基于“藏糧于民”戰略的糧食儲備主體優化研究

李 蕊，陸 璐

（中國政法大學 民商經濟法學院/地方財政金融與農村法治研究中心，北京 100088）

近年來，出現的糧庫“碩鼠”、萬噸小麥“被忘”七年、直屬庫“發公告禁手機錄像”等事件，直觀反映出我國糧食儲備存在問題，危及儲備數量和質量安全。結合當下“藏糧于民”的背景，應眷注現有多元主體在糧食儲備制度下存在的問題，重視社會儲備在糧食儲備中的作用，進而更好地推進糧食儲備體制機制改革。

1 我國糧食儲備主體的現狀和問題剖析

“由誰來儲備”是糧食儲備主體研究首先要回應的。一直以來，政府儲備占據絕對地位，社會儲備日益式微，這也使得當前我國糧食儲備在數量上遠超基本標準，但是成本和效率卻始終難以令人滿意。

1.1 我國現行糧食儲備體系審視

檢視當前我國糧食儲備體系，可知其按照主體可分為政府儲備和社會儲備，政府儲備包括中央儲備和地方儲備，而社會儲備具體又包含農戶儲備與社會企業儲備（如圖1所示）[1]。此中，政府儲備的規模占據絕對的比重，社會儲備只占據少數。同時，政府儲備以中國儲備糧管理集團有限公司（以下簡稱中儲糧）總公司垂直管理為核心，輔之以“中央—地方”分級管理[2]，并且中央儲備還必須要做到“兩個確保”[3]。這一儲備結構雖然維持著較高的糧食安全水平，但同時也耗費較高的成本，尤其是在糧食儲備輪換等環節存在較高的損耗。由此可見，在既有糧食儲備體制下，“由誰來儲備”這一問題的法治回應不僅事關糧食儲備效率，更關系國家糧食安全。

1.2 我國糧食儲備主體的問題研判

現行糧食儲備體系能夠反映出當前我國糧食儲備主體呈現多元化的狀態。近年來，雖伴隨國有糧食企業改革不斷深入推進，但改革并不徹底，進而滯礙了現有糧食儲備體系下多元儲備主體格局的優化。具言之，主要存在以下問題。

1.2.1 中央與地方糧食儲備權責不匹配

中央和地方在糧食儲備分工的不合理導致了權責不匹配，突出體現在兩方面：一是最低收購價政策和臨時收儲政策事實上打破了中央和地方在原有糧食收儲中的權責劃分。此中，中央事權范圍內糧食儲備規模進一步擴大，中儲糧的職權遠超中央儲備糧范疇。而另一方面，臨時性收儲往往需要地方政府的介入和配合，但是地方享有的職權過小，難以有效監管和處罰，呈現權責不匹配的狀況。

二是中央和地方糧食儲備權責的劃分難以滿足應急需求。中央儲備主要調節全國糧食供求和產銷區平衡，而地方儲備主要服務區域糧食市場穩定[4]。但在現有的糧食儲備中，中央和地方儲備糧存在儲備品種高度重合、儲備庫的選址不合理，儲備功能定位不明確等問題[5]，使得應急狀態下，儲備糧的作用難以有效發揮。

1.2.2 政府儲備與社會儲備比例失衡

如前所述，當前我國社會儲備數量較少，也未納入國家糧食儲備計劃之內，缺乏國家層面的管理制度。社會儲備包括農戶、企業的儲備，事實上我國社會儲備糧規模較大，客觀上能夠發揮保障糧食安全的儲備作用，但實際上由于社會儲備主體缺乏明確定位和責任，并不能真正實現儲備糧的市場供給作用，以致于在發生突發事件狀況下難以承擔釋放儲備糧以供給糧食的責任，從而從根本完全依賴政府儲備。從另一角度而言，其弊端也直接導致政府儲備規模難以清晰界定。

2 糧食儲備主體優化的理論與實踐經驗

糧食儲備主體始終關系國家糧食安全。為應對前述我國糧食儲備制度中主體方面存在的問題，優化多元儲備主體格局，從理論層面和域外實踐經驗予以深入探究是十分必要的。

2.1 糧食儲備主體優化的理論基礎

糧食儲備不同于糧食，其是典型的公共產品，一方面，其負擔的平抑物價等功能具有明顯非競爭性和非排他性；另一方面，從糧食安全的視角看，糧食儲備是為了確保社會公共利益，往往對經濟效益的追求不顯著，又具有較強的外部效益。基于此，在糧食儲備主體優化的路徑選擇上，始終要強調政府對于糧食權的調控，以及對儲備糧基本數量和質量的保障。

但值得注意的是，糧食儲備可能缺乏對經濟效益的側重，但并不是完全不計成本、不考慮經濟效益以確保糧食安全。這其中與委托代理理論具有重要聯系。所謂的委托代理理論實際上是將所有權和經營權相分離，通過委托代理關系，是為所有權人的利益最大化而建立的一種契約關系或激勵、約束機制。因此，從委托代理理論出發，為了更好地在既定糧食安全的前提下，實現儲備糧成本最低的目標，打破現有的國有糧食企業壟斷糧食儲備權的局面，納入市場機制是可供選擇的途徑。在此理論下，政府可以鼓勵具有糧食儲備資質的企業進入該領域，按照平等競爭原則，實施倉儲機構代理制度，以提高儲備糧的效率，節約成本支出[6]。同時，在引入市場機制的背景下，政府通過補貼等優惠政策引導，發揮當下社會儲備中農戶和企業的作用建立倉儲設施，建立儲備糧委托代理制度。

2.2 域外糧食儲備主體的實踐經驗

在經濟貿易全球化的背景下，糧食安全早已超出一國之限，以此糧食儲備不僅是國家對內平抑糧價波動、應對緊急事件的重要舉措，也是緩解世界糧食價格波動的有效方式。

2.2.1 域外糧食儲備的實踐梳理

縱觀世界主要發達國家在糧食儲備的經驗，其實早期發達國家采取的也是將更多糧食儲備權由政府掌控，但伴隨著政府體制改革和財政縮減，為減少財政在糧食儲備上的支出，政府將糧食儲備的重點從政府儲備轉移到社會儲備，其中比較典型的國家和地區就包括美國、歐盟和日本。雖然這三個國家和地區在基本國情方面有所差異，但是在糧食儲備主體方面也具有一定的共性。

一是儲備主體包括政府和社會兩大類，社會主體具言之又涉及糧食企業或組織、農戶（農場）[7]。

二是社會儲備在糧食儲備中占據一定的比重。美國糧食產量位居世界前列，國內糧食相對過剩，通過政府儲備調解市場勢必會給財政帶來挑戰，因此，其糧食儲備主要交由農場承擔，糧食企業次之，政府儲備相對較少。歐盟則是通過托市收購制度建立糧食公共儲備體系，調控糧食市場。其儲備主體主要是農戶、合作社和私人糧商，政府儲備的規模非常小。日本國內糧食的自給率較低，更加注重糧食儲備，糧食儲備責任由政府和民間共同承擔[8]，發揮農戶、從事糧食購銷的組織和企業在儲備方面的作用，但政府儲備在糧食儲備中的占比相較美國和歐盟更高。

三是注重政府對社會儲備的調控。糧食儲備本是政府的職責，當下為了更好地節約成本而引入市場機制，實現糧食儲備主體的多元化，但政府始終負有對糧食儲備的調控權，即在平抑糧價、應對緊急事件等情況時能有效動用儲備糧的權力。美國對糧食儲備的調控是依托委托代儲的方式實現的，由政府委托商業信貸公司和農產品計劃的企業進行。農場儲備和糧食企業必須與各地的商業信貸公司簽訂合同，在約定年限內保證糧食的數量和質量，且無權對儲備糧進行處理。歐盟政府則是通過干預糧食價格來獲取儲備糧，并掌握儲備糧糧權，而儲備地國家則享有對當地儲備糧的優先使用權。歐盟會與中標儲備企業簽訂儲備合同，規定糧食存儲年限和政府補貼費用，而承儲企業或合作社可在合同授權范圍內對糧食進行管理，亦可進行銷售以獲取差額利潤；或是只依據合同規定承擔儲備糧管理之責，待期限屆滿將儲備糧交國家，并獲得相應保管費。而在日本糧食儲備體系下，雖然政府儲備仍是主要的糧食儲備方式，但是民間儲備占比也不低。民間儲備糧的費用、管理費用等都由政府進行部分補貼，也出臺相應民間儲備規定對具體補貼數額、保險賠償等權利義務予以明確，從而也加強政府對民間儲備糧的管理。

2.2.2 域外糧食儲備實踐經驗對我國的啟示

我國糧食儲備體制是基于自然條件資源、糧食生產方式以及獨特的經濟體制等方面，在長時間的積累和完善中形成的，具有其特點。這就決定了我國糧食儲備制度并不能完全照搬其他國家和地區的做法，尤其是在“由誰來儲備”的問題上，既要反思當前的儲備體系，同時也要積極借鑒域外先進的經驗并適當調整，將其中的可取之處合理應用到現有的糧食儲備制度之中。基于前述經驗，得到如下啟示：一是嘗試從主要依靠政府儲備向政府和社會儲備共擔過渡；二是落實“藏糧于民”，提高農戶儲備能力；三是在加強社會儲備的同時要保證政府對糧食的調控權。

3 我國糧食儲備多元主體的優化路徑

無論是政府儲備還是社會儲備，糧食儲備主體始終關系國家糧食安全。當下，為了破除國有糧食儲備企業改革面臨的困境，優化多元儲備主體格局，進一步厘定中央和地方儲備職責，促進和保障社會儲備的發展是十分必要的。

3.1 厘定中央和地方糧食儲備權分配

中央和地方在糧食安全保障中的職責本就不相同，依據我國《農業法》《糧食流通管理條例》等法律法規的規定，中央更側重宏觀調控；而地方則是發展糧食生產、維護糧食流通秩序[9]。因此，在分配糧食儲備權方面也要結合中央和地方在糧食安全保障中的本質屬性和目標予以確定。就具體政策而言，中央可以將部分委托收儲庫定點權和地方托市臨儲監管權下放給地方政府，其一是因為地方政府更了解代儲企業的情況，能夠選擇合適的收儲庫；其二是為應對中儲糧與委托企業只有委托合同關系而風險防控難度大的情況，權力下放可以使得地方政府監管中儲糧在地方的委托收儲行為和代儲企業，從而實現中央和地方權責相匹配，充分保障中央儲備。此外，為了保障地方責任的落實，還應加強中央與地方的聯動機制以及對糧食儲備考核制度。一方面，可通過大數據平臺和專門的儲備信息庫收納中央儲備和地方儲備的信息，實現糧食儲備的動態監管和聯動；另一方面，將例如在托市收儲政策下地方對于糧食儲備的監管等內容納入政府績效考核的范圍之內。

于地方儲備而言，必須要通過法律明確地方各級政府在糧食儲備中的權責。在糧食安全行政首長責任制的基礎上，為落實、明確糧食儲備的權責，必須要根據地方不同情況予以適當調整。在糧食主產區和主銷區應對糧食儲備承擔的責任有所區別。主產區的政府責任不僅要考慮當地糧食儲備量，還要保證一定程度的糧食外調率，以保障政府儲備的安全；而主銷區的地方糧食儲備要格外注重儲備規模與經濟效益的平衡，保證糧食自給率和糧食種植面積[10]。

3.2 建立由政府引導和支持的社會儲備保障制度

考究域外糧食儲備體系構建，各國對糧食儲備的戰略選擇主要考慮糧食儲備與國家經濟發展和糧食安全的平衡，以及糧食儲備的有效性。從各國糧食儲備體系轉變的歷程來看，呈現出由政府儲糧向政府和社會共同儲糧轉變的特點。立足我國目前的糧食儲備體系，在路徑選擇上不僅要注重儲備規模的合理化，更要注重儲備主體及其之間的協作效應。

具體而言，第一，要推進社會儲備法治化，從立法上保障政府對糧食儲備的調控權。一方面，要將社會儲備納入我國《糧食安全保障法》之中，對其主體予以明確的保護，進而形成完善的多元化的糧食儲備機制。另一方面，社會儲備的引入只是在某種程度上分擔政府儲備的壓力，但并不排除政府在糧食安全上的責任。無論是美國、歐盟這樣典型的社會儲備占比高于政府儲備的國家，還是日本由政府和社會共擔糧食儲備，都十分強調政府對社會儲備的調控權，這也是在面臨糧價波動和突發事件下能“調得動”的重要保障。因此，在發展社會儲備的同時必須要保障政府對社會儲備的控制權。

第二，適當縮減政府儲備規模，以委托代理的方式納入企業和農場等具有規模性的代儲機構。借鑒美國政府對于加強農場儲備的經驗，我國也可以培育和發展更加成熟的家庭農場、專業合作社來承擔糧食儲備之責，緩解政府儲備的壓力。同時，可將糧食儲備和糧價調控進行適當分離，政府可以從源頭干預糧價，并針對糧食生產、儲備、流通、消費等諸多環節進行干預，而將糧食儲備的責任以委托代理的方式交由具有儲備能力的其他機構進行承擔。同時，考慮托市臨儲政策對農戶收益的保障，政府依然可以繼續實行該項政策，但要通過當年糧食生產和糧價的實際情況進行測算以形成合理的收購比例，降低政府直接對市場的干擾。

第三，建立激勵機制鼓勵私人企業儲備。私人企業進入糧食儲備能夠有效打破現有糧食儲備壟斷的格局，一定程度盤活糧食市場，減輕原本完全依賴政府儲備的壓力。因此，需要通過激勵機制的建立，從儲備設施優化、儲備糧購買等方面予以補貼，也可以對這些糧食企業予以稅收優惠等方式鼓勵其參與糧食儲備。但是受企業逐利性的影響，政府必須加強對私人企業在糧食儲備方面資質的審核、具體儲備流程的監管，以保障糧食安全目標的實現。

第四，提高農戶儲備，形成規模化管理。糧食儲備事關糧食安全，尤其是囿于儲備技術落后、備荒意識減弱以及糧食價格波動影響等原因，當前農戶儲糧形勢嚴峻。而“藏糧于民”則是強調新時期農戶儲備在糧食儲備中的重要補充作用，亦是糧食安全的“穩定器”[11]。從各國的經驗來看，農戶儲備也是糧食儲備體系重要的組成部分，結合我國國情，在我國地域廣闊、農戶較為分散的背景下，提高農戶的儲備能夠有效緩解突發事件下的糧食危機問題。因此，可以通過專業合作社或集體經濟組織這樣的主體將分散的農戶儲備進行整合，規模化管理，降低農戶儲備的成本，分擔農戶儲備的風險。

實際上，對糧食儲備主體權責的研究，不僅是在解決“由誰來儲備”的問題，尤其是當下我國糧食儲備體系中多元主體日趨突顯，更重要的是如何平衡不同儲備主體之間的權責，很難給予一個確定的比例。這也是之后糧食儲備研究中重要的問題和方向，是理論和實踐層面不斷探索的目標。