紀監融合視域下監察職權配置之再優化

●程 衍

在現代國家中，國家機構及其權力配置，是實現國家治理不可或缺的工具。但是，“不受監督的或監督不足的權力，終究都有可能異化，遭到濫用或誤用，從而背離授權的本來目的。”〔1〕李紅勃：《邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型》，載《法學評論》2017年第3期，第150-158頁。與之相應，實現對權力的有效監督，也成為政治社會發展的永恒主題。在進行監察體制改革之前，我國國家權力監督體系處于分散化的權力行使格局，由各監督主體負責各自系統內的監督。但是，“分散化權力監督體系存在著內生性缺陷，實踐中難以有效發揮權力監督效能?！薄?〕程衍：《論監察權監督屬性與行權邏輯》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2020年第3期，第121-133、159-160頁。通過監察體制改革，分散化的監督力量被整合至紀檢監察機關，在具體的機構設置和程序設計上，呈現“紀監融合、紀檢主導”的特點。這一改革實現了監察權力的集中統一行使，從而“整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的目標”〔3〕馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2016年第6期，第15-21、125頁。。

但是，紀檢監察機關內部原各監督主體的職權屬性差異，并未因機構的整合而被消弭。在紀檢監察機關職能履行涉及多元職權領域時，如何滿足差異化權力屬性對行權規則的不同需求，從而保證腐敗治理效能，成為進一步深化改革不得不面對的問題。但是，“紀監融合，紀檢主導”的工作機制在具體的運作中忽視了前述問題。

基于以上的問題，本文嘗試以國家權力屬性與程序配置為理論基礎，以腐敗治理效能的提升為實踐標準，對監察體制改革當下“紀監融合、紀檢主導”的發展趨勢予以評述，明確理論障礙、揭示實踐困境并提出進一步適度分離的改革方案，希望對制度的完善有所裨益。

一、紀監融合的現狀：“紀檢主導”的監督機制的形成

通過監察體制改革，傳統上由多元主體行使的不同屬性的監督職權轉隸于紀檢監察機關。如此一來，在紀檢監察機關內部，監督職權同時包涵黨紀、行政、刑事司法等多元權力屬性。但在實踐辦案中，不同權力間的屬性差異被忽略，最終形成了“紀監融合，紀檢主導”的工作機制。

（一）“紀監融合，紀檢主導”的監督機制的形成背景

實現對權力的有效監督，是政治社會發展的永恒主題。在世界范圍內雖然存在不同形式的權力監督體系，但這些不同的監督體系可被概括為兩種機制：結構性權力監督機制與功能性權力監督機制?！?〕參見唐亞林：《權力分工制度與權力清單制度：當代中國特色權力運行機制的建構》，載《理論探討》 2015年第3期，第5-10頁。結構性權力監督機制，反對國家最高權力形式的存在，強調“以權制權”“分權制衡”?！?〕參見尹志學：《分權制衡與現代法治——孟德斯鳩三權分立學說的歷史反思與現實啟示》，載《法律科學》1998年第4期，第21-29頁。西方國家和地區的三權分立的政治體制設計，是結構性權力監督機制的典型體現?！?〕See Tom Clark, Separation of Powers, 11 Willamette L. J. 1 （1974）.與之不同，功能性權力監督機制，并不強調權力內容設計的交互制約性，而是在權力體系中直接創設監督性權力，并由專門機關或個人司職監督，實現權力監督的專業化與專門性。

在這兩種權力監督模式中，功能性監督機制最契合我國國情。首先，在規范維度，功能性監督機制最契合我國憲法確定的權力體系。我國國家權力體系的設置，是人民代表大會制度下權力的橫向配置關系，這屬于一種權力分工體系而不是分權制衡體系。〔7〕參見陳明輝：《論我國國家機構的權力分工：概念、方式及結構》，載《法商研究》2020年第2期，第99-112頁。根據《憲法》的相關規定，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會是國家權力機關，行政、司法等一切權力均源于人民代表大會，受其監督、對其負責。在權力有位階差異的體制下，權力之間難以形成交互式制約關系，唯有上位權力對下位權力之監督，以及各權力系統內部的自我監督。其次，功能性監督機制的專業化和專門化特征，使其更能發揮監督實效。特別對于實現嚴厲打擊腐敗犯罪，保障權力行使的規范化和法治化層面，具有獨特的優勢。

功能性權力監督模式功能的有效發揮，依賴于創設相應的監督主體。進行監察體制改革之前，在我國權力體系框架內的屬于監督性的權力由多方主體行使，并不存在能夠統攝所有監督力量的專門機關。具體而言，在整體結構框架上，監督性的權力包括黨內監督和國家監督兩條主線。黨內監督由紀委主導，其內容幾乎涵蓋了黨員參與的所有領域?！?〕依據《中國共產黨紀律處分條例》，紀委的履職領域包括黨員政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律。幾乎涵蓋了黨員參與社會生活的各個方面。在國家監督層面，除了人民代表大會的上位概括性監督外，還存在行政系統和司法系統的具體監督。例如，在行政系統內，行政監察機關監督行政權的運行；在司法系統內，檢察機關依法行使法律監督權，并由此派生出職務犯罪偵查、職務犯罪預防權?！?〕參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，載《法學評論》2018年第1期，第9-25頁。多主體并行的分散化監督格局在很大程度上影響了監督效能的有效發揮。

首先，在多主體并行的分散化監督格局下，人大監督缺少有力的實踐抓手。依據《憲法》規定，人民代表大會有權監督由其產生的國家機關。但在實踐中，人民代表大會對權力運用的具體監督，缺乏有力的抓手。一方面，具體履職的監督機構分散于各權力系統內部，在人大之下沒有能夠直接與其對接的專門性監督主體。另一方面，人民代表大會及其常務委員會主要通過召開會議的方式，行使國家權力，“監督的方式更加宏觀和被動”，這使人大監督在一定程度上效果不彰，難以發揮約束權力之功能?！?0〕同前注〔1〕，李紅勃文，第150-158頁。

其次，在多主體并行的分散化監督格局下，監督資源分散，不利于形成監督合力。在分散式監督模式下，國家反腐敗監督力量在黨、政、法系統內獨立構建，各自為政、邊界不清、職能重疊。〔11〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考》，載《中國法律評論》2017年第1期，第176-182頁。由于各監督主體在權力屬性、職權范圍、行權程序等方面皆具有根本差異，因此在缺乏上位統籌的情況下相互之間難以形成穩定、高效的協作機制，反腐合力難以形成，削弱了監督效果。將腐敗行為依違紀、違法、犯罪區別定性，在不同程序內由不同主體查處實則不利于資源的高效利用，而且同一案件往往涉及不同屬性之腐敗行為，那么各監督主體間的協調與銜接本身亦是資源的消耗?！?2〕同前注〔2〕，程衍文，第121-133、159-160頁。

最后，在多主體并行的分散化監督格局下，同體監督效果不彰，難以保障監督的有效性。在分散化格局下，監督機構設置于各權力系統內部，因此，相應監督行為屬于同體性的內部監督?！?3〕參見秦前紅、石澤華：《論監察權的獨立行使及其外部銜接》，載《法治現代化研究》2017年第6期，第55-64頁。實踐中，同體監督的弊病在于監督機構的非自由性，通常受制于系統內部壓力：一是體制內行政級別上的壓力，對高級別行政人員的監督效果相對有限，監督行為易受束縛；二是人情關系的壓力，同體監督類似“左手反右手”，系統內部人情關系繁雜，自我監督效果實則難以保證。

（二）“紀監融合，紀檢主導”的監督機制的具體表現

分散化監督體系影響監督效能的實現，不利于國家腐敗治理事業的發展。監察體制改革以實現高效反腐為目標導向，整合分散的監督主體是其主要內容之一。〔14〕參見韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期，第11-22頁。通過監察體制改革，政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等部門的相關職能被整合為由監察委員會統一行使，并且在黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公后，實現了“黨、政、法”三位一體的權力監督體制?！?5〕參見姚莉：《監察案件的立案轉化與“法法銜接”》，載《法商研究》2019年第1期，第23-30頁；王一超：《論〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉適用中的程序銜接》，載《法治研究》2018年第6期，第33-47頁。在人員轉隸，機構整合、合署之后，腐敗治理主體間的組織形式壁壘被打破。紀委、監委兩塊牌子下同一套人馬兼有黨紀檢查、行政監察、犯罪調查三重屬性職能，在當下紀委、監委已由形式上的合署辦公轉化為實質層面的機構融合。

首先，在領導機構層面，國家監委的主任、副主任均由中央紀委副書記兼任。其次，在內部組織機構層面，依監督、調查、處置三項職能分別建立了監督檢查室、監督調查室與案件審理室。〔16〕參見中央紀委、國家監委官網，http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html，2021年8月31日訪問。在如此機構設置下，紀委、監委也就沒有了形式上的界線，各職能部門兼具紀、監雙重屬性，行權領域可同時涉足。最后，在工作程序上，紀委、監委內部已然統一，包括紀檢監察機關信訪舉報工作程序，紀檢監察機關審查、調查工作程序等均一體化設置，〔17〕參見中央紀委、國家監委官網，http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/gzcx/201804/t20180411_169720.html，2021年8月31日訪問。權力屬性差異下的應然權力運行規則界限愈加模糊?？梢哉f，機構設置與工作程序上的統一化構建，使紀委與監委實現了實質的融合。

但是原各腐敗治理主體所內含的職權屬性差異，并沒有因為機構的整合而消弭。紀檢監察機關在實踐履職中，不可避免地會遇到權力屬性沖突的問題。換言之，紀監融合之下，同一組織、統一程序難以同時彰顯紀與監、紀與法的不同屬性，因此即面臨取舍。有學者提出應在紀委監委內部依紀、監屬性建立不同部門分別行權，從而克服前述權力屬性沖突的問題。〔18〕參見龍宗智：《監察體制改革中的職務犯罪調查程序完善》，載《政治與法律》2018年第1期，第2頁；謝登科：《論國家監察體制改革下的偵訴關系》，載《學習與探索》2018年第1期，第72-78頁；汪海燕：《監察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期，第84-95頁；鄭曦：《監察委員會的權力二元屬性及其協調》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2018年第1期，第71-78頁；馮俊偉：《國家監察體制改革中的程序分離與銜接》，載《法律科學》2017年第6期，第60-68頁。但在實踐中，隨著改革的深化，紀、監職權屬性差異被忽略，實踐逐漸形成了“紀監融合、紀檢主導”的工作機制。

首先，在組織領導層面，國家監委主任系中央紀委副書記，受書記領導。其次，在職權運行程序上，以職務犯罪調查為例，改革者否定了《刑事訴訟法》的適用〔19〕2018年《刑事訴訟法》修改首次以“修正案”形式完成，其特殊性和迅捷性與監察體制改革的迫切需求具有一定關系，而且其中有相當部分的修改內容也是源于監察體制改革的需要。參見郭爍：《刑事訴訟法修改的修正案模式檢討》，載《環球法律評論》2021年第2期，第119-133頁。，監察調查實則以《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《監督執紀規則》）為準據：從線索收集、處置到初步核實再到立案審查調查，特別是實踐中職務犯罪調查立案需要報同級黨委（黨組）主要負責人批準的規則設計，均是貫徹了紀檢辦案理念。〔20〕參見葉青、程衍：《關于獨立監察程序的若干問題思考》，載《法學論壇》2019年第1期，第16-24頁。最后，在處置結果安排上，黨內紀律處分優先，依據《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）規定，黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處置。

二、紀監融合現狀的反思：“紀檢主導”下的監察職能弱化

“紀監融合、紀檢主導”的權力監督工作機制，在客觀上使得對權力的監督過分依賴紀檢監督，這在一定程度上限制了監督、調查與處置職能的有效發揮。

（一）在功能層面，監察監督和紀檢監督未能實現協調發展

首先，紀檢監督和監察監督需要協調發展。黨的十九屆四中全會明確提出要堅持和完善黨和國家的監督體系?！饵h內監督條例》第6條規定：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部?！币虼藢嵺`中，以“抓住關鍵少數”為路徑選擇和導向，黨內監督多以“盯人式”的直接方式運行?！岸⑷耸健敝苯颖O督，憑借監察人員的直接在場威懾公職人員，以起到預防腐敗之效果。當下在全國范圍內普遍開展的巡視監督、派駐監督，以及“四種形態”中的“紅紅臉、出出汗”，均體現了監察人員與被監督對象的直接對應式監督關系。依據《黨內監督條例》，監察機關履行監督職責的方法包括列席或者召集會議，聽取工作匯報，實施檢查或者調閱、審查文件和資料等。而上述監督方法同樣系直接式，由紀檢監察機關工作人員的親歷性實現震懾效果。直接式監督具有最好的實踐效果，因為監督主體與被監督對象之間有著最直接的關系與更短的距離，如此形成的威懾性也就更強。但是上述效果的實現需要監督主體的持續性在場，而此亦是直接監督的顯著缺陷——人力成本過高，其需要監察人員親臨現場直接完成監督行為。黨內監督的定位是“抓住關鍵少數”，因此采用直接監督模式成本可控、具有實踐可行性。但是當下監察體制改革要求“監察全覆蓋、監督無死角”，所有行使公權力的公職人員下至村委干部上至中央要員均在監督范圍之內?！?1〕參見夏金萊：《論監察全覆蓋下的監察對象》，載《中國政法大學學報》2021年第2期，第240-250頁。對如此龐大的范圍進行直接監督，僅依靠紀委監委恐怕難以實現，而且監督效果必將大打折扣。

其次，以紀監融合為方向定位，當下紀檢監察機關內部由監督檢查室具體履行監督職責。在如此制度設計下，黨內紀律監督與國家監察監督合為一體，由單一部門統一行使。徒權不足以自行，需輔以明確的行權規則以實現有效權力指引和約束。在黨紀監督層面，黨內形成了相對完善的規則體系，包括《黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《監督執紀規則》等，明確規定了監督對象、方式及程序規則等內容。除此之外，1921年中共第一次代表大會通過的《中國共產黨綱領》即明確規定了黨組織要對各黨員進行嚴厲監督，經過近百年的發展，黨內監督有著長期豐富的實踐經驗。反觀監察監督，在規則供給上，僅有《監察法》第11條規定了監督職能的法定范圍，但就至為關鍵的監督職能實現機制法律則整體缺如，造成監督職能現實推進的重大障礙。而且作為新生性職權，監察監督更沒有任何成熟的經驗與模式可借鑒。一方面紀檢監督規則完善、經驗成熟，另一方面監察監督理論與實踐雙向缺如，因此作為統一的行權機構，監督檢查室的實踐履職形成了明顯的單向傾斜樣態，即當下紀檢監察機關的監督完全依照黨內監督的模式、規則與程序進行，而監察監督實則處于缺位狀態?！?2〕參見魏昌東：《監督職能是國家監察委員會的第一職能：理論邏輯與實現路徑——兼論中國特色監察監督系統的規范性創建》，載《法學論壇》2019年第1期，第25-36頁。監察監督作為新生性職權，其有效運行亟須理論構建和實踐探索，而在當下紀檢主導的工作模式下，監察監督被整體棄置亦喪失了發展完善的可能性。

最后，紀監融合導致了監督職能的偏廢，使監察監督處于虛置狀態。黨的十九屆四中全會明確提出要堅持和完善黨和國家的監督體系，而監察監督的缺失造成了體系的不完整性。事實上，黨內紀檢監督和國家監察監督可以區別化構建，在對象范圍、模式選擇及程序建構方面優勢互補，形成相輔相成的國家權力監督體系，推動實現監督全覆蓋的改革目標。就當下實踐而言，雖然改革賦予了紀檢監察機關雙重監督手段，但由于不會使用亦不開發，造成監察監督的虛置，必將影響反腐監督的實踐效能。

（二）在程序層面，調查程序混同忽視了職務違法犯罪的特殊性

權力的運行需要程序的指引和約束，程序控權理論的要旨在于通過程序法規定權力主體的行權過程、順序、方式、方法、時限及違背程序法應承擔的責任等，以實現規范權力行使、促進權力分工及防范權力濫用的功能?！?3〕參見汪進元、汪新勝：《程序控權論》，載《法學評論》2004年第4期，第29-34頁。在監察體制改革之前，在職務犯罪追訴領域，紀委調查與檢察偵查的前后銜接問題是理論與實踐研究的重點。監察體制改革之后，在紀檢監察機關內部，由監督調查室統一行使違紀、違法與犯罪的調查職能。雖然調查、偵查的前后銜接問題不復存在，但卻產生了新的問題，即單一主體（監督調查室）針對同一對象，如何同時開展具有違紀與違法犯罪調查屬性的兩種不同屬性的調查行為。針對這一問題，在實踐中采取的是“雙立案”制度，即針對既涉嫌違紀又涉嫌違法犯罪的案件，對涉案人員同時進行紀檢調查立案和監察調查立案。在紀監融合的改革態勢下，監督調查室所統一實施的調查行為雖然被人為賦予了紀、監雙重屬性，但同一主體實施的同一調查行為難以同時遵守差異明顯的兩套程序規則，因此實踐中即只能擇一適用?！?4〕可見紀檢雙立案制度充其量只能算作實踐困境下的一種權宜之計，并不能解決根本問題。

面對前述程序規則的競合問題，改革者的應對策略是忽視職務犯罪調查的特殊性，依據相關黨內法規將黨紀調查程序與監察調查程序混同為一體，形成單一程序規則，統一指引紀檢監察調查行為。程序混同雖表面上解決了規則競合問題，但是偏離了刑事訴訟原理，忽視了犯罪與違紀、違法的差異性。〔25〕可以說當下職務犯罪調查之程序規則已然偏離了傳統刑事訴訟原理：律師不能介入、強制措施制度缺失、領導審批林立，而這些規則設定實則源于黨紀程序規則。程序混同具體表現為，首先，監察程序移植于黨內監督執紀規則。依據《監察法》，監察程序包括線索處置、初步核實、審查調查、案件審理等階段，該階段式換分及特定詞句的選擇實則完全依照中央紀委制定的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》。而在刑事訴訟領域并不存在相應話語體系。其次，相應法律解釋以黨內執紀邏輯為依據。具體而言，《監察法》第39條規定職務違法、犯罪的立案需經監察機關主要負責人批準。但《〈中華人民共和國監察法〉釋義》對該條款作了擴大解釋：立案調查除經監察機關主要負責人批準外，仍需報同級黨委（黨組）主要負責人批準。而由同級黨委（黨組）主要負責人審批的外部審批模式源于《監督執紀規則》第38條。最后，黨內法規成為監察機關辦案的直接依據?！侗O督執紀規則》將監察機關納入調整范圍，第37條規定紀檢監察機關經過初步核實，對黨員、干部及監察對象涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪，需要追究紀律或者法律責任的，應當立案審查調查。

但是，忽略職務犯罪特殊性的程序競合適用立場，存在如下問題。首先，在理論層面，忽視了程序設置和權力屬性之間的對應關系。不同性質之權力依不同程序運行，權力屬性決定了程序內容?！?6〕參見馮俊偉：《〈監察法〉實施中的證據銜接問題》，載《行政法學研究》2019年第6期，第85-95頁。違紀調查與違法犯罪調查之屬性差異明顯，且后者可能涉及被調查對象的自由甚至生命，〔27〕程序規則依權力屬性而定，以人權保障為目標，權力對公民權利干涉越深則行權程序往往更為嚴格，例如，國家刑罰權牽涉自由甚至生命，因此各國《刑事訴訟法》通常規定有最為嚴格的程序限制。因此為了促進不同程序目的、程序功能的有效實現，應遵循程序分離原則?！?8〕參見程衍：《紀、監程序分離之提倡》，載《華東政法大學學報》2021年第3期，第106-118頁。其次，在實踐層面，對職務犯罪調查以黨內法規為依據，但是職權屬性與程序屬性不相兼容必將造成實踐效能的折損，具體表現為對國家反腐敗事業的妨礙。以黨委負責人審批這一程序設計為例，在一定程度上影響了對腐敗犯罪的追訴。第一，調查程序的法律性減損，立案審批應當是通過證據和法律對監察對象有責性進行初步判斷，需以相關法律技能為必備。但是黨委負責人并非皆具法律專業背景，由其審批立案將極大增加程序的不可預知性。如果程序的啟動和運轉不能有客觀明確的標準予以規范，那么一是對于腐敗犯罪將難以準確查處；二是會在很大程度上影響一線辦案人員的積極性，因其專業履職行為可能被不當否定。第二，黨委負責人審批事先需經多層簽報，而案件信息的多重流轉增加了泄露的可能，特別是監察對象其通常手握職權，更易獲取相關信息。第三，審批導致調查進度拖延，黨委負責人綜合事務繁忙進而導致審批不能第一時間完成，而調查取證不能及時展開可能導致調查對象的潛逃或相關證據的滅失。

（三）在處置層面，司法的積極作為未能得到體現

紀檢監察機關內部的案件審理室，對違紀、違法和職務犯罪行為統一形成審理報告，是后續黨紀處分、政務處分和移送審查起訴的主要依據。

首先，根據《紀檢監察規則》第55條第6款規定，審理工作結束后應當形成審理報告，內容包括違紀、違法或者職務犯罪的事實與審理意見等，涉嫌職務犯罪需要追究刑事責任的，還應當形成《起訴意見書》，作為審理報告附件。第56條規定，審理報告報經紀檢監察機關主要負責人批準后，提請紀委常委會會議審議，報同級黨委審批。依此規定，紀檢監察機關就調查對象所涉嫌的違紀、違法與犯罪行為統一形成審理報告并附《起訴意見書》，隨后報同級黨委審批。根據《紀律處分條例》第29條規定：“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理?！边@意味著，后續進入司法程序的《起訴意見書》，已事先經同級地方黨委審批確認。一方面，黨委審批的《起訴意見書》必將對后續司法程序產生極大的影響甚至是威懾。如此境況下，紀委監委可能取代法院實際履行定罪職能，審判中立性受到影響。另一方面，在實踐中，紀委監委機關已然對進入訴訟程序的職務犯罪案件的相關案件事實進行了認定，如果法院作出無罪判決則隱含著先前黨紀與政紀處分存在錯誤。這很容易減損國家反腐敗斗爭的權威性?！?9〕在法律層面因為證明標準、證據資格等因素的影響，無罪判決并不必然否定黨紀與政務處分。但是在法律之外，群眾會將刑事判決與黨紀、政務處分相聯系。因此，在先發生的黨紀與政務處分將在很大程度上影響法官的自由心證和審判中立性。

其次，很容易規避刑事訴訟程序的適用，減損腐敗治理的效能。在改革之后，涉及職務類犯罪的刑事訴訟程序不再完整：立案程序缺失、偵查程序不復存在。依據《監察法》和《刑事訴訟法》的相關規定，紀檢監察機關依據調查、審理結果，將職務犯罪案件相關證據、案件材料、涉案財產、調查對象一并移送檢察院并制作起訴意見書，移送之時刑事訴訟程序自然啟動。實踐中，檢察機關對職務類犯罪不再具有訴訟程序啟動權，只能被動接受紀檢監察機關的案件移送?！?0〕參見井曉龍：《監察調查權與檢察偵查權銜接研究》，載《法學雜志》2020年第12期，第113-121頁。因此可以說，紀檢監察機關扼住了腐敗犯罪追訴的咽喉，如果監察對象不被移送則《刑法》《刑事訴訟法》皆為虛置?！?1〕改革前，在刑事訴訟程序中，如果公安機關不立案或怠于履行訴訟職能，檢察院可對其監督。而改革后檢察院對于紀委監委的立案和調查并沒有監督權。因此有學者即提出檢察機關提前介入監察調查的制度設計，以實現規范與監督功能。參見陳邦達：《法律銜接中監察與檢察關系重構》，載《檢察風云》2020年第6期，第24-25頁；呂曉剛：《監察調查提前介入實踐完善研究》，載《法學雜志》2020年第1期，第50-56頁。

《黨內監督條例》第7條規定：“黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀‘四種形態’，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數?！贝藯l規定的規范對象是黨內監督，要求推動實現有效監督并產生防患未然的效果，最終達成“四種形態”分布的處置目標。但實踐中，紀監辦案曲解了立法意圖，導致目標與手段倒置——在尚未提升監督效能的情況下，即通過人為調整處置結果而實現“四種形態”的分布目標，具體說來，將本應移送審查起訴的案件轉為內部處分。〔32〕此即為實踐中經常出現的“四轉三”。參見陳偉：《國家監察全覆蓋的內涵、原則及重點》，載《學術論壇》2020年第2期，第41-50頁。實踐中所謂的“四轉三”形態，對刑事訴訟的懲罰犯罪功能產生了抑制效果。以黨紀、政務處分代替刑罰亦是對腐敗治理效果的減損。

三、“紀監融合”的應然方向：雙層級組織體系的提倡

腐敗治理體制的一體化改革方向值得肯定，在機構合署、人員轉隸之后組織形式的一體化進程已然完成。在組織一體化的外在表現下，紀檢監察機關內部實則并存不同屬性的多種職權，這很容易造成單一機關與多元權力的實踐矛盾。對此，存在兩種可能的解決方案。第一種是，通過強化“紀檢主導”，實現多種權力附屬于某種權力。第二種是，通過紀檢監察機關內部的職能分離與部門分立，化解潛在的沖突。如前所論，第一種路徑存在一定的不足，第二種解決方案應當成為未來改革的方向。

（一）紀、監融合下的職能適度分離的根據

首先，黨、政領域劃分下的職能分工。新中國歷史上有過“黨的一元化領導”的現象和說法，黨政不分，黨權與國權的界限模糊不清。如此便形成了權力過分集中的狀況，影響了政治、經濟與社會的進一步發展?！?3〕參見王貴秀：《民主建設的大視野：黨權、政權、民權的消長與互動問題》，載《科學社會主義》2010年第1期，第31-36頁。因此黨在第十一屆三中全會之后即確立了“黨政分開”的改革方向，在堅持黨的領導的前提下，黨組織要改變包攬一切的領導方法，與政權組織和其他群眾組織實行職能分開。但是實踐中基于我國國情，黨的領導和黨的執政緊密聯系在一起，黨政分開不宜操作?！?4〕參見沈亞平、范文宇：《黨政分工：新時代機構改革的深層邏輯》，載《天津行政學院學報》2020年第4期，第40-48頁。黨的十六大以來的代表大會報告在談及黨政關系的時候，都沒有沿用“黨政分開”的概念，而是提出了“改革和完善黨的領導方式和執政方式”“改革和完善黨的工作機構和工作機制”等。之后“黨政分工”逐步取代“黨政分開”成為改革發展的主流基調。其基本依據是，黨權和國權必須在職能上進行合理的分工，但是政黨又一定要以適當的方式領導或參與政權。〔35〕參見張榮臣：《準確把握“黨政分工”概念》，載《北京日報》2017年4月10日，第014版。因此，黨、政不能完全分離，但是黨在領導和參與國家權力運行時應把握尺度，具體標準的設定依據是黨、政在特定事項上的行權內容、履職標準與工作對象是否具有一致性，黨政的和與分是否具有功能疊加或互補的效果?！?6〕參見張力：《黨政機關合署辦公的標準：功能、問題與重構》，載《政治與法律》2018年第8期，第72-82頁。

在堅持黨的領導與黨政分工的理論指引下，可以肯定紀委、監委合署辦公的正當性基礎。但是合署之下具體職能的履行應當實現職能分工，因為紀委權力與監委權力有著明顯差異，具體可概括為：異責、異標、異靶。異責指涉職責內容，依據《紀律處分條例》，紀委的履職領域包括黨員政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律，《監察法》規定監察委員會的職責主要針對公職人員的依法履職、秉公用權和廉潔從政?？梢娫诼氊燁I域上，紀檢比監察要寬泛的多。異標是指權力運行的標準，《監督執紀規則》明確規定要把紀律挺在前面，黨紀的標準明顯嚴于法律，因此實踐中紀委行權的標準要低于監委。異靶指的是權力運行對象，紀委行權以全體黨員為對象，而監委則針對國家公職人員，對象范圍雖有交叉但仍有極大的不重合性。異責、異標、異靶的屬性差異，要求紀委監委內部的職能分工與機構分離。

其次，紀、政、刑的權屬差異要求職能分離。法律程序具有規范權力行使、促進權力分工、防范權力濫用的功能。程序分離原則要求不同法律，程序之間應當相互獨立，不得出現程序混淆、程序借用、程序規避等情形?！?7〕同前注〔18〕，馮俊偉文，第60-68頁。程序的本質在于控權，權力屬性的差異造成了控權的不同內在需求，程序規則亦應區別化設計。針對違紀、違法和職務犯罪行為，紀檢監察機關有權施以黨紀處分、政務處分和移送審查起訴，三種處置手段連帶前置調查行為分別具有黨紀、行政和刑事司法屬性。權力屬性不同，對處置對象造成的損害后果不同，因此權力運行程序應差異化設計。同一主體所實施的單一行為，難以遵循不同的程序規則，而這也就要求紀檢監察機關內部職能分離。

最后，監督、調查、處置的三職能劃分需要職能分離。監督、調查與處置在職權內容上有著顯著差異。監督發揮著預防性功能，防止腐敗行為發生。調查系針對已然發生之違紀違法行為，運用不同調查手段獲取相關證據。處置則是通過分析判斷證據，對紀檢監察對象施加懲戒性后果。職權內容之差異，要求紀檢監察機關內部職能分離。其一，調查與處置應當分離，處置中審理是對監察調查的審核，相當于訴訟程序中的控、審關系。歷史經驗表明，如果控、審不分必將造成權力濫用的后果。德國法學家拉德布魯赫亦指出：假如原告就是法官，那只有上帝才能充當辯護人?！?8〕參見［德］拉德布魯赫：《法學導論》，米健譯，商務印書館2013年版，第121頁。其二，監督職能同樣應予分離，因為監督的目的、手段和對象具有特殊性，與調查和處置均不同。而且監督職能是監察委員會第一職能，是實現“不能腐、不想腐”之改革上位目標的關鍵。因此，監督職能的特殊性和重要性要求獨立的內部機構設置。可以說，在監督、調查和處置的職權劃分維度，同樣要求職能分離，而這也是實踐中紀檢監察機關內部機構設置的參照標準。

（二）雙層級組織體系的提倡

多重職權屬性即產生了多維度的劃分標準，如果完全依照上述標準而對紀檢監察機關進行三重維度全方位的職能分離，將打散一體化腐敗治理體制，這與改革的方向背道而馳。總之，一體化腐敗治理體制應當堅守，而紀檢監察機關內部同樣需要適度的職能分離，因此分離標準的設定是解決問題的關鍵。

在當下，紀檢監察機關的內部機構設置，僅以監督、調查與處置的劃分為唯一標準，忽略了另外維度的權屬差異對職能分離的實踐要求，進而導致了紀檢監察權運行的實踐障礙。本文認為可以在紀檢監察機關內部構建雙層級的組織體系。第一層級，依循當下紀檢監察機關組織框架，以監督、調查、處置為標準，劃分職能部門。第二層級，以腐敗治理效能之提升為價值導向，綜合考量黨權與國權，黨紀、行政與司法的權力屬性差異，對監督檢查室、監督調查室與案件審理室進行部門的二級劃分。目前，紀檢監察機關內以監督、調查與處置為標準的第一層級機構劃分在當下已然完成；在第二層級，可以構建監督一體、調查分離、處置刑事優先的職權劃分標準。

首先，監督一體。監督一體是指組織機構與人員的一體，即在監督檢查室內部不再進行二級劃分，由同一機構和人員對外統一履行黨內監督與監察監督。其一，黨內監督和監察監督的功能目標一致。在職能屬性的理論層面，黨內監督和監察監督雖有黨、政的職權屬性差異，但是聚焦到監督效能上實則并無根本矛盾。換句話說，黨內監督和監察監督在功能定位、職能效果及行權程序上并無根本差異，均是為了預防腐敗行為的發生。因此在統一方向和相同軌道下，黨內監督和監察監督可以一體化運行。其二，監督的一體化具有積極的實踐價值。監督主體的權威性、監督手段的多樣性及監督對象的廣泛性，是監督效能得以有效發揮的前提，而監督部門的一體化設置是實現上述目標的關鍵。一是在權威性方面，紀委作為黨的紀律檢查機關，在中央的支持和推動下，有著極強的反腐敗權威。監委作為國家專門反腐敗機構，行使國家“第四權”——監察權，同樣位高權重?！?9〕參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辯正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期，第3-15頁；錢小平：《監察委員會監督職能激活及其制度構建——兼評〈監察法〉的中國特色》，載《華東政法大學學報》2018年第3期，第39-48頁。紀委監委的一體化監督實為“強強聯合”，權威性得到顯著增強。二是在監督手段方面，紀委、監委可分別以不同形式實現監督職能，例如，紀委可施以派駐監督、巡查監督，監委可構建公權合規計劃。而多重監督手段由同一機構統一行使，能夠更好實現各手段的配合與銜接，實現“一加一大于二”的監督效果。三是在監督對象方面，紀委、監委監督范圍不盡相同，一體化監督將避免分散模式下單個主體監督范圍的局限性，以及由此產生的管轄沖突與銜接問題，綜合提升監督效能。

其次，調查分離。調查分離是指在紀檢監察機關內部對審查調查部門進行二級分離，由不同部門分別負責違紀違法調查和職務犯罪調查。因為犯罪調查與違法違紀調查具有內生性的差異化辦案思維，且須依據不同程序規則運行，所以難以由單一部門同時行使。其一，職務犯罪調查具有刑事司法屬性，對象是最為嚴重的犯罪行為，因此調查手段相對嚴厲且具有更強的權利侵犯性。以保障人權為導向，需要更為嚴苛的程序規則約束犯罪調查權?！?0〕參見郭爍：《認罪認罰背景下屈從型自愿的防范——以確立供述失權規則為例》，載《法商研究》 2020年第6期，第127-138頁。但實踐中，嚴苛的程序將在一定程度上束縛調查人員，限制犯罪發現能力。而違紀違法調查，無論從調查對象的危害性還是調查后果的嚴厲性均顯著弱于犯罪調查。因此違紀違法調查與職務犯罪調查需依不同程序運行，否則單一規則設置難以滿足兩項行為的不同需求，實踐中或者降低職務犯罪偵查的程序性標準，有違人權保障；或者不當提高對違法違紀調查的程序性要求，影響反腐效能?！?1〕參見陳瑞華：《論監察委員會的調查權》，載《中國人民大學學報》2018年第4期，第10-20頁；同前注〔15〕，王一超文，第33-47頁。其二，職務犯罪調查僅是腐敗治理的開端，而實踐效能的顯現落于后續訴訟階段。因此職務犯罪調查應迎合訴訟要求，以訴訟思維與邏輯辦案。相比之下，違紀、違法的查處具有內部封閉性，并不涉及后續程序銜接，因此辦案思維可自成體系。例如，刑事訴訟中定罪受證明標準約束，要求達到排除合理懷疑的程度，因此職務犯罪調查需以此為邏輯方向。但關于違紀、違法的處置，《執紀監督規則》《政務處分法》并沒有明確的證明標準設置，因此實踐中不需要達到排除合理懷疑的高標準，而相關調查行為亦不以此為參照。差異化的辦案思維難以統一于同一主體，因此需要職能機構與辦案程序的分離。其三，紀委辦案帶有一定的政治屬性，《監督執紀規則》第3條規定，監督執紀規則應牢固樹立政治意識。政治屬性也導致了紀委辦案程序中多有領導審批環節。但在犯罪追訴領域則應當堅守法律至上，一切以事實為依據、以法律為準繩?！?2〕參見蔣凌申：《論監察體制改革中的紀法協同》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2020年第3期，第105-120頁。政治性與法律性不相兼容，而在不同的指導思想下，應由不同機構分別履行調查職能。

最后，處置分離且刑事優先。調查與處置具有前后職能銜接關系，因此基于同樣的原因應當對案件審理室進行二級分離，并與分離后的調查部門相互對應。職能分離設置下，對于同時涉及違紀、違法和職務犯罪的案件，審理部門應先就職務犯罪部分形成處置意見，如決定不移送審查起訴再就違紀、違法相關事實進行審理；如決定移送審查起訴，則需等待刑事訴訟終結，再依據訴訟結果進行違紀、違法事實的審理。之所以在處置上堅持刑事優先，主要有三個理由。其一，刑事優先能夠有效防止黨紀處分與政務處分對后續司法裁判的不當影響，維護司法中立的訴訟價值。其二，刑事優先可以節約資源?！都o律處分條例》第33條規定，黨員依法受到刑事責任追究的，黨組織應當根據司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節，給予黨紀處分。因此以刑事處置優先，紀檢監察機關可直接依據刑事判決給予黨紀或政務處分，避免了對同一行為的兩次審理，更加經濟高效。其三，堅持刑事優先，能夠在一定程度上限制紀檢監察機關在處置形態上的裁量權，避免在多種處置結果同時裁量下“第四種形態”向“第三種形態”的不當轉變，消除對刑事司法的抑制效果。

四、“紀監融合”的運行：雙層級組織體系下紀檢監察職能的運行邏輯

在雙層級組織體系下，明確紀檢監察職能的運行邏輯，是充分發揮監察職能的重要保障。

（一）監督一體框架下的間接監督模式發展

首先，在監督一體框架下，應當通過優化監督手段，提升監督一體化的效能。以監督效能的最優輸出為導向，紀、監監督應一體化運行，實踐表現為由監察監督部門統一行使黨內監督和監察監督。一體監督模式下，監督主體的權威性得以提升、監督范圍的廣泛性得以保障，但在監督手段層面，一體化優勢并未顯現。事實上，紀檢監督和監察監督可從不同角度，憑借差異化手段，實現黨權和國權的有效結合，促進權力監督的多樣性發展與全覆蓋目標之實現。具體而言，可在原有黨紀直接監督模式外，構建監察間接監督模式，發展公權合規計劃的監督手段。

其次，構建監察間接監督模式，彌補黨內直接監督模式的不足。在紀監融合下，黨內直接監督模式難以滿足“全覆蓋”改革目標的實踐需求。補齊監察監督的實踐短板是提升監督效能、實現改革目標的必然前提。依據《監察法》規定，監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監督，監督其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業及道德操守情況。監督對象廣泛、監督內容多樣，僅憑直接監督模式難以實現。因此監察委員會監督應以間接模式實現，定位為“監察的再監察，監督的再監督”。具體而言，可借鑒企業刑事合規構建公權力合規制度。刑事合規是借助刑事法手段，構罪或者量刑，以推動組織體自我管理的相關立法和實踐。〔43〕參見李本燦：《刑事合規理念的國內法表達——以“中興通訊事件”為切入點》，載《法律科學》 2018年第6期，第96-105頁。其內容是賦予企業及其經營者一定的刑事風險管理的積極義務，即企業需要建立實現這種義務的組織，為預防和發現違法犯罪行為建立完善的內部機制（措施）?！?4〕參見孫國祥：《刑事合規的理念、機能和中國的構建》，載《中國刑事法雜志》2019年第2期，第3-20頁。通過構建刑事合規制度可實現犯罪預防的前置化，充分激發企業能動性，以更小的國家投入實現企業犯罪遏制效果?！?5〕參見魏昌東：《腐敗治理體系法治化發展的一般原理》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2020年第3期，第92-104頁。

最后，借鑒刑事合規構建公權合規制度，應是紀檢監察機關履行間接監督職能之路徑選擇。具體而言，公權合規機制由各國家機關黨政一把手負責推動建立，其功能定位是最大限度預防腐敗的內部滋生。而紀檢監察機關的職責是檢查相應合規機制的實踐運行情況，對其腐敗預防效能進行評估。公權合規機制的建立是國家機關黨政一把手積極履行腐敗風險管理職責的重要內容。實踐中如果機關內部發生腐敗則公權合規機制即可發揮阻卻責任之效力，黨政一把手可因此免除監管不力之職責，不受相應的監察處置。如果機關內部沒能建立行之有效的公權合規機制，那么單位負責人應就單位內發生的腐敗行為承擔相應的監管失職責任，具體可由監察委員會給予相應的處置。公權合規制度建立后，紀檢監察機關擁有了直接監督和間接監督雙重手段。對于黨政主要領導干部采取直接監督模式，落實“抓住關鍵少數”之要求。對于其他行使公權力的公職人員采取間接監督模式，保證監察體制改革目標之實現。

（二）調查分離框架下的犯罪調查獨立化

在紀監融合下，調查一體運行的工作模式雖順應改革方向，但忽略了紀、法、刑之間的屬性差異，以致實踐困境頻發。改革者不斷推動制度更新以求彌補，但未能解決權屬混雜問題。在實踐中，應當打破一體化調查模式，將職務犯罪調查予以職能分離。具體說來在審查調查室內部分別設立違紀違法調查部和職務犯罪調查部，各自獨立行使職權。

首先，違紀、違法調查一體運行。違紀與職務違法調查雖然具有黨紀與行政的屬性差異，但是一體運行并不影響實踐效能，反而更加高效。其一，違紀、違法調查具有程序同一性。違紀與違法調查可依照同一調查程序運行，此為二者一體建構的必要前提。一是，就調查對象而言，違紀與違法在行為樣態、危害后果等方面并無本質差別?！墩仗幏址ā返谌潞汀都o律處分條例》第二編，分別就違法和違紀行為類型作出了規定，二者之間基本是一一對應的，而紀與法的差異實則僅源于規范性質之不同。二是，在調查后果層面，《政務處分法》規定有警告、記過、記大過、降級、撤職與開除；《紀律處分條例》規定有警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍，因此政務處分與黨紀處分具有相似的形式且在程度方面亦無明顯差異?？偨Y而言，調查對象與處置后果具有很大程度的相似性，因此違紀與違法調查可由同一程序規則予以指引和約束，并由同一機構具體實施。其二，違紀、違法調查行為的內部性。相較于職務犯罪調查，違紀、違法調查之實踐效果僅發生于紀檢監察機關內部，最終由紀檢監察機關作出黨紀或政務處分之決定。內部性意味著違紀與職務違法調查行為可形成體現自身特色的行為邏輯與程序規則，而不必過多考量刑事訴訟程序原理。正因為程序內部流轉的共同屬性，違紀與違法調查可一體運行，并區別于職務犯罪調查。其三，一體調查的實踐效能更優。就歷史而言，1993年國家監察部與中央紀委即合署辦公，經過近30年的一體化運行，實踐中已然形成完備的工作機制可供當下借鑒。〔46〕參見李莉：《國家監察體制改革視域下的制度設計變遷——新中國成立以來權力監督的歷史梳理》，載《當代世界與社會主義》2018年第3期，第179-187頁。而且，一體調查避免了機構分設帶來的行政資源耗費，更加經濟?！?7〕部門分立則意味著額外的行政編制與相關財物開銷。同時，一體模式實現了調查力量的統一，并且消除了各調查條線間程序協調、銜接的附加性工作，能夠集中、高效地完成反腐敗任務。

其次，職務犯罪調查獨立運行。腐敗犯罪調查是訴訟前置階段，受后續訴訟程序主導。當下一體調查的辦案模式，忽視了刑事訴訟程序與腐敗犯罪調查的主從關系，而紀與刑的屬性混同亦導致了腐敗犯罪治理上的實踐困局。在紀檢監察機關內部應將腐敗犯罪調查予以職能分離，實現機構與程序的雙重獨立。機構層面，應在審查調查室內部建立職務犯罪調查室，專職履行職務犯罪調查職能，實現職務犯罪調查的相對獨立性。機構獨立是前提，而行權程序的特殊化設計是職務犯罪調查擺脫黨紀、政治屬性，與后續訴訟程序實現有序銜接的關鍵。具體而言，需進一步細化和完善監察程序規則，逐步消除黨紀規則對職務犯罪調查的影響。職務犯罪調查直接關涉被調查人權利，與刑事偵查具有同質屬性?！?8〕參見李海峰：《非法證據排除規則在監察程序中的價值預期與合理運用》，載《法治研究》2020年第6期，第108-115頁。“監察程序法”的制定應參照《刑事訴訟法》，細化和完善調查程序，并且重點實現調查程序法律性之維護，消除政治屬性。盡管依據《監察法》之規定，監察權具有政治屬性，但“監察程序法”應當保有程序性規則的本質。程序的本質在于控權，程序性規則應是公開、詳細和明確的。但依據《監督執紀規則》《監察法》，職務犯罪調查在多個結點由負責人進行政治性審批，這極大地增加了程序的不可預知性。如果程序的啟動和運轉不能有客觀明確的標準予以規范，那么程序的價值即損失殆盡。《刑法》明確了罪刑法定原則，《刑事訴訟法》在程序上確保罪當其罰?！?9〕參見張可：《大數據偵查措施程控體系建構：前提、核心與保障》，載《東方法學》2019年第6期，第87-94頁。而職務犯罪調查程序的政治屬性打破了這一規則，政治性考量使懲罰犯罪的標準變得模糊。隨著改革的不斷深入，需逐步削減調查程序的政治屬性，還原其法律性本質。具體說來應減少程序中負責人審批的環節，并且明確程序啟動、中止和終止的客觀標準，恢復法律對調查程序的控制。

最后，調查分離模式下的工作機制。紀檢監察機關經過初步核實，對黨員、干部及監察對象涉嫌違紀、違法或職務犯罪，需要追究紀律或法律責任的，應當立案審查調查。在調查職能分離后，具體立案調查工作應分以下情況進行。第一，對于僅涉嫌違紀或職務違法人員，由違紀違法調查部門起草立案審查調查呈批報告，經紀檢監察機關主要負責人審批、報同級黨委主要負責人批準，予以立案審查調查。第二，對于涉嫌職務犯罪人員，由職務犯罪調查部門起草立案審查調查呈批報告，經紀檢監察機關主要負責人審批，予以立案審查調查。此處為維護犯罪調查的法律性、保障隱秘性，不須再經過同級黨委主要負責人批準。第三，對于同時涉嫌違紀、違法與犯罪的人員，則通過雙立案制度，實行雙軌并行調查。

（三）處置分離框架下的刑事審理優先

依據《監督執紀規則》之規定，審理職能之實踐運行并不區分違紀、違法與職務犯罪，而是將被審查調查人所涉案情一體、全面審理。此外，審理程序并不能決定最終處置結果，僅形成審理意見并上報紀檢監察機關主要負責人和同級黨委審批。〔50〕參見《監督執紀規則》第55條、第56條。一體審理、領導審批的處置模式忽視了職務犯罪案件的特殊屬性，未就后續訴訟程序銜接進行針對性程序設計。實踐中，職務犯罪的處置職能需要分離，包括部門的獨立化與程序的差異化，并且制定以刑優先的審理工作機制。

首先，職務犯罪審理部門獨立化。在紀檢監察機關內部，應當將案件審理室進行二級建構，劃分違紀違法審理室與職務犯罪審理室。之所以將職務犯罪審理獨立劃分是因為，第一，職務犯罪追訴后續銜接刑事訴訟程序，定罪與否最終取決于法庭。處置環節是紀監階段的最后一道關口，應保障紀檢監察機關移送之案件能夠“訴得出”且“判得下”。因此針對職務犯罪，案件審理部門應依《刑事訴訟法》之規定審查證據，并以案件事實清楚、證據確實充分為處置標準。〔51〕參見艾明：《論監察調查非法證據內部排除程序機制的構建》，載《政法學刊》2020年第3期，第69-78頁；程衍：《論非法證據排除程序中偵查人員的程序性被告身份》，載《當代法學》2019年第3期，第66-75頁。但是，違紀與職務違法的處置具有內部性，不需以《刑事訴訟法》的高標準審查證據、判定事實。因此，違紀、違法與職務犯罪的審理實則以不同思維方式實現，應當分部門開展，否則容易導致標準的混同。第二，職務犯罪審判中，被告人涉嫌違紀與違法的事實因不具有相關性，而不能作為證據呈現于法庭。但是在紀檢監察機關一體審理模式下，審理者無法獨立審查判斷職務犯罪相關證據，違紀、違法事實將對其自由心證造成影響，并干擾犯罪事實的判斷?！?2〕參見郭爍：《對抗秘密取證：對質權屬性及范圍重述》，載《現代法學》2020年第1期，第45-58頁。

其次，職務犯罪處置程序的訴訟化?；谠V訟銜接的實踐需求，職務犯罪處置程序應參照《刑事訴訟法》實現差異化設計。第一，貫徹法治屬性，取消領導人審批制度。職務犯罪處置應當堅持罪刑法定原則，嚴格依照《刑法》犯罪構成決定是否移送審查起訴，如此才能夠真正實現腐敗治理法治化。但依據《監督執紀規則》，腐敗犯罪之移送需經同級黨委負責人審批，而黨委負責人在法律專業性和審查親歷性上均無法保障，其審批實則在法律之外抑制了腐敗犯罪追訴，有礙法治化反腐進程。第二，可以參照現代審判原理，構建控辯對抗式審理制度，具體而言由調查人員、被調查對象和審理組，構成控、辯、審的三角形結構，并以直接言詞的形式完成審理。如此則能夠更好地對接刑事訴訟程序?！?3〕參見陳實：《刑事庭審實質化的維度與機制探討》，載《中國法學》2018年第1期，第190-206頁。第三，允許律師介入，因為在審理處置階段證據已基本固定，律師介入并不會影響反腐效能，而且《監察法》亦規定有認罪認罰制度，律師的介入是認罪認罰得以有效開展的必要前提。〔54〕參見陳實：《認罪認罰案件量刑建議的爭議問題研究》，載《法商研究》2021年第4期，第157-171頁。

最后，處置刑事優先的工作機制。職能分離后，在紀檢監察機關內部形成了雙條線調查、處置結構，職務犯罪與違紀、違法分別運行。但是針對同時涉及違紀、違法與職務犯罪的案件，兩條線運行應有先后次序：需建立犯罪處置優先的工作機制，即對于同一紀監對象應當先就其職務犯罪行為進行處置，等后續刑事訴訟程序終結后再進行違紀、違法之審理。具體而言，如果法庭作出有罪判決，則違紀違法審理部門可綜合依據庭審所認定的事實及違紀、違法相關事實形成審理報告，并最終由紀檢監察機關作出違紀、違法的處分決定。如果法庭作出無罪判決則審理部門不應因此排除犯罪事實，而是將犯罪事實與違紀、職務違法事實一并重新審理，并由紀檢監察機關最終形成處分決定。因為在差異化的證明標準下，法庭審判未認定的事實可能在違紀、違法審理中被認定，并最終作為處置依據。

五、結語

監察體制改革以“合”為基本方向定位，其構建了一體化腐敗治理體制并創立形成了新的國家權力類型。一體化改革值得肯定，但在深化進程中我們需要明確“合”是否應當有限度且限度在何處。具體表現為在組織機構完成一體化整合后，紀檢監察機關內設機構劃分是否應當考慮職權屬性差異而作適度分離，以及調整紀委監委職權運行的程序規則是否應當一體制定。紀檢與監察在行權邏輯、目標對象及處置結果上有著顯著差異，因此組織與程序均應差異化構建，在“合”的整體理念下體現適度分離。當下紀監融合、紀檢主導的格局妨礙了監察職能的充分發揮，亦不利于腐敗治理效能的提升。此外更重要的問題是，當監督性職權完全集合于一體時誰能夠監督監督者?！?5〕參見周佑勇：《對監督權的再監督——地方人大監督地方監察委員會的法治路徑》，載《中外法學》 2020年第2期，第285-302頁。因此紀檢監察機關內部職權劃分應予重置。

監察體制改革是新中國成立以來最為重大、迅捷的政治體制改革之一，其迅速推進的負面結果即是理論供給不足，而紀監融合困境的形成在很大程度上可歸結于理論研究的缺位。隨著改革的深化實踐中將會有更多問題浮現，這就需要理論與實務界的鼎力合作，而有效合作的前提是雙方對學術研究秉持開放性態度。