建國初期我國憲法形態的類型區分研究

萬政伸

(河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023)

憲法分類是按照一定的標準將憲法歸為不同類型的憲法研究活動，它是憲法和憲法學不斷發展的內在要求，通過憲法分類，將復雜的憲法現象系統化和規律化，對憲法學發展具有重要意義。憲法的形態即憲法外部特征的表現，自憲法產生至今，憲法的諸多類型區分，以憲法形態為標準的分類方法一直是憲法學研究的重要內容。目前，較為流行的幾種憲法形式分類方法中，成文憲法和不成文憲法的分類具有一定的代表性，但從1949—1954年新中國成立初期的憲法政治實踐來看，我國憲法形態變化的現實情況并不能完全以成文與否作為標準對憲法形態作類型區分。相較而言，復合型憲法與單一型憲法的類型區分更貼合這一時期中國的憲法政治實踐。

一、成文憲法和不成文憲法形式分類的局限性

成文憲法與不成文憲法的形式分類是英國學者蒲萊士于1884年在牛津大學講學時首次提出的憲法學分類方法，它以憲法內容是否以法律規范形式表現為分類標準。成文憲法一般將國家的根本制度和事項以一個或者幾個法律文本表現出來，通常以一國憲法是否具有集合式的憲法典為標志，特征顯著的表現為法律文件是否明確表述為“憲法”，并且以一國國家名稱冠之[1]，如《美利堅合眾國憲法》《法蘭西共和國憲法》《日本憲法》等；不成文憲法對國家的根本制度和事項不以統一的文本表現出來，包括在不同時期頒行普通法律文本中體現的憲法條文、自然形成的憲法性慣例和法院的憲法性判例的憲法是不成文憲法，通常不具有統一的法典形式，雖未以憲法冠名，卻發揮著憲法的重要作用，如英國憲法。

成文憲法和不成文憲法分類的產生，是由于世界上第一部成文憲法即1787年美國《憲法》制定之后，一批英國法學家為給英國憲法正名而紛紛著書立說所引起的。其中最有代表性的是英國憲法學家戴雪和惠爾的憲法學說。戴雪經典著述《英憲精義》的寫作目的正是在于為英國憲法正名，但其主要區分的內容并非成文憲法與不成文憲法，而是在將英國憲法體系分為憲法性法律和憲法慣例的基礎上對英國憲法進行研究，憲法性法律如“國王不能為非(The King can do no wrong)”即為不成文憲法，《權利法案》(Bills of rights)即為成文憲法[2]。同時，英國的憲法慣例中更是成文與不成文大量存在。英國學者K.C.惠爾認為，“在所有國家，不只是英國，法律和非法律規則、成文或不成文規則，是混雜在一起而構成政府體制的”，“憲法分為成文和不成文的分類是應予以拋棄的”[3]13，“英國并不是不成文憲法國家”[4]。英國牛津大學教授諾曼·斯通認為，成文憲法和不成文憲法的分類方法存在局限性，不存在完全成文化的憲法，也不存在完全非成文化的憲法，成文憲法中有非成文化的憲法，不成文憲法中有成文的憲法內容[5]。由此可見，成文憲法與不成文憲法的分類在提出之初即存在爭議，人們對成文、不成文的認識并未完全統一，有的認為成文與否應當以統一憲法典形式為標準判定，有的認為成文與否要看是否有相關憲法性文件，有的認為只要有憲法性條文、憲法慣例和法院憲法性判例以文本表達就可視為成文憲法。特別是憲法本身以保障公民權利為宗旨，又以國家體制為主要內容，在前述所說的許多成文憲法國家中，同樣有各種各樣沒有在憲法典中體現的，卻發揮著憲法功能的慣例或法律法規。因此，在不同標準下，很難定義一國憲法“成文”與否[6]，所謂成文與否，僅僅是“有憲法典的國家和沒有憲法典的國家”[3]14。由此，以這種分類方式來區分不同憲法的形式類型，科學性略顯不足。

二、成文與否的分類方法與建國初期我國憲法形態不相匹配

1949年9月，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》《中央人民政府組織法》和《政協會議組織法》三個憲法性文件(即“三大憲章”)，在1949—1954年新中國成立后的5年中發揮了重要的憲法作用，其外在表現形式明顯區別于1954年頒布的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《五四憲法》)。若以成文與否將其類型化區分，鑒于成文憲法和不成文憲法的不同分類標準，即是否具有統一法典，是否有相關的憲法性文件，有無憲法性條文、憲法慣例、法院憲法性判例的文本表達憲法內容三種不同標準，對于確定“三大憲章”和《五四憲法》類型區分會得出不同的結果。

其一，以是否具有統一法典作為成文與否的標準。目前，我們通常把1949年中國人民政治協商會議上通過的《共同綱領》作為臨時憲法，把《五四憲法》作為我國第一部憲法。這樣來看，《共同綱領》沒有明確表示為“憲法”，其文本中的內容雖然較為集中地體現了建國時各項根本制度和事項，但不夠全面，中國人民政治協商會議上通過的《政協會議組織法》《中央人民政府組織法》對《共同綱領》的內容作了相應的補充，以此來看，單就《共同綱領》來說，不能算是成文憲法。那么1949年頒布的“三大憲章”即為不成文憲法，1954年的《中華人民共和國憲法》即為成文憲法。

其二，以是否有相關的憲法性文件作為成文與否的標準。按照這一標準，1949年中國人民政治協商會議上通過的這三個文件均為憲法性文件，共同規定國家的各項基本制度和事項，應當屬于成文憲法。那么，如果1949年頒布的“三大憲章”和《五四憲法》同樣是成文憲法，顯然與這一時期的歷史軌跡不相符，同社會性質轉變的現實狀態不一致，也無法從形式上對1949年憲法政治模式和1954年憲法政治模式進行有效區分。

其三，以有無憲法性條文、憲法慣例、法院憲法性判例的文本表達憲法內容作為成文與否的標準。在這種標準下得出的結論也是建國初期我們憲法形態一直保持成文憲法的形態沒有變化。這顯然不能很好地體現建國時中國共產黨和各民主黨派共聚一堂、共商國是，為在新中國成立這一刻起建立起新中國的憲法政治模式所做出的貢獻，更無法解釋為何1949年政治協商會議要通過《共同綱領》《政協會議組織法》和《中央人民政府組織法》三個憲法性文件對國家的各項基本制度和事項進行規定，而不在具體普通法律中予以規定。

因此，成文憲法和不成憲法的分類方法并不能很好地對建國初期1949的“三大憲章”和《五四憲法》，這兩個階段的憲法形態進行合理的類型區分。

三、復合型憲法和單一型憲法的形式分類

著名法學家張友漁認為：“憲法是規定國家體制、政權組織，以及政府和人民相互之間權利義務關系的基本法?！盵7]憲法的定義為:憲法是國家的根本法，它體現統治階級意志，鞏固統治階級專政，規定社會結構、國家結構基本原則，規定國家機關的組織、活動原則和公民的基本權利義務[8]。由此，一個國家的憲法，就是規定一個國家的制度、組織的基本法。如果一個國家在形式上沒有統一的憲法典，由兩個或者兩個以上較為集中的憲法文件規定憲法內容，各憲法文件之間存在相互關聯、闡釋、說明、分工、運作的關系，這些憲法文件集合又具有規范國家最高權力的產生和運行，規范國家機構、公民權利等內容的根本法特性，在法律層次上居于普通法律之上，將這種憲法模式稱為復合型憲法似更為恰當，采用這種憲法模式的國家即為復合型憲法國家。如以色列《以色列獨立宣言》《國會基本法》《總統基本法》《領土基本法》《政府基本法》等憲法性成文法規構成復合型憲法；法蘭西第三共和國《參議院組織法》《政權組織法》《國家政權機關相互關系法》等憲法性成文法規構成復合型憲法；西班牙在1978 年憲法頒布前，《國家組織法》《國會法》《國民投票法》共同組成了當時的憲法;法蘭西第三共和國的憲法則是由《參議院組織法》《政權組織法》《國家政權機關相互關系法》三個憲法性文件組成。反之，如果一個國家在形式上只有一部統一的憲法典，國家最高權力的產生和運行，國家機構、公民權利等主要內容在統一憲法典中集中體現，其他憲法性文件均系對統一憲法典的細化、實施、運作，統一憲法典即為國家的根本法，在法律層次上統一憲法典居于普通法律之上，應將這種憲法模式稱為單一型憲法，采用這種憲法模式的國家即為單一型憲法國家。如1787年《美國憲法》中的全部內容主要是關于選舉和國家權力運行，雖然沒有規定公民的基本權利，但1791年的《人權法案》作為《美國憲法》的前十條修正案補足了其作為單一型憲法的缺陷；1947年《日本國憲法》即“和平憲法”對公民基本權利和國家權力運行結構進行了明確規定；列寧領導下制定的1918年《蘇俄憲法》把《被剝削勞動人民權利宣言》作為第一章寫進憲法，還用了較大的篇幅來規定選舉和國家政權的組成內容；1936年《蘇聯憲法》同樣十分集中地規定了國家結構和公民基本權利等內容，這些都是世界范圍內單一型憲法的代表。

四、“三大憲章”共同組成了建國初期復合型建國憲法

目前，我們通常把《共同綱領》作為建國初期的臨時憲法[9]36，來對其進行具體研究，這具有一定的合理性，但我們往往忽視了1949年通過的(《政協會議組織法》《中央人民政府組織法》)這兩個憲法性文件在1949—1954年我國憲法政治實踐中同樣發揮著至關重要的作用，將它們作為一個整體研究十分必要[10]，三者共同構成了我國建國初期的復合型建國憲法。

(一)“三大憲章”的制定主體身份適格。1949年中國人民政治協商會議上通過的“三大憲章”中，《共同綱領》對制定主體在序言中表述為：“中國人民政治協商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。中國人民政治協商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎，并制定以下的共同綱領，凡參加人民政治協商會議的各單位、各級人民政府和全國人民均應共同遵守。”從形式上看，1949年中國人民政治協商會議并不是嚴格意義上的制憲機關，而是依據《共同綱領》規定的：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權”的制憲自我授權機關。按照建國以后人民主權建設先在新解放區建立軍事管制，到當地人民政府召開各界人民代表會議，然后由各界人民代表會議逐漸代行人民代表大會的職權成為地方國家權力機關的三步走程序[11]，在地方層面建立起人民代表大會制度，最終在地方人大體系上建立起普選的全國人民代表大會[12]。這實質上是對“人民作主人”的鄭重承諾，此時的全國人民政協就是臨時的全國人大，具有制憲的合法性身份。

(二)“三大憲章”是對國家基本制度進行規定的憲法文件。《政協會議組織法》規定了中國人民政治協商會議機構設置、領導體制、會議形式、活動方式等內容，確定了中國人民政治協商會議是全國人民民主統一戰線組織，作為一個政黨協商團體的章程，在當時特定的情況下賦予中國人民政治協商會議建國和制憲的功能[13]，因此稱之為組織法，待全國人民代表大會召開制定憲法后，《政協會議組織法》即修改為政協章程并延續至今?！吨醒胝M織法》主要規定了中央人民政府的組成問題，由制憲會議制定、選舉產生國家政權機構，并賦予行使國家權力、進行國家政權的組織與運行活動、對外代表國家參與國際事務等政權基本框架，組建了基于民主集中制原則的中央人民政府，將國家權力從紙面上的概念落實到了實處，構建起了保護人民權益、發展國民經濟、抵御外敵侵犯的國家機構，它明確了國家各權力機構設置及其相互關系，在內容上較為貼近憲法內容[14]，是作為全國人民代表大會臨時代行機關的全國人民政治協商會議對國家機關設置的政治共識。《共同綱領》是新中國的綱領性文件，主要規定了國家各項基本制度和公民的基本權利，明確國家政權屬于人民，人民通過各級人民代表大會和各級人民政府行使權力，它不僅是政協會議的政治綱領、中央人民政府的施政綱領，還是全體國民應當遵守、踐行的指導綱領，是全國人民共同的綱領，是國家和人民都應當遵照執行的原則[15]。它是政治協商會議各參與單位共同制定的藍圖及其實施路線圖，是為召開普選的全國人民代表大會并制定憲法所做的準備，是各黨派面向未來的政治規劃。

(三)“三大憲章”共同組成了我國的復合型建國憲法?！叭髴椪隆钡膶傩院凸δ懿槐M相同，在規定國家基本制度和事項上各有側重，共同構成了新中國成立時的憲法政治基礎。憲法學研究往往將《共同綱領》稱為臨時憲法[9]36，這樣的描述本身存在一定的爭議。陳端洪教授主張《共同綱領》是新中國憲法，堅決拋棄“起臨時憲法作用”的陳詞，絕非玩弄文字游戲，而是在補做一項基礎性的指示研究[16]，“臨時”容易忽視《中央人民政府組織法》和《政協會議組織法》的重要憲法作用。“臨時憲法”的稱謂主要源自于制定程序上的“瑕疵”(制定主體并非全國人民代表大會)和內容上的“過渡”(被將來制定的統一憲法所取代)，但“三大憲章”制定主體的適格性和文件內容的憲法性兩方面已經為“瑕疵”和“過渡”正名。從事實來看，“三大憲章”不僅建立了建國初期1949—1954年間的權力機構，還明確規定了只有中國人民才有權通過全國人民代表大會制定憲法，為1954年憲法的制定提供了規范前提[17]，是新中國憲法傳統的開端，并非臨時性措施。因此，我們應當這樣來定義：在新中國成立時，我國并沒有形式上統一的憲法典，《共同綱領》《中央人民政府組織法》和《政協會議組織法》三個憲法性文件集中規定了國家的憲法內容，“三大憲章”各文件之間相互關聯、闡釋、說明、分工、運行、服務于國家的憲法法律關系，具體規范了新中國成立時國家最高權力的產生和運行、國家機構、公民權利等內容，具有根本法的特征，“三大憲章”在法律層面上居于普通法律之上，應當屬于復合型憲法的范疇，又因這一時期憲法內容主要聚焦于建國的基本問題上，對建國初期國家運行發揮了重要作用，故本文稱之為復合型建國憲法。

五、“五四憲法”的頒布標志著我國憲法形態由復合走向單一

作為建國的政治基礎的“三大憲章”組成的復合型建國憲法，充分凝聚了各方面力量、取得廣大人民群眾和各界人士的支持，發揮了推動新中國進行新民主主義建設的重要作用，但隨著新民主主義建設的深入發展，國家的各項基本制度和事項必須做出相應的調整才能適應國家經濟和社會建設進一步發展的需要。1954年9月20日，《中華人民共和國憲法》經第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過，因其在1954年頒布，故稱為《五四憲法》。在復合型建國憲法構建的國家制度基礎上，《五四憲法》總結了建國5年以來的實踐經驗，通過一系列民主程序完成了國家構建的任務，它既是對復合型建國憲法制定主體適格性的正面回應，也是對復合型建國憲法奠定的各項國家基本制度和事項的繼承發展，是我國憲法形態發生變化的標志性事件?！段逅膽椃ā芬砸徊拷y一憲法典的形式將國家最高權力的產生和運行、國家機構、公民權利等內容在統一憲法典中集中體現，成為我國的根本法，這樣的形式屬于單一型憲法的范疇，而《五四憲法》的制定目的即是為了推動國家經濟社會的建設發展，它確立的基本精神和制度在我國憲法發展進程中得到了繼承，開啟了我國社會主義憲法的嶄新歷史，對推動我國建設發展發揮了重要作用，故本文稱之為我國第一部單一型建設憲法。由此，我國實現了由復合型建國憲法向單一型憲法建設的重大轉變，而后我國歷次憲法修改，都采用了單一型憲法的形式，延續至今。

1949—1954年，中國憲法政治道路從復合型建國憲法向第一部單一型建設憲法演進，完成了我國憲法形態由復合向單一的轉變，對我國政治體制的建立具有重要意義，也標志著新中國全面開啟了社會主義民主政治建設的偉大航程。對建國初期我國憲法形態的類型區分，有助于我們更加深刻理解1949—1954年我國憲法形態的不同，更能體會到新中國成立初期憲法在形式上的發展變化，從復合型建國憲法到我國第一部單一型建設憲法的轉變是我國立憲歷程上非常重要的一次憲法形式變革，從此開啟了我國單一型憲法的新篇章。