科研項目經費使用中的風險規制

●郭創拓

一、問題的緣起

作為科技創新的血液，科研項目經費的規范、高效使用直接關乎科研人員權利的實現甚至國家科技安全大局。近年來，黨中央、國務院深入推進科研項目經費管理體制機制改革，通過簡化預算編制、下放經費管理權限、優化經費使用監督、賦予科研人員更多自主權等措施改革和創新經費使用方式，破除制約科技創新的思想障礙和制度藩籬，極大地釋放了科技創新活力。但是，在我國經費使用管控乏力、結果導向的科研績效評價尚不健全導致經費使用亂象頻發的當下，賦予科研人員更多的自主權雖有利于促進科技創新，但也潛藏著巨大的經費使用風險，加之經費使用的風險規制“以強制性規則、禁止性行為模式、嚴格的法律責任、單向度的價值取向作為制度構成要素”〔1〕岳彩申：《民間借貸的激勵性法律規制》，載《中國社會科學》2013年第10期，第123頁。，以維護經費使用的安全與秩序為側重，非但未能有效促進科技創新，反而助長了經費使用風險，甚至引起對經費使用規則的“制度性違背”〔2〕［美］羅伯特·默頓：《社會研究和社會政策》，林蒙仁譯，生活·讀書·新知三聯書店2011年版，第86頁。，致使科研崗位淪為“風險崗位”〔3〕吳江：《科研崗位怎么成了“風險崗位”》，載《光明日報》2015年4月7日，第16版。，經費使用風險規制面臨運轉失靈與信任危機。原因主要有二：其一，未能深入探究科研項目經費使用風險發生之本源。科研項目經費治理本質上為“合同之治”，對經費使用風險規制應先從科研資助的合同本質探尋使用風險的生成機理，并依據合同理論完善風險規制的法治理路。科研項目合同“強制性與合意性、公益性與私益性、身份性與契約性等多重混合屬性”決定了對經費使用風險的規制應“重視規制體系中的每個規制要素及其功能的發揮，強調規制結構對合目的性與合規律性的表征”，不宜片面采用單一的規制手段。〔4〕胡明：《科研合同的功能性規制》，載《中國社會科學》2020年第9期，第74頁。現行的以公權力為主的行政管制手段、以維護經費使用規范性為目的的評價體系以及過度刑法化的追責方式明顯未能擺脫傳統公權力至上思維的禁錮，與科研的基本規律相背離。其二，忽視風險規制的德性法治建設。“風險社會的治理應以現代法治的德性法制為基礎，尋求能夠在社會秩序生成意義上有效預防和化解社會風險的法律制度建構和更新，重申能夠保障法律有效發揮作用的美好品質與原則理念。”〔5〕楊知文：《風險社會治理中的法治及其制度建設》，載《法學》2021年第4期，第23頁。申言之，規制科研項目經費使用風險既應遵守現代法治的一般要義，也應關注法律制度與科研規律、科學精神氣質之間的有機聯系，聚焦于法律規制制度自身價值品質與運行德性，構建合規律性的風險規制體系。現行經費使用風險規制側重形式面向的經費使用規范性與安全性等法秩序價值的追求，忽視了實質面向的促進科技創新與權利保障等法正義價值的探尋，僅是風險規制法治化的初始形態，亟需升級。

基于此，為了充分發揮科研項目經費的激勵引導作用，消除科研人員對經費使用的“恐懼”，提升經費治理效能，降低和預防經費使用風險，可借助公私法融合風險規制思維，重構尊重科學本位、尊重契約精神且更具人文價值與關懷的經費使用風險規制范式，實現經費使用風險規制法治理念與法律制度在頂層設計和具體建構方面的更新與變革。

二、我國科研項目經費使用風險的部門法規制現狀

我國現行科研項目經費使用的風險規制主要強調法律的制裁和控制功能，側重于通過完善經費使用法律法規等外部機制來規訓科研人員的經費使用行為，過于追求公法規制而忽視了私法規制及科研自律等機制的運用，未能擺脫單純依靠單一部門法規制的桎梏。而在一個相對封閉的場域內運行，使風險規制模式與科研活動的專業性、不確定性等特征發生背離，實踐中面臨規制錯位窘境。

（一）我國現行科研項目經費使用風險的規制格局

我國現行科研項目經費使用風險規制條款散見于《科學技術進步法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規及《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》等部門規章與規范性文件中，對經費使用的風險規制主要體現在規制的手段選擇與責任實現兩個方面。近年來的改革實踐表明，經費使用風險規制呈現出規制手段的非權力性與規制責任的私法化趨勢。

在規制手段方面，一是弱化公權力對科研活動的直接控制，政府職能由研發管理向科研服務轉變。一方面，通過優化傳統規制手段，減少財政機關、審計機關及紀檢監察機關對經費使用的各類評估、檢查、抽查、審計，并將經費使用管理權限下放至項目依托單位；另一方面，探索經費使用的負面清單制、經費使用的包干制等，賦予科研人員更多的經費使用自主權。〔6〕根據我國當前經費使用包干制改革政策，“負面清單”的表現形式有三：一是直接制定經費使用負面清單，如《中國科學院科研經費管理與使用負面清單》《浙江省杰青項目“包干制”試點經費使用“負面清單”》；二是將負面清單內含于項目負責人承諾制中，如《廣西自然科學基金杰出青年科學基金項目經費“包干制”實施細則》；三是在改革政策文件中單獨設置“負面清單”條款，如《成都市市級財政科研項目經費“包干+負面清單”制暫行辦法》在第三章專章設置了科研項目經費“負面清單”。二是提升私法規制效用，如《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出要“強化契約精神，嚴格按照任務書的約定逐項考核結果指標完成情況”，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》也提出“加強科研誠信合同管理”，但對于經費使用的私法規制僅限于結項驗收與誠信管理等方面，作用領域有限。三是發揮專業力量的規制作用，通過設立項目管理專業機構對科研活動進行全流程管理，提升經費使用風險規制的專業性與科學性，同時發揮學術共同體在經費使用風險規制中的監督作用，通過建立科學、規范的學術自治制度，提升風險規制的有效性與科學性。除此之外，還注重強化科研誠信建設，通過全面實施科研誠信承諾制、加強對科研活動全流程的科研誠信管理等規范科研人員的自律行為，力爭建立“預防與懲治并舉，自律與監督并重”的規制格局。

在規制責任方面，一是完善對虛報、冒領、貪污、挪用、截留科研項目經費等行為的處理手段，在原有的警告、暫緩撥付經費并責令限期改正、追回已撥付經費和取消一定年限內申報資格之外，增加了約談、通報批評、記入科研誠信嚴重失信行為數據庫等手段，并逐步弱化處罰措施的公法色彩，如科技部科技監督與誠信建設司發布的《〈科學技術活動違規行為處理規定（征求意見稿）〉起草說明》明確指出，對于科技活動違規行為的處理是“針對科技活動的管理措施，不屬于行政處罰”。二是對經費使用責任更加寬容，一方面對涉科研經費案件的處理采取審慎態度，如最高人民檢察院在2016年發布的《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》明確提出要區分“按照科技創新需求使用財政科研項目經費與貪污、挪用、私分財政科研項目經費的界限”，對于“突破現有制度，但有利于實現創新預期成果的，應當予以寬容”，2021年最高人民檢察院檢察長張軍也多次提出要“依法審慎辦理涉科研經費案件”〔7〕如在2021年1月10—11日召開的第十五次全國檢察工作會議上，張軍檢察長強調要“依法審慎辦理涉科研經費案件，從嚴把握刑事追訴標準”。在隨后的“兩會”上，張軍在最高人民檢察院工作報告時又提出要“審慎辦理涉科研經費案件，甄別有無非法占有目的，謹防把一般違法、違紀問題作犯罪處理”。；另一方面通過營造鼓勵創新、寬容失敗的氛圍以及建立科研項目分類評價體系等體現對科研規律的尊重。三是完善對科研人員違法違規使用項目經費的處理及對科研人員的權利救濟程序，如2019年10月8日科技部發布的《科學技術活動違規行為處理規定（征求意見稿）》對科研人員“虛報、冒領、貪污、挪用財政性科研資金”行為的處理進行了程序性規定，并進一步完善了科研人員復查申請、受理以及處理等程序，為依法依規開展違規處理提供了基本遵循。

（二）科研項目經費使用風險的部門法規制弊端

結合風險的內在屬性，科研項目經費使用風險的規制應是公法與私法、軟法與硬法、程序法與實體法的有機統一，形成一種動態化的規制體系。〔8〕參見宋亞輝：《風險立法的公私法融合與體系化構造》，載《法商研究》2021年第3期，第54-56頁。雖然近年來的風險規制改革更加契合科研的基本規律，體現出對科研人員主體性與科研權利的尊重與保護，越發具有私法化規制傾向，但本質上仍局限于部門法管制思維，是對傳統風險規制模式的修補而非超越，不能體現風險規制的自恰性，也無法形成良好的制度合力。

1.重公法規制而私法規制較弱

科研項目合同的公私法融合屬性決定了對經費使用風險的規制既要側重于刑法、行政法等領域的制度建構，更要強化私法特別是合同法角度的規制。不可否認，公法規制（尤其是刑法規制）對實現規制目標的遵從更加有效，且科研項目經費的公共財政屬性也決定了公法規制的合理性與正當性。但是，公法規制（尤其是刑法規制）在面對經費使用風險時應保持必要的理性，需謹慎前行，稍有不慎，即會陷入風險規制的刑法風險漩渦。〔9〕參見陳興良：《“風險刑法”與刑法風險：雙重視角的考察》，載《法商研究》2011年第4期，第15頁。而私法規制的潛在優勢在于“它懷著對合同當事人的自我執行和自我規制的尊重著手處理問題”，確保“正視交易的背景并提供為特定交易環境量身定做的規制手段”〔10〕［英］休·柯林斯：《規制合同》，郭小莉譯，中國政法大學出版社2014年版，第392頁。，相較于公法規制，私法規制更有利于靈活性與適應性的發揮。

私法規制體現為規制手段的私法化與責任承擔的私法性兩個方面。根據國家社會科學基金項目立項通知書的規定，“嚴格執行國家有關科研經費管理制度，依法依規使用項目經費，按照批準預算和財務規定規范報銷支出和核定票據”是項目負責人應該承擔的義務，科研人員違法違規使用項目經費本質上是一種違約行為，對于科研人員違法違規使用項目經費應“從科研人員與國家有關部門之間平等自愿簽訂科研合同書的角度，在相關規范性文件中強調科研人員遵守法律、法規和合同約定的重要性，特別是強調科研人員在科研活動中要遵循誠實信用原則，明確規定違約責任。”〔11〕肖中華：《科研人員不當套取國家科研經費不應認定為貪污罪》，載《法治研究》2014年第9期，第57頁。且我國《科學技術進步法》第73條已經明確規定“違反本法規定，其他法律、法規規定行政處罰的，依照其規定；造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”我國《民法典》第179條規定的返還財產、賠償損失、支付違約金等民事責任形式可有效彌補公共財政的損失。在此背景下，公權力過度干預的合法性與合理性受到了質疑。

2.重硬法規制而軟法規制不足

鑒于智力投入的不可觀察性與不可衡量性，科研資助機關無法直接觀察到科研人員是否履行了勤勉盡責義務，為消除其對經費濫用或浪費的隱憂，通過制定法律法規來強化對經費使用的管理，加大經費違法違規使用的法律責任，雖在一定程度上有助于促進科研人員規范使用項目經費，但因該種規制并非建立在信任的基礎上，會存在規制范圍有限、規制成本高昂、規制專業性與糾偏能力不足等缺陷，非但無法有效規制經費使用風險的發生，反而成了經費使用風險規制的最大障礙。“科學家個人不能滿足僅僅遵守了法律規定，他們所享有的知識、經驗和自由給予了他們一項特殊的、超越了法律規定的責任。因此，他們必須利用自己的知識、經驗和技巧來辨別、判斷和評估相關風險”，并且科研人員基于其“高水平的專業知識和與項目主題的熟悉程度”能夠在“面對新問題時承擔初步警告功能”。〔12〕劉毅：《德國科學基金會法律制度研究》，法律出版社2018年版，第117頁。概言之，科研人員的經費使用行為受到法律與道德的雙重約束，既要“重視發揮法律的規范作用，又應重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”〔13〕張文顯：《構建智能社會的法律秩序》，載《東方法學》2020年第5期，第17頁。，甚至在一定程度上，對科研人員的道德約束更能發揮風險規制的功效。

基于此，對科研項目經費使用風險的規制應是一種柔性且有節制的規制，是在尊重與認可科研人員權利的基礎上，將其納入風險規制的體系中，通過激勵、協商、指導甚至自我規制等方式，最低程度地限縮科研人員的自主權，舒緩科研人員與科研資助機關之間的緊張關系，降低風險規制的潛在沖突。而“部門法壁壘掩蓋了不同部門法上風險控制工具的關聯性和可比性，立法者因此可能忽視更高效的風險控制工具”〔14〕宋亞輝：《風險控制的部門法思路及其超越》，載《中國社會科學》2017年第10期，第148頁。，相較于單純的刑事追責或行政控制，通過完善科研人員經費使用信息溝通交流機制，充分發揮科研協商、約談、風險信息交流與溝通等手段，并通過完善經費使用信息公開機制、健全經費使用負面清單、有條件地賦予作為信息優勢者的科研人員一定范圍內的解說義務或制定經費使用風險提示性指引〔15〕如天津市科學技術局印發《信用風險提示——科研經費使用中的常見問題》、北京大學財務部制作《科研經費使用中的“紅線”和“禁區”典型問題自查清單》、山東大學財務部制作《常見科研經費違規和不合理使用典型問題》等文件，對科研項目經費使用監督檢查中發現的常見問題進行匯總梳理，提示科研人員有效規避風險。等方式，更有利于提升經費使用風險規制的效率。

3.重實體法規制而程序法規制缺失

科研項目經費使用風險規制既應重視靜態層面的科研權利，更應重視動態層面的權利保護過程，也即程序法的規制。〔16〕參見陳醇：《私法程序理論的法理學意義》，載《法制與社會發展》2006年第6期，第67頁。經費使用風險的程序法規制包含對程序性風險的規制和對科研人員權利救濟的程序性建構兩個層面，前者是指經費管理程序性規則缺失而導致的風險，如2007年修訂的《科學技術進步法》第56條就已明確規定“國家鼓勵科學技術人員自由探索、勇于承擔風險。原始記錄能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目的科學技術人員已經履行勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，給予寬容”。但時至今日，對于何為“勤勉盡責”及如何判斷科研人員是否履行了勤勉盡責義務尚無明確標準，僅表述為“應當嚴格執行批準后的項目預算”“應當依法依規使用項目資金”等一般條款和“不得虛報、冒領、貪污、挪用”科研項目經費等若干禁止性規定。

勤勉盡責義務作為科研人員在履行科研項目過程中產生的附隨義務，具有明顯的主觀屬性與道德屬性，即便是國際通行的科研人員基本行為準則也僅表述為“有義務堅持良好的科學行為”“有責任保證自己所創造的專業知識和技術性行為質量”“在立項、計劃、申請、實施、報告的研究過程中，應始終秉持誠信態度”以及“實現每個研究計劃的目標而采取適當方法”〔17〕主要國家科研誠信制度與管理比較研究課題組：《國外科研誠信制度與管理》，科學技術文獻出版社2014年版，第112、185、186、221頁。等。認定標準與認定程序的缺失導致了對于如何寬容失敗至今尚無具體規定，實踐中也鮮見科研人員因科研失敗而被寬容的案例，使該條規定處于被虛置的尷尬境地。除此之外，近年來的改革文件雖多次提出要“充分發揮科學共同體在學術活動中的自主作用”，但如何參與科研管理活動則缺乏程序性規定，導致專業力量無法參與經費使用的風險規制。由于程序性規定的缺失，司法實踐中一般通過“對涉案金額巨大、手段惡劣、擔任一定行政職務的課題組負責人追究刑事責任，但對情節、危害一般的非擔任行政職務的課題組負責人沒有追究刑事責任”的“過濾機制”處理該類問題，此做法也將部分科研人員暴露于隨時被追究刑責的陰影下。〔18〕參見劉科：《套取國家財政撥款科研經費行為定罪中的疑難問題研究》，載《法學雜志》2015年第7期，第102頁。

三、科研項目經費使用風險的生成與識別

欲有效防范與化解經費使用風險，破解現行規制模式運轉失靈的困境，需廓清經費使用風險的生成邏輯，識別風險的具體類型，并依據科研資助本質來厘定風險規制的法治理路，實現經費使用風險的可視化與可控性。

（一）科研項目經費使用風險的生成進路

科研項目經費使用風險肇源于科研項目在立項、執行、結項過程中的信息不對稱、過程不可觀察、結果不確定等特質導致的科研人員違法違規使用經費而產生的濫用、浪費的可能，是科研管理中一個不可回避的重要因素。厘定科研項目合同簽訂與執行的內在機理，分析科研項目在“申請→評審→立項→使用→報銷→鑒定→評價→結項”全過程存在的可能風險點，是探究經費使用風險生成的前提。

1.項目立項階段的風險

科研項目立項階段雖不涉及經費使用問題，但立項質量會直接決定后續經費的使用效率及科研目的能否實現，為經費使用風險的前置性要素。該階段的風險主要體現在以下方面：首先，在項目申報方面，項目申請人利用自身信息優勢，制作虛假申報材料或提供虛假信息申報科研項目，并以非法占用為目的騙取科研項目經費。〔19〕參見四川省達州市通川區人民法院（2020）川1702刑初307號刑事判決書。其次，在同行評審方面，“自主申請、平等競爭、同行評審、擇優支持”是科研項目資助的基本原則，受制于項目評審機制的缺陷，大量低質量、重復性項目被立項，而部分具有原創性、前沿性、不確定性和高風險性的科研項目卻難以被順利立項，嚴重降低了經費利用效率。再次，在預算編制方面，預算科目設置直接關乎經費使用效率及可能出現的使用風險，雖然近年來中央和地方不斷出臺政策文件，簡化預算編制，甚至探索經費使用包干制改革，但尚未能基于科研項目類型的不同采取有針對性的預算編制規則，為后續經費的使用風險埋下隱患。〔20〕如根據我國當前經費管理制度，科研人員尤其是項目負責人不得從項目預算中列支勞務費，為此，部分項目負責人采取冒用學生名義領取勞務費的方法騙取科研項目經費并據為己有的行為符合貪污罪的構成要件。參見北京市海淀區人民法院（2012）海刑初字第2927號刑事判決書。最后，在合同簽訂方面，無論是《國家社會科學基金項目立項通知書》還是《國家自然科學基金資助項目批準及有關事項的通知》等立項文件內容均由資助機關單方意志決定，合同磋商參與性與合意性較弱，且缺乏對經費使用風險承擔的條款設定，導致風險責任分擔模糊。

2.項目執行階段的風險

項目執行是經費使用風險的高發階段，該階段的規制重心本應是項目進程與質量管理，但經費使用規范、合理與否直接關乎科研目標的實現，故而經費使用管理也是一個不容忽視的重要方面，其風險主要體現在科研人員經費使用和項目依托單位對經費使用的審核等方面：一是在經費使用方面，科研人員知悉自身的科研能力、可自主決定科研投入的時間與精力、掌控項目進展、決定經費使用需求等，利用自身的專業技能和掌握的信息優勢，采取簽訂虛假合同的手段騙取科研項目經費，〔21〕參見北京市第三中級人民法院（2016）京03刑終643號刑事裁定書。使用與項目無關的虛假票據套取經費，〔22〕參見浙江省杭州市中級人民法院（2013）浙杭刑初字第36號刑事判決書。通過虛列學生勞務費、專家咨詢費、會議費等方式〔23〕參見北京市第三中級人民法院（2020）京03刑初57號刑事判決書。以及采取虛構合同，虛報材料購置發票、差旅費等手段套取國家科研經費，〔24〕參見湖南省寧鄉縣人民法院（2015）寧刑初字第00468號刑事判決書。甚至將其旅游、購物等個人消費也在項目經費中核銷。〔25〕參見遼寧省沈陽市大東區人民法院（2017）遼0104刑初72號刑事判決書。二是在經費報銷方面，項目依托單位嚴格貫徹憑發票報銷制度，并對報銷的數額、范圍等進行限制，由此導致部分無法取得發票或財政性票據的支出以及超額支出無法報銷。科研人員不得不采取虛假發票或者其他方式彌補支出，〔26〕參見山東省濟南市歷下區人民法院（2016）魯0102刑初758號刑事判決書。或者通過私設“小金庫”等形式截留部分科研項目經費用于日常活動。〔27〕參見湖北省棗陽市人民法院（2016）鄂0683刑初497號刑事判決書。除此之外，項目依托單位財務部門對經費使用的審核“主要還是形式審核，票據上的開支是否實際發生，其難以一一核實”，部分科研人員利用此漏洞“通過虛開發票、仿冒領導簽名”等方式，侵吞科研項目經費。〔28〕參見江西省景德鎮市中級人民法院（2018）贛02刑終16號刑事裁定書。此種行為既損害了國家經費管理制度的嚴肅性，又違反了《預算法》等相關法律法規，增加了科研人員被追究法律責任的風險。三是在科研輔助人員管理方面，主要表現為對科研財務助理及相關人員管理不善，如原上海交通大學博士研究生張某在參與幫助負責財務的人員報銷財務期間，以非法占有為目的，采用了“私刻經費章、冒用經辦人簽名、私蓋報銷專用章和領導印章、偽造報銷發票和采購合同等方式”〔29〕上海市黃浦區人民法院（2016）滬0101刑初1058號刑事判決書。虛報項目經費就是利用了管理的漏洞。

3.項目結項階段的風險

項目結項階段的經費使用風險主要體現在以下四個方面：一是我國當前“重立項、輕結項”的科研管理現狀，導致結項鑒定的隨意性較強，部分質量欠佳的科研項目得以順利結項，再加上當前的經費使用側重于財務評價而非全面的成果績效評價，一定程度上造成了經費使用的浪費。〔30〕參見尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國科學研究中的公共財政效率：低效與浪費——來自國家自然科學基金、社會科學基金項目產出的證據》，載《科學學研究》2012年第10期，第1484頁。二是部分項目負責人在立項后違反勤勉盡責義務或者科研誠信的基本要求，未認真履行項目合同約定義務，甚至是從未履行合同約定義務，導致項目未取得合同約定成果，科研項目被終止或撤銷。〔31〕據統計，我國當前科研項目被撤銷絕大部分是因為長期拖延、多次催促而未結項，在項目進行中或者項目結項階段對項目成果進行鑒定或成果驗收時發現科研不端和嚴重學術失范現象而被終止或撤銷。參見唐莉、王力男：《科研基金撤項的實證分析》，載《科學學與科學技術管理》2019年第7期，第23頁。三是對于部分顛覆性、原創性的科研項目，由于項目自身的復雜性、科研人員自身能力的不足及其他不可預料的突發因素，雖已履行勤勉盡責義務，經項目延期仍未取得預期成果而導致項目被終止或撤銷。對于被終止或撤銷項目的經費處理存在追回已撥付經費和追回已撥付結余經費兩種情形，〔32〕如《教育部社科司關于教育部人文社會科學研究一般項目中期檢查和清理工作的通知》（教社科司函〔2020〕71號）明確規定“對已終止項目，依托學校即日起凍結已撥剩余經費”；2020年6月10日湖南省教育廳發布的《關于對部分湖南省教育廳科學研究項目撤項的通知》規定“被撤銷項目的科研經費由學校有關部門負責追回，作為學校的科研經費”；2020年5月7日全國教育科學規劃領導小組辦公室發布的《關于追繳2020年被撤項課題和被終止課題經費的通知》（教科規辦函〔2020〕5號）則規定“被撤項課題，追回已撥付的全部經費；被終止課題，追回已撥經費的結余部分。”但如何追回并無具體規定，由于科研項目經費已用于購買設備、發放勞務費、專家咨詢費及其他必要費用，甚至被用于私人消費，會出現無法追回的難題。四是項目通過結項驗收后，部分項目負責人為避免經費被原渠道退回資助機關，采取“突擊花錢”的方式浪費項目經費或者以虛列勞務人員名單和虛增勞務費額度的方式套取課題經費中結余的勞務費。〔33〕參見吉林省松原市中級人民法院（2015）松刑初字第15號刑事判決書。

（二）科研項目經費使用的風險識別

科研項目經費使用風險識別是風險規制的邏輯起點，其發生機制既包括科研不確定性等內生性因素，也包含科研人員挪用套用經費等外在因素。依據風險產生原因、危害性程度的不同，可將風險劃分為三類：（1）道德風險，即因科學研究的專業性、智力投入的不可觀察性等而導致的經費使用道德風險；（2）管理風險，即因經費管理制度剛性與經費使用彈性而導致的經費使用管理風險；（3）失敗風險，即因科學研究的不確定性與不可描述性而導致的科研失敗風險（參見表1）。

表1 科研項目經費使用風險類型及其表現形式

1.道德風險

道德風險是指科研人員利用其自身專業能力和信息優勢，違反勤勉盡責義務，未能善意、合理、審慎地履行合同約定義務，科學合理地使用項目經費導致的經費被濫用、浪費的風險。科研活動能否取得成功既取決于個人的研究能力或稟賦，也取決于投入的人力資本的多寡，同時還很大程度上取決于科研人員的運氣。作為一種知識和技術的創新過程，科學研究無論其個人潛質或稟賦、投入的人力資本還是思考過程均具有不可描述性和不可觀察性，由此導致科研資助機關不能像企業的生產活動一樣給予有效的監督和管理。〔34〕參見陳志俊、張昕竹：《科研資助的激勵機制研究——分析框架與文獻綜述》，載《經濟學（季刊）》2004年第1期，第3-4頁。再加上科研活動本身具有不確定性，科研資助機關和科研人員不可能細化雙方的權利和義務。正因為如此，經費使用極易誘發道德風險。

在項目申請階段，項目申請人利用與科研資助機關的信息不對稱，通過偽造信息或提供虛假材料等手段，騙取科研立項或者使用相同或類似的申報書申報不同項目，導致重復資助等。〔35〕參見國家自然科學基金委員會發布的《關于對李釗使用存在數據造假問題的論文申報國家自然科學基金項目的處理決定》（國科金監處〔2020〕2號）、《關于對徐中民在國家自然科學基金項目申請書中提供大量虛假信息的處理決定》（國科金監處〔2020〕48號）等。

在項目執行階段，一是減少智力投入，科研人員的智力投入直接決定項目的質量，但智力投入的不可描述性和不可觀察性等致使資助機關無法準確識別科研人員的智力投入量，部分科研人員未能全身心地投入項目研究工作，未達到預期的科研目的；二是濫用科研經費，科研人員利用其專業和信息優勢，超出合理限度地使用項目經費或列支與科研項目無關的經費。

在項目結項階段，科研人員以非必要方式使用項目經費或者長期不辦理結項等，將結余經費用于個人消費。

2.管理風險

管理風險是指因經費管理制度不合理而導致科研人員的經費使用行為違反了法律法規和政策規定而需承擔民事、行政甚至刑事法律責任的風險。科研項目立項后，經費使用管理應服務于科研目標的實現，但我國現行科研管理制度的建構以對科研人員經費使用管理為核心，項目進程與質量管理反倒退居其次。再加上科研項目預算科目設置、經費撥付及報銷制度的不合理，科研人員的人力與智力投入無法體現其價值與尊嚴，導致部分科研人員通過“編制虛假預算、虛假發票沖賬，編制虛假賬目等手段沖賬套取科研經費”“以虛假身份冒名領取勞務費”“以虛假發票和事項套取科研經費”等成了普遍現象。但根據我國現行經費管理規定，對于“不按規定管理和使用項目資金”“截留、挪用、侵占項目資金的項目負責人”，按照《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規給予警告、暫緩撥付資助經費、追回已撥付的資助經費、取消項目承擔者一定期限內項目申報資格等處理手段，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理，導致在實踐中，科研人員非法套取、冒領經費行為大部分被以貪污罪定罪處罰，被套取的科研項目經費即使被用于科研活動，也不影響貪污罪的認定，僅作為量刑時酌情考慮的因素。〔36〕參見江蘇省徐州市云龍區人民法院（2016）蘇0303刑初288號刑事判決書；吉林省長春經濟技術開發區人民法院（2016）吉0191刑初214號刑事判決書。這種泛刑罰化的制裁邏輯極大地增加了科研人員經費使用的風險。

3.失敗風險

失敗風險是指科研人員尤其是項目負責人受主客觀因素的影響，無法按時完成項目合同約定的科研任務，產出科研成果，致項目經費未能發揮應有效能的經費使用風險。科研成果的公共物品屬性決定了“科學家必須對用于開展項目研究的公共資金的花費負有責任”〔37〕［美］荷馬·A.尼爾、托賓·L.史密斯、珍妮弗·B.麥考密克：《超越斯普尼克：21世紀美國的科學政策》，樊春良、李思敏譯，北京大學出版社2017年版，第14頁。。但是，科研本身是一個不斷試錯的過程，失敗可以說是常態，因此，科研失敗風險也是經費使用風險規制的一個重要方面。科研“不僅僅是真理的忠實仆人對自然所作的理想化探索，而是既受賦予科學家的所有美德又受野心、驕傲、貪婪這些一般的人類感情所制約的人類活動”〔38〕［美］威廉·布羅德、尼古拉斯·韋德：《背叛真理的人們：科學殿堂中的弄虛作假》，朱進寧、方玉珍譯，上海科技教育出版社2004年版，第191頁。。因科研的不確定性、科研項目自身的難度較大、現階段科研能力不足等成因，會出現科研人員已盡勤勉盡責但仍未能達到預期目標的“客觀履行不能”而致的失敗，以及由于科研人員未盡勤勉盡責義務或因科研不端等“主觀履行不能”而致的科研失敗，〔39〕如根據國家自然科學基金委員會《關于對孫玉兵等發表的論文中存在數據造假、抄襲剽竊等問題的處理決定》（國科金監處〔2021〕1號），對華北電力大學孫玉兵等發表的論文涉嫌學術不端問題組織開展調查，最終決定撤銷孫玉兵兩項國家自然科學基金項目。無論原因為何，其結果均是未完成科研項目合同約定的任務，既是一種違約行為，也是對公共財政資金的浪費行為。

四、科研項目經費使用風險規制的邏輯轉換

科研項目經費使用風險規制內嵌科研自主與國家干預的雙重意蘊，需轉變傳統的片面強調規制手段公法化并追求規制效果懲戒性的邏輯理路，關注規制手段的開放性與效果的多元化。申言之，對科研人員經費使用行為的法律規制應堅持公私法融合的思維，結合不同類型風險的發生機理采取分類規制策略，并通過合理建構科研系統內部各種功能要素來充分展現其固有的能動性，促使規制意圖和目標的實現，達到規制組織、人員、結構等的最優配置。

（一）經費使用道德風險的激勵性規制

“科學資助的本質是將權利從科學的資助者委托給執行者”，而“對科學缺乏了解的資助者擔心的是，由于其資金和職權通過代理方式轉移給了研究人員，他們的經費是否用的值得。”〔40〕［美］大衛·古斯頓：《在政治與科學之間：確保研究的誠信與產出率》，龔旭譯，科學出版社2010年版，第15頁。傳統的以限制、禁止、懲罰等為核心的硬法約束手段同科研的信息不對稱性與科研項目合同權利、義務及責任的不完備性等屬性相違背，不僅成本高昂、成效不彰，而且極易誘使科研人員采取非預期行為，引發規制悖論，〔41〕參見蔣悟真：《科研項目經費管理改革的法治化路徑》，載《中國法學》2020年第3期，第204頁。同時還“暗藏著對公民權利侵害的屬性”〔42〕孟星宇：《風險治理視域下禁止性規范的正當性考量——以校園網貸“三部規范性文件”為切入》，載《法學》 2018年第9期，第121頁。，有侵害科研人員基本權利之嫌。

基于此，規制科研項目經費使用的道德風險應以激勵為核心，以解決信息不對稱為前提，重點優化各經費治理主體的權責配置，在此基礎上誘使科研人員作出法律許可或期待的行為，降低因信息不對稱而產生的經費被濫用或浪費的可能性。申言之，應通過調整利益分配的形式，改變經費使用的動機，并合理配置科研資助機關與科研人員的權利義務與風險分擔，指引而非強制科研人員自覺地采取科研資助機關期望的科研行為，以內部化風險規制的外部成本，誘導科研人員采取最優行為，形成對經費使用的有效鉗制，最終實現由懲戒法治觀向勵治法治觀的轉變。具體來說，一是通過賦予科研人員充足的經費使用自主權、勞動報酬權等，激勵科研人員合理使用項目經費，并對支出行為負責；〔43〕如2021年8月5日《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）通過簡化預算編制、下放預算調劑權限等擴大科研人員經費使用自主權，并在部分項目中以提取獎勵經費的方式完善項目資金激勵引導機制。二是完善結余經費分配制度，可探索賦予科研人員結余經費索取權，對已按科研項目合同完成約定任務且評價優秀的，可將結余經費獎勵給科研人員，以最大限度地減少科研人員的投機行為；三是建立與經費使用績效相掛鉤的激勵機制，通過結果導向評價機制，將科研項目績效目標納入項目任務書，績效評價結果作為后續項目支持和獎懲的重要依據，以此合理引導科研人員規范、高效地使用項目經費。

（二）經費使用管理風險的謙抑性規制

過度刑罰化的風險規制路徑既壓縮了科研人員本就狹窄的權利空間，又極大地阻礙了科技創新，面臨合法性挑戰與正當性隱憂。為了貫徹落實“寬嚴相濟”的刑事政策，應對刑法規制進行適當限縮，擺正其作為社會最后一道防線的地位，實現既有效懲治經費使用違法犯罪，同時又不阻滯或扼殺科技創新的規制效果，體現刑法規制的補充性與輔助性，也即如果依靠私法規制就可實現對公共財產權的保護，那么無啟動刑罰的必要性，當且僅當私法的防線被突破而無法有效規制時，刑罰可作為后衛的角色登場。申言之，科研項目經費使用管理風險的法律規制應堅持審慎謙抑的基本理念，其中審慎理念體現出對科研創新的激勵，對科學研究規律的尊重以及對經費使用行為的包容，而謙抑理念體現出對科研人員主體性的認可、對國家公權力行使的退讓與內斂。

首先，對科研人員違反經費使用管理制度的行為應保持必要寬容，既需考慮現行經費使用管理制度，又要考慮科研活動的特殊性，同時還應結合科研人員的行為動機、社會危害性等因素給予綜合認定。例如，在中國工程院原院士李寧等貪污罪一審判決中，吉林省松原市中級人民法院鑒于近年來國家對科研經費管理制度的不斷調整，依最新科研經費管理辦法的相關規定，結合刑法的謙抑性原則對被告的貪污數額進行了核減。〔44〕參見吉林省松原市中級人民法院（2015）松刑初字第15號刑事判決書。除此之外，對于科研人員非以謀取個人私利為目的，而是為了順利推動科研活動不得以進行違反經費使用管理制度的，其經費全部用于科研活動的行為，不予處罰。〔45〕參見山東省濟南市歷下區人民法院（2016）魯0102刑初758號刑事判決書。但為嚴肅財經紀律，應積極落實《深化科技體制改革實施方案》提出的“啟動政策清理工作，廢止有違創新規律、阻礙創新發展的政策條款”要求，建立符合科研規律、高效規范的經費使用管理制度。

其次，科研項目經費治理應體現以科研人員為本的價值關懷，尊重科研人員的自主權利與經費使用自由。一方面，科研管理的重心回歸項目進程與質量管理，經費管理服務于科研活動進程，對于完成科研合同約定任務，但經費使用過程存在違規違紀甚至輕微違法行為的科研人員給予必要的寬容；另一方面，合理界定國家財產權與科研人員自主權之間的界限，在一定程度上科研自主權具有法律保護的優先性，如非必要，不得隨意干預。〔46〕參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，載《中國法學》2017年第1期，第186頁。

最后，可通過其他法律手段，如追究民事責任足以抑制科研人員經費使用違法違規行為的，不宜將其規定為犯罪，刑法應保持其補充性、輔助性精神。最高人民檢察院在2020年7月24日發布的《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》提出“注意把握一般涉稅違法行為與以騙取國家稅款為目的的涉稅犯罪的界限，對于有實際生產經營活動的企業為虛增業績、融資、貸款等非騙稅目的且沒有造成稅款損失的虛開增值稅專用發票行為，不以虛開增值稅專用發票罪定性處理，依法作出不起訴決定的，移送稅務機關給予行政處罰”。科研人員經費使用行為的規制可參酌該制度，對于科研人員違法違規使用項目經費的，優先追究其民事或行政責任。

（三）科研項目失敗風險的包容性規制

包容性規制是指在尊重科研基本規律的基礎上，對經費使用風險的規制應堅持以科研人員為本的理念，體現對科研權利的尊重，實現激勵創新與合理規制的協調。〔47〕參見李訓虎：《刑事司法人工智能的包容性規制》，載《中國社會科學》2021年第2期，第42頁。鼓勵創新、寬容失敗是科研基本規律的本質使然，然而科研項目的失敗在一定程度上也是對科研項目經費的一種浪費，如何營造既能鼓勵創新、寬容失敗，又可有效提升經費使用效能是經費使用風險規制法治化的重要組成部分。科學研究的不確定性決定了對科研項目失敗風險法律規制的前提在于科學評判失敗原因，并給予其差異化規制。申言之，科研項目失敗風險規制應體現一定的包容性，容忍一定程度的科研失敗。〔48〕如上海市第十五屆人民代表大會第三次會議于2020年1月20日通過的《上海市推進科技創新中心建設條例》第51條明確規定：“市、區人民政府及其有關部門應當按照鼓勵創新、包容審慎的原則完善新技術、新產業、新業態、新模式的監管措施。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》也提出要“實行包容審慎的改革風險分類分級管控機制，根據風險程度，分別采取調整、暫緩或終止等處置措施，不斷優化綜合改革試點實施路徑。”故而，應實現風險在各主體間的合理分擔，既激發科研人員的熱情，又有效約束其經費使用行為，最大限度地提升經費使用效率和確保科研成果的質量。

包容性規制主要體現在以下方面：首先，建立結項分類評價體系。我國當前科研項目評價主要以科研成果“質量和創新性”為評價標準，忽視了項目失敗的原因，看似公平的科研評價標準實則違反了科研的基本規律。為了貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的“健全科技評價機制，完善自由探索型和任務導向型科技項目分類評價制度，建立非共識科技項目的評價機制”的基本要求，應堅持分類評價的基本理念：對于具有重大研究價值的科研項目，雖未實現預期成果，但有重大突破的，應允許結題。比如，《深圳市科技計劃項目實施過程與驗收管理辦法（試行）》將“驗收專家組認為雖未完成合同書（任務書）約定指標，但在資助項目相關領域有重大突破或者重大代表性成果的”作為通過項目驗收的重要指標之一。其次，細化科研失敗的認定標準與程序。根據我國當前科研項目管理規定，對于科研合同期滿未取得實質性成果的科研項目直接作“終止課題”或“撤銷課題”處理，如《全國教育科學規劃課題管理辦法》（教科規辦函〔2017〕5號）第36條與第37條僅列舉“終止課題”和“撤銷課題”的若干情況，而對“臨近資助期滿未取得實質性研究進展的”直接終止課題，既不利于科技創新，又導致前期已投入科技資源的極大浪費。鑒于此，一是應細化科研項目失敗類型，對于因“客觀履行不能”而導致的科研失敗，應組織同行專家進行鑒定，確因超出現階段研究能力，短時間內無法克服的，準予終止項目，結余經費原渠道收回；但對于經鑒定仍具有較大的研究潛力，且有繼續研究必要的科研項目，應準予項目負責人繼續開展研究，在一定程度上甚至可以加大科研的資助力度，充分發揮科研項目經費的使用效率。二是完善科研失敗和容錯的標準與程序。近年來，已有部分地方的政府開始探索科研失敗容錯免責的程序性建設，如《武漢市科技成果轉化工作容錯免責實施細則（試行）》和舟山市科學技術局印發的《營造鼓勵科技創新寬容失敗氛圍建立容錯糾錯盡職免責機制的實施意見（試行）》等對于容錯免責的標準及流程作出了規定，在國家層面亦有必要出臺科研失敗容錯免責認定標準與程序，以激勵科研人員勇于探索。

五、科研項目經費使用風險規制的法治進路

科研項目經費使用風險法律規制應以科研項目合同為載體，打破傳統的部門法分立格局，充分發揮公法規制及時性與私法規制靈活性的優勢，并通過完善風險規制的程序性規則，借助專業力量的規制等，在重視與尊重科研人員權利的基礎上，邁向公私法融合規制的新路徑，實現公法規制與私法規制、實體性規制與程序性規制、法律規制與道德規制間的融會貫通。

（一）以健全自我規制為前提

科研項目經費使用風險的自我規制絕非簡單地依靠科研人員及科學共同體等專業力量的規制作用，以體現規制的柔和性與可調式性，而是在實現專業規制的基礎上，增強國家公權力對自我規制的利益調整、行為引導、規則約束等能力，履行對自我規制的規制等擔保義務，實現經費使用法律法規等硬法和科研行為準則等軟法的銜接與協調。〔49〕參見高秦偉：《社會自我規制與行政法的任務》，載《中國法學》2015年第5期，第73頁。

1.完善科研自律機制

科研自律是一種“既彰顯人性的光輝，又能凸顯法律的權威和尊嚴，建立人與法律之間的信任感，節約法律資源，減少法律的監控成本”〔50〕徐立：《法律自律論》，載《中國法學》2014年第6期，第57頁。的規制手段。為了降低經費使用風險，應建立以信任為前提，制度約束與道德自律并舉的經費管理制度。

一是提升科研人員誠信意識。“科學不僅是智力的努力，也是道德的努力”，故而，“科學家的品德是科學的社會建制和活動的重要因素，須臾不可或缺”，〔51〕李醒民：《科學的社會功能和價值》，商務印書館2014年版，第67頁。只有提升科研人員自身的誠信意識，真正將合理、高效使用項目經費內化于其心靈深處并成為一種意識自覺，才能實現無須過多外部規訓而降低經費使用風險的目的，〔52〕參見吳元元：《基于聲譽機制的法官激勵制度構造》，載《法學》2018年第12期，第80頁。以確保經費全部用于與項目研究工作相關的支出，同時這也是科研人員所擁有的基本精神氣質的體現。

二是完善依托單位內部治理。隨著科研管理權限不斷下放，作為經費管理責任主體的項目依托單位在經費使用風險規制中的地位愈發重要：一方面，項目依托單位應進一步規范內部控制和監督約束機制，充分發揮自身熟悉科研項目進程與掌握必要信息等專業與技術優勢，提升風險規制的精準性；另一方面，科研資助機關、監督檢查機關應對項目依托單位的風險規制行為及其結果予以必要的尊重與認可，若非必要，不得隨意干涉、改變項目依托單位的調查行為與結果。

三是充分發揮科研行為準則等軟法規制效能。科研行為準則作為科研人員必須遵守的基本準則，既具備一定的強制性，又體現科研活動的基本規律，天生內嵌道德屬性，可以不同于硬法的方式來實現風險規制的基本功能，彌補單純依靠硬法的不足，并“依靠其協商性來推動風險治理模式的確立，依靠其實效性來強化法律權威，依靠其經濟性來節約法治與社會發展成本”〔53〕羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，載《中國法學》2006年第2期，第8頁。，實現風險規制由硬性的法律制度向軟性的科研自律轉變。

2.探索經費使用風險的信用規制

信用規制本質上是一種私法規制，其規制的嚴格性與懲戒性源于責任的承擔與信用機制關聯，而信用評價的高低直接關乎科研人員的學術資源與專業威望。〔54〕參見豐霏：《科研權利視閾下的科研經費使用制度變革》，載《法學論壇》2020年第6期，第66頁。相較于傳統的行政處罰、刑事制裁等剛性規制，信用規制具備規制主體的多元性與規制措施的適當性等優勢，可充分發揮科研資助機關、科學共同體、科研人員及社會公眾等的規制合力。

一是完善科研信用承諾的隱性約束。科研信用承諾制是一種兼具道德寓意與法治思維的新型經費治理模式，旨在以可量化的信用信息來表征科研人員的守法或履約狀態，其有效運行依賴于科研信用和制度信任而非科研資助機關的監督檢查與法律懲戒。為降低經費使用風險，應將科研人員履行科研合同約定義務納入信用承諾制，實現作為底線維度的遵守科研行為準則和經費使用法律法規作為目標維度的履行約定義務的有機結合。

二是健全科研人員信譽評價制度。科研信用承諾制內嵌的明顯“人身依附性”色彩決定了單純依靠科研人員的自覺意識往往力所不及，將信用承諾的道德責任轉化為法律責任，實現信用承諾的確定性、程序性和可追責性，〔55〕參見王若磊：《信用、法治與現代經濟增長的制度基礎》，載《中國法學》2019年第2期，第84頁。需加強對科研活動全生命周期的信用監管，建立科研主體信用記錄，實施信用承諾、信用信息公示和信用評價制度，并通過完善科研信用懲戒機制，合理設置懲戒措施，健全信用修復機制，并優化懲戒程序與權利救濟通道，實現信用規制的法治化建設。

（二）以完善合同規制為核心

強化科研人員違法違規使用項目經費行為的民事責任既符合科研項目合同公私法融合屬性的內在要求，也有《科學技術進步法》的法律依據，具備合理性根基與合法性要件。通過追究科研人員經費使用民事責任更有利于在經費使用的“創新與規范、效率與安全、操作彈性與制度剛性之間尋求恰當平衡”〔56〕廖凡：《論金融科技的包容審慎監管》，載《中外法學》2019年第3期，第797頁。。

1.利用經費管理制度漏洞套取、騙取科研項目經費行為的合同法規制

對于科研人員利用經費管理制度漏洞套取、騙取科研項目經費的行為，數額未超過合理限度，情節較輕的，不予追究刑事責任，應結合行為發生的原因，采取約談、追究其合同違約責任等形式，避免將科研人員的一般違法違紀問題作為犯罪處理。

對于科研人員無非法占有目的，但因經費使用報銷制度不合理為彌補先行墊付支出及無法報銷的支出，而套取、騙取項目經費，以及科研人員通過偽造虛假身份等手段冒領項目經費的行為，情節輕微或數額較少的，不宜直接追究相關責任人的刑事責任，對該類行為的認定要保持必要的寬容。例如，在張立新貪污罪二審過程中，北京市第一中級人民法院經審理認為：“張立新長期從事野外實驗科研工作的實際情況，在案票據所記載的費用不排除實際支出的可能性，故不能得出張立新存在虛假報銷行為的唯一結論。”〔57〕北京市海淀區人民法院（2014）一中刑終字第3611號刑事判決書。

對于科研人員無非法占有目的，但為了規避項目依托單位財務管理規定或國家稅收政策，而違規套取項目經費的行為，同樣追究其違約責任，并通過補繳相關稅款等形式處理。例如，在原大連理工大學教授宗智貪污罪二審過程中，大連市中級人民法院認為“宗智將本可以正常申報的酬金通過科研業務費的方式套取出來，雖然違反學校財務管理規定和國家稅收政策，行為方式明顯不當，但認定其主觀上具有非法占有目的的證據尚不充分，不構成貪污罪。”〔58〕遼寧省大連市中級人民法院（2018）遼02刑終52號刑事判決書。而通過完善稅收減免或者優化項目依托單位財務管理流程等手段，為科研人員經費使用行為提供更多的便利，體現出科研資助機關、項目依托單位的服務意識。

對于科研人員雖以非法占有為目的而套取、騙取科研項目經費或通過偽造虛假身份等手段冒領科研項目經費，如通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，以及通過虛構經濟業務、使用虛假票據套取科研經費等，但數額不大，未造成嚴重后果，且順利完成科研合同約定成果的，主要追究其合同違約責任，可通過返還經費、賠償損失及支付違約金等形式予以處理。在我國當前的司法實踐中，對此類案件一般采取“定貪污罪但免于刑事處罰”的態度，〔59〕如遼寧省沈陽市大東區人民法院在審理一起科研項目負責人利用職務之便違法違規使用經費案件時，認為其主動退賠贓款，挽回國家經濟損失，確有悔罪表現，鑒于田某某犯罪情節輕微，依法可不判處刑罰，最終認定其犯貪污罪，但免予刑事處罰。參見遼寧省沈陽市大東區人民法院 （2017）遼0104刑初72號刑事判決書。雖相較于定罪處罰體現出一定的審慎謙抑理念，但仍未能與科研活動的基本規律以及體現刑法的人文關懷相契合。鑒于此，對此類型的案件通過合同違約進行追責，方能體現對科學的尊重。

2.對于科研失敗風險的合同法規制

我國當前對于科研失敗追責“既非一種硬性處罰措施，也非一種實質上的救濟手段，而僅為一種向后延伸的預防措施，對本項科研項目的完成已毫無益處”〔60〕譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構建》，載《現代法學》2013年第2期，第178頁。，由此導致“所有科研中的不確定性后果都由國家買單”〔61〕李俠：《科學活動的現場掃描——基于經濟—哲學視角的考察》，上海交通大學出版社2012年版，第16頁。。為了降低經費使用風險，既應在科研項目合同中約定風險分擔基本原則與風險共擔條款，提升科研資助機關和科研人員的科研風險預期，又要采用多元化科研風險責任承擔方式，體現利益共享、風險共擔的基本理念。

對于顛覆性、創新性科研項目，采用分階段資助、小額度資助、多團隊承擔方、多路線方向資助等項目風險分擔機制，〔62〕參見韓鳳芹、羅珵：《構建面向顛覆性創新的財政科研資助體系》，載《中國軟科學》2020年第10期，第32頁。并嚴格區分因委托方組織、執行團隊或資源問題造成的執行失敗風險與因技術路線、目標難于達到，或者相關技術方案潛在的風險等客觀因素而導致的理論失敗。〔63〕參見楊芳娟、梁正、薛瀾、鄧興華：《顛覆性技術創新項目的組織實施與管理——基于DARPA的分析》，載《科學學研究》2019年第8期，第1445-1446頁。對于執行風險失敗，科研人員應承擔一定程度的失敗風險，對于理論失敗，只要科研人員已嚴格履行了科研項目合同，未違反科研誠信要求的，不作負面評價，依法免除其相關責任。除此之外，還可借鑒近年來寧波、蘇州、東莞等地探索的“科技項目研發費用損失保險”形式，通過“科研保”的形式合理分擔失敗風險。〔64〕參見龍躍梅：《廣東中山用科技金融為企業創新“加油”》，載《科技日報》2020年1月23日，第7版。而對于部分目標導向或市場導向的科研項目，隨著科研人員所享有的成果轉化收益分享比例的不斷擴大，為了促進科研人員積極地履行勤勉盡責義務，也為體現風險與收益相匹配的基本原則，可在科研項目合同中約定科研資助機關和科研人員的風險分擔比例，在促使科研人員履行勤勉盡責義務的同時有效降低科研失敗風險。

對于因科研不端或未勤勉盡責導致的科研失敗可依據《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》提出的“在各類科研合同（任務書、協議等）中約定科研誠信義務和違約責任追究條款，加強科研誠信合同管理”的規定，對在項目研究中有剽竊他人科研成果或弄虛作假等學術不端行為的，科研資助機關有權作出終止或撤銷項目的決定。對相關科研人員還可以作出追回已撥經費、取消一定年限內項目申報資格、通報批評等處理決定。此外，還可通過處以違約金、賠償金等形式，探索追究行為人的違約責任；如有可能，嘗試采用履約保證金制度，在科研項目合同訂立時項目負責人繳納一定數量的保證金，對于不積極履行合同、不按時完成科研任務的項目負責人，視情況扣除部分或全部保證金。〔65〕參見肖尤丹：《科技計劃項目承擔單位法人責任制研究》，科學技術文獻出版社2016年版，第120頁。通過追究科研失敗的民事責任，還可有效解決僅僅依靠“追回已撥付經費”的規定而無法執行的實踐難題。

（三）以限制刑事規制為補充

科研人員為謀求個人利益故意套取、騙取科研項目經費的行為違反科研項目經費管理秩序，侵害社會公共利益，理應予以制裁。但鑒于科研活動的特殊性及我國當前經費使用管理制度不完善的現實，應考慮設置梯度化的規制手段，優先追究違法使用經費人員的行政責任，只有當行政責任的防線被突破后方可啟動刑事追責，實現“既能以行政處罰與刑事處罰的合力控制風險，又能因為行政處罰優先，從而可以降低對公民的自由的漠視程度”〔66〕姜濤：《社會風險的刑法調控及其模式改造》，載《中國社會科學》2019年第7期，第132頁。的目的。

首先，建立科研人員套取、騙取科研項目經費“初犯免責”制度，也即對于科研人員初次違法違規使用科研項目經費行為，經項目依托單位或科研管理機關要求予以改正，并及時退回相關經費的，免于刑事處罰，確有必要追責的，主要追究其行政責任。在當前該類型案件的司法審判中，已有部分法院采納了該辯護建議，如在河南省葉縣人民法院審理的一起詐騙案中，法院采納了被告“系初犯，積極退還錢款，認罪、悔罪態度較好”的辯護意見。〔67〕參見河南省葉縣人民法院（2016）豫0422刑初90號刑事判決書。該案雖體現出對科研人員主體性的尊重，但與影視明星逃漏個稅行為的處罰相較明顯更重，這不利于激勵科技創新，對規制的合法性亦產生影響，〔68〕如近年來引起巨大反響的影視明星逃漏個人所得稅問題，雖數額巨大，但由于涉案人員“屬于首次被稅務機關按偷稅予以行政處罰且此前未因逃避繳納稅款受過刑事處罰”，依法不予追究刑事責任。隨后國家稅務總局、國家廣電總局、國家電影局有關負責人重申，根據稅收征管法及其實施細則的相關規定，對自查自糾并到主管稅務機關補繳稅款的影視企業及相關從業人員，免予行政處罰，不予罰款。參見《稅務部門依法查處范冰冰“陰陽合同”等偷逃稅問題》，載國家稅務總局網站2018年10月3日，http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c3789033/content.html，2021年5月4日訪問。所以應進一步完善科研人員“初犯免責”以及行政責任與刑事責任間的銜接等制度。

其次，對于科研人員系初犯，情節一般、危害不大的，可以判處緩刑，以減輕對科研人員的限制，弱化對科研活動的影響。例如，山東省濟南市歷下區人民法院在審理山東大學某醫院胸外科副主任醫師貪污罪一案中，認定其利用負責科研項目并管理使用科研經費的職務便利，通過相關業務單位虛開發票的手段，虛報冒領山東大學某醫院科研經費共計20余萬元，但鑒于其贓款已全部退還，審理期間積極繳納罰金，可以酌情從輕處罰，最終認定其犯貪污罪，判處有期徒刑一年九個月，緩刑2年。〔69〕參見山東省濟南市歷下區人民法院（2016）魯0102刑初758號刑事判決書。除此之外，從域外視角看，在美國、韓國以及我國臺灣地區等司法實踐中，對于嚴重違反法律規定的科研項目經費使用行為，雖予以嚴厲的刑事處罰，但會通過簽訂刑事和解協議、執行緩刑等形式減輕刑罰，既體現出法律的權威性，又實現了對科學的尊重。〔70〕參見劉科：《套取、挪用科研經費行為的刑法規制研究——兼論科研經費運行機制的完善》，中國人民公安大學出版社·群眾出版社2020年版，第126-136頁。

最后，對于故意套取、騙取科研項目經費的行為，數額較大、情節嚴重的，追究其刑事責任。對于因非法套取、騙取科研項目經費已受項目依托單位或科研資助機關處理，或者已因非法套取、騙取科研項目經費受到刑事處罰的科研人員，再次非法套取、騙取科研項目經費的科研人員應給予刑事處罰，但如何定罪量刑，應根據其是否擔任行政職務、社會危害性程度等因素綜合認定，不應一概以貪污罪論處，以此合理遏制刑事責任的過度擴張。除此之外，為減少對科研活動的影響，對于重大科研項目關鍵崗位的涉案科研人員，盡量不使用拘留、逮捕等強制措施，如有可能，還應盡量以財產刑替代自由刑，以激發其科技創新活力。

六、結語

科研項目經費使用的風險規制既是價值理性與技術理性的有機統一，又是法律規制、技術規制與自我規制的有機統一。一方面，經費使用風險規制既要通過立項、執行、結項過程中通過增加風險分擔條款、完善信息公開機制、拓補多元化責任分擔機制等，確保經費使用的規范性和有效性，維護國家財產權，又要體現對科研人員權利及科研規律的尊重與認可，通過建立科研信任機制、維護科研人員自主權及寬容科研失敗等，防范使用風險與促進科技創新；另一方面，經費使用風險規制既要完善符合科研規律的經費使用法律法規制度，又要充分發揮科學共同體的自律管理，完善基本科研行為準則。除此之外，還應提升科研人員自身的科研誠信意識，通過制度規范與道德自律并舉的方式，既尊重科技系統內部的交往，避免行政權直接規制經費使用風險所面臨的妥適性和正當性困境，確保系統內部的商談保持對公共利益的敏感度，防止行政權力系統凌駕于專業權力之上。〔71〕參見張青波：《自我規制的規制：應對科技風險的法理與法制》，載《華東政法大學學報》2018年第1期，第108頁。

科研項目經費使用的風險規制需以科研資助行為本質為出發點，“打破規制手段的公私對立，融合公私合作規制力量，將規制任務交由最具功能優勢者完成，在統一法律秩序下實現公私兩域的妥當配置”。〔72〕同前注〔4〕，胡明文，第92頁。而該目標的實現又需打破傳統的部門法壁壘，將各部門法風險規制工具作體系化整合，繼而借由行業法搭建部門法的合作橋梁，改變部門法各自為政的局面，實現相互間的溝通與融合。〔73〕同前注〔14〕，宋亞輝文，第136頁。申言之，制定既符合科學研究規律又可有效協調相關法律法規的國家層面的科研項目經費治理專項立法，是實現經費使用風險規制法治化的必由之路。至于如何實現經費使用專項立法與《預算法》《刑法》《審計法》甚至是《民法典》等相關法律間的協調，則是未來有待進一步研究的重大課題。