊查河南十一區警界外鳳凰崗地方，近年以來，人煙稠密，商戶繁盛。且為理船廳所在地。現局長派員勘得該處由鳳安橋起，東至蛋家基，西至海皮新堤，南至太古貨倉，北至鳳安街，可劃崗位三十段，設立警察第十三區署，擴充市警，為該地商民之保護。”(45)《廣州市市政進行錄：展拓警區》，《廣州市市政公報》1923年第92期，第7—8頁。又如，1926年重慶商務督辦公署主導市政建設，由于新城區的開辟，渝中半島以西的菜園壩和大溪溝一帶率先發展起來，成為“新市場精華之區”(46)《九年來之城區市政特刊》，重慶市政府1936年印，第49頁。，由此督辦公署在此兩地劃區設置警察署進行管理，并通過新建設的中區馬路與南區馬路與其它警區進行聯系。又如，1926年廣州市內執信學校外遷，為此校方向市政當局陳文：“明年一月即行遷校，惟地處城東，向鮮軍警保護，誠恐宵小出沒，擾及校舍，欲求校務之發展，須恃軍警保護周全，使校中員生安心所業，方可有濟。而軍警之保護，以為莫善于在校舍附近設立區署，派警站崗。”市政當局通過呈文省府，最后準予所請，并考慮到周邊學校集中的情況，設置專門區署進行管理，“如此則校中員生安于所業，自可日趨發展，而附近居民暨醫科學院、圣三一學校等，亦得借以保護，將來該地必可日益興旺，該地各處亦蒙其益也。”(47)《批公安局據呈稱執信學校請在新校附近設立警區一事仰查照酌辦由(十五年九月十日)》，《廣州市市政公報》1926年第241期，第58—60頁。

1927年，南京國民政府建立之后，根據城市發展過程中所顯現的主體地位，編制市政法規，并依據人口和城市職能的差異，將城市分為院轄市和省轄市，為現代市政管理提供了依據。在此基礎上，南京國民政府開始在全國范圍內開展針對城市警政的整頓工作，于1928年10月頒布《各級公安機關編制大綱》，在分區體系上，要求各級警察機關一律改稱警察局。各地警察局以城市冠名，并依據轄區內的具體情況，劃分若干分區，每區設置公安分局一所，公安分局冠之以駐在地區名稱，并按照等級進行劃分，分一等局、二等局、三等局。(48)陳允文：《中國的警察》，第216頁。分局轄區之內，按照區域的特性設置警政節點，稱分駐所、駐在所和派出所，派出所是警察勤務活動的中心，分駐所是警察臨時居住所在，駐在所只設于城郊，地位與分駐所相當，性質上略有區別，需分擔勤務工作。從分區改革來看，這一階段重劃后的分局轄區較北洋政府時期的警區更為細化，且貼近城市區域環境。1929年有關上海轄區劃分的業務報告指出：“本市地處沖繁，市政設施大有一日千里之勢，警察負地方重任，所轄區域自應劃分適當，因時制宜。”(49)《關于警區變更事項》，《市政公報副刊各局業務匯報》1929年第4期，第49頁。廣州市政公報中也指陳“近來馬路日闊、市廛日興，而警力過單，分局轄區劃定，惟有維力是視，以盡緝暴綏民之職耳。”(50)《關于增設分駐所派出所事項》，《市政公報副刊各局業務匯報》1929年第4期，第49頁。在改劃警區過程中指出“籌劃改建各區署計劃，俾此種工作，宜就其城區之形勢、街市之簡繁、部門之協調，開警區署址之需，或另行覓址遷移，勘劃界限。”(51)《改劃警區之近訊》，《廣州市市政公報》1929年第333—334期合刊，第68—69頁。在武漢警區劃定過程中，“公安局因刷新警政，將各警區改組為三十分局后，其內部之組織、管區之界分，視各分局所轄地方繁簡以為衡。”(52)《警區改局后之最近警政設施》，《漢口市政公報》1930年第353期，29—30頁。

在分區設置的權限上，1928年11月國民政府頒行《各級公安機關組織綱要》，規定改變過去以地方行政體系為主的劃分模式，將警區劃分和調整的權限，以法規條文的形式納入警政業務部門，無需向行政部門申報，僅需在劃分調整后于市政當局備案即可。(53)[日]滔津秀也：《中國警察組織法令集》，東京日本行政學會館1936年版，第265頁。這打破了行政層級的束縛，而更加貼合于城市環境的實際情況，也使得警區擴張和警區改劃在實踐中更具靈活性。1931年，威海警區改劃過程中，指出“前公署辦理分區，政務層疊，趕辦困難”，而在分局重組以后，“現由分局辦理，業全境戶口亦調查完竣，按市組織法之規定，并參酌地方形勢劃定即可。”(54)徐祖善：《為呈報劃分自治區及警區情形并送圖說請察核備案由(附表)》，《行政公報》1931年第1期，第19—25頁。

除分區體系和分區權限的調整外，這一階段最為突出的制度創新當屬警管區制的創立，該制度的思想來源于歐美“閉特”制度(Beat system)的啟發和日本警界在當時所創立的“受持區制”的影響。其具體方式是將某一警察局轄區劃分為若干較小單位，即警管區，警察人員長期駐勤，往復巡邏，對區內所有事宜，予以細致的“查察”。(55)唐縱：《中國警政概況》，中國警政出版社1947年版，第153頁。其劃分依據較之前的警區更為細化，涵蓋人口狀況、地區性質、建筑物狀況、犯罪狀況等諸多方面。通過追求警政在空間內的組織合理化，從而達到改善勤務，增進警察效能的目的。(56)邵清淮：《警察效用》，天津大公報社1932年印行，第172頁。

1928年頒行的《各級公安機關編制大綱》中規定在既有的組織體系和分區之中，以警察業務和職責為依據，規定建立“巡邏區”，即“居民每千人以上、二千人以下劃為一個巡邏區，每區以警察一人專任巡邏之職務。”(57)余秀豪：《警察的行政》，商務印書館1946年版，第287頁。其后，認為“巡邏區”的稱謂難以涵蓋日益復雜的警察業務，最后將其定名為警管區。(58)孟慶超：《試論近代中國警員警管區制》，《江西公安專科學校學報》2005年第2期。

1934年7月，江蘇省政府委員會通過《警管區制實施計劃大綱》，警管區制在該省試點，并推廣到上海、浙江等地，垂范全國。通過實踐，城市警政機關依據人口、經濟、犯罪、交通狀況、建筑物狀況等客觀要素，“須依地方治安情形、交通狀況、戶口多寡、事務繁簡、幅員大小諸因素，妥善劃分，力求適應實際”(59)《警管區制實施計劃大綱》，《新中國月報》1946 年第1期，第14頁。，將每一警員能力所及的范圍，進行固定區域劃定，作為警員的管轄區，這成為城市警察勤務系統的最基本單位。所劃分警管區亦非各自獨立，而是通過勤務線進行聯系，而形成組合區，依據“交會點及巡邏線，組合區內選定兩個交會點，并依交會點為樞紐，劃分二段巡邏線”(60)《勤務制度：二、巡邏組合區制之說明》，《浙江省會公安局年刊》1935年，第98—99頁。，從而溝通警管區，構成城市警政區劃網。

1936年7月，南京國民政府行政院頒布新的《各級警察機關編制綱要》，并規定“各分局所警察勤務，以采用巡邏制為原則，并得劃分若干警管區擔任勤務之基本單位。”(61)中華警察學術研究社：《通行警察法規匯編》，中央警官學校1946年版，第133頁。在警管區劃分的章節中規定：其一，警管區的劃分以配合地方基層社區為準則；其二，凡事務復雜，人口稠密地區，如商業區、工業區、市中心地帶，以戶口為主要標準，每管區以一百戶至二百五十戶為準，面積不超過一方里，縱長不得超過一點五華里為宜；其三，人口稠密、事務簡單的地區，如住宅區、學校區等，以具體業務為準進行設置；其四，凡遠離城市但與城市具有密切關系者，如要道、名勝、渡口、碼頭、車站或縣市交界之重要場鎮，需劃定獨立警管區。(62)《警管區制實施計劃大綱》，《新中國月報》1946 年第1期，第14頁。

綜上所述，分區改革、劃分權限調整和警管區推行構成了南京國民政府時期城市警政區劃構建的三個核心步驟，后自1937年抗戰軍興至1949年，城市警政區劃的實踐一直圍繞此三項核心內容開展，并不斷加以完善和細化。就整體論之，其使得城市警區劃分更為細化，在劃分的過程中突出了地方特性，城市的主體地位得以凸顯。此外，警政區劃與城市勤務需求逐漸融合，并形成深入城市社區的警管區制，使得警察的管理職能在城市空間中不斷延伸。

結 語

通過對以上四個階段城市警政區劃演變過程的梳理，并對其劃分依據、結構特征及與城市發展之間互動關系進行探討，我們發現：其一，中國的城市警政區劃開展以來，其劃分依據經歷了由形式規定到原則規定的演變過程，即從追求中央到地方形式上的規范到以地方特征為指向的區域構建，在這一過程中城市警政區劃的區域性特征不斷明晰；其二，城市警政區劃權限總體上經歷了由行政主管部門向城市警政主管部門的轉移，區劃權限整體呈現出由向上層部門收攏到向基層部門下放的演化過程；其三，城市警政區劃的空間構建模式，由以權責劃分為核心的守望區制向以勤務為核心的警管區制演變，警政區劃由分區界定的靜態空間轉化為警務執行的動態空間。

在明晰以上三類演化趨勢的基礎上，我們發現在中國近代城市警政區劃的演變過程中，區劃的原則指向多次在統一性與地方性之間搖擺，新政權建立之后的警政調整往往追求由中央到地方的統一警政區劃建構，而在演化的過程中，伴隨著對區域特性的關注，警區構建過程中的區域性不斷顯露，現代城市的主體地位得以凸顯。伴隨著城市警政區劃體系的構建，現代城市空間管理體系日益完善，警政的管理職能得以在現代城市空間中延展至基層社區，成為構成城市社會生態系統的重要元素。