基于“三線”統(tǒng)籌的省域永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則與實證研究

陳文廣，張青璞，孔祥斌，段向峰，左旭陽，譚 敏，趙 晶，董 濤

·土地保障與生態(tài)安全·

基于“三線”統(tǒng)籌的省域永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則與實證研究

陳文廣1,2，張青璞1,2，孔祥斌1,2※，段向峰3，左旭陽4，譚 敏5，趙 晶5，董 濤5

（1. 中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193；2. 自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100193；3. 廣西壯族自治區(qū)自然資源生態(tài)修復中心，南寧 530023；4. 廣西壯族自治區(qū)自然資源廳行政審批辦公室，南寧 530022；5. 北京方圓大地規(guī)劃設計咨詢有限公司，北京 100194）

統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界來優(yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局能夠更好地保住優(yōu)質(zhì)耕地資源、保障國家糧食安全。該研究應用文獻研究法和歸納總結(jié)法，系統(tǒng)梳理了永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下簡稱“三線”）劃定的政策法規(guī)，建立了“三線”統(tǒng)籌下的省域永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則，并以廣西壯族自治區(qū)為例進行了驗證。結(jié)果表明：1）選擇耕地國家利用等和集中連片程度進行了永久基本農(nóng)田“三線”統(tǒng)籌劃定，退出了生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)所有永久基本農(nóng)田7 413.46 hm2，并將5 073.05 hm2優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田以“開天窗”的形式保留在了生態(tài)保護紅線一般區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)；2）廣西全區(qū)退出永久基本農(nóng)田1 426 540.77 hm2，主要是標注為工程恢復和未標注的非耕地，補劃了永久基本農(nóng)田525 614.37 hm2，主要是生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外優(yōu)質(zhì)連片的耕地，布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田保護率高達85.62%；3）布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田全為耕地且與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間無交叉重疊，集中連片的永久基本農(nóng)田達到95.08%，無重度和極重度污染損毀、石漠化和25°以上坡耕地，永久基本農(nóng)田國家利用等提高了0.06等。建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則實現(xiàn)了“保護優(yōu)先、布局優(yōu)化、優(yōu)近劣出、質(zhì)量提升、三線統(tǒng)籌”的目標，能夠為各省份指導市縣統(tǒng)籌三條控制線劃定永久基本農(nóng)田保護紅線提供思路借鑒。

土地利用；區(qū)劃；布局優(yōu)化；“三線”統(tǒng)籌；永久基本農(nóng)田；廣西壯族自治區(qū)

0 引 言

科學、合理劃定永久基本農(nóng)田保護紅線是保護優(yōu)質(zhì)耕地資源、保障國家糧食安全和優(yōu)化國土空間布局的重要舉措[1-3]。截至2017年底全國共劃定1.03億hm2永久基本農(nóng)田，對保障國家糧食安全和促進城市精明增長起到了重要作用[4]。同時，為維護國家及區(qū)域生態(tài)安全和推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，國家有關部委相繼也開展了生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定試點工作[5]。但由于“三線”分別由國家不同部委主導劃定，存在劃定時間不統(tǒng)一、劃定技術標準不一致、劃定過程統(tǒng)籌協(xié)同不夠、劃定結(jié)果交叉重疊等問題[6-8]，導致部門空間管理事權(quán)邊界不清晰、資源空間管控效率低下等問題[9]。為此，國務院機構(gòu)改革后，中央進一步明確將“三線”的劃定和管理作為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的重要內(nèi)容[10]。自然資源部著眼于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局頂層設計，堅持多規(guī)合一、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持底線思維，下發(fā)了《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，為“三線”統(tǒng)籌劃定提供了政策依據(jù)。

國務院機構(gòu)改革后，“三線”統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田日益受到學者的廣泛關注并進行了許多有益探索[7,11-13]。在統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線時，丁乙宸等[14-17]認為應以生態(tài)保護優(yōu)先為原則，在生態(tài)紅線內(nèi)優(yōu)化基本農(nóng)田空間布局。祁帆等[10]認為國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田應逐步有序退出，處于核心區(qū)外的，應實事求是調(diào)整生態(tài)保護紅線。在統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時，丁乙宸等[14,18]認為應優(yōu)先保護永久基本農(nóng)田，再以此為約束，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。趙越等[19-20]認為應該將處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)國家利用等別低于區(qū)域平均水平的耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田；而周曉然等[21]提出欠發(fā)達地區(qū)應優(yōu)先劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在地方實踐過程中，廈門市的空間規(guī)劃在優(yōu)先劃定生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護紅線的基礎上劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[22]。沈陽市將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)零星的、不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的永久基本農(nóng)田進行了調(diào)整[5]。上述理論研究和地方實踐極大地豐富了“三線”統(tǒng)籌下的永久基本農(nóng)田保護紅線劃定，但存在對耕地質(zhì)量和集中連片程度考慮不足、協(xié)調(diào)度不夠、劃定形式較為單一的問題，導致劃定的永久基本農(nóng)田保護紅線難以落地[23]，且現(xiàn)有研究多集中在市、縣級尺度，缺乏省域?qū)用娼y(tǒng)籌“三線”劃定永久基本農(nóng)田保護紅線的研究。

“三線”統(tǒng)籌劃定作為國土空間規(guī)劃中的核心內(nèi)容，明晰省域?qū)用妗叭€”統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)的規(guī)則能夠體現(xiàn)省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性，同時，對市、縣永久基本農(nóng)田劃定做出全面、細致的指導。廣西壯族自治區(qū)屬于典型的喀斯特地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，嚴重影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；同時，屬于經(jīng)濟后發(fā)地區(qū)，趕上“一帶一路”建設良好機遇，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度對永久基本農(nóng)田保護帶來了嚴重的挑戰(zhàn)；區(qū)域內(nèi)“三線”統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護紅線在全國層面具有典型的代表性。因此，本研究系統(tǒng)梳理永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定相關的政策法規(guī)，選取指標構(gòu)建永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化分析指標體系，建立省域?qū)用妗叭€”統(tǒng)籌的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則，并以廣西壯族自治區(qū)為研究區(qū)進行驗證，以期為科學合理劃定永久基本農(nóng)田保護紅線和省級國土空間規(guī)劃編制中“三線”統(tǒng)籌劃定提供思路借鑒。

1 基于“三線”統(tǒng)籌的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則

1.1 “三線”統(tǒng)籌優(yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局的理論框架

城鎮(zhèn)化進程的加速、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價格的上漲、不合理的耕地利用行為，導致永久基本農(nóng)田空間分布呈“遠、邊、散”[24-25]，出現(xiàn)了耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”[26-27]，以及耕作層破壞、土壤重金屬污染[28]、石漠化[29]等問題，這部分永久基本農(nóng)田已經(jīng)難以滿足新時代背景下人類社會對糧食安全、資源永續(xù)利用的需求。同時，近年來國家投入了大量資金開展土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設等耕地質(zhì)量建設工程。為保障國家糧食安全、資源安全，迫切需要調(diào)出永久基本農(nóng)田內(nèi)質(zhì)量退化、零星破碎、污染損毀的地塊，將新建成的未劃為永久基本農(nóng)田的高標準農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田保護紅線，確保劃定的永久基本農(nóng)田都是優(yōu)質(zhì)、連片、清潔、穩(wěn)定的耕地。

永久基本農(nóng)田保護紅線是保障國家糧食安全的生命線，生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)安全的底線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的控制線（圖1），“三線”既是政策制度線、權(quán)益線，也是責任線[10,20]。國務院機構(gòu)改革后，自然資源部門更加側(cè)重資源要素源頭保護、資源合理利用、資源精明監(jiān)管，統(tǒng)籌劃定并嚴格管理好“三線”成為當前自然資源管理領域的重要課題[30]。因此，針對“三線”空間重疊、無序利用、低效管控問題，在原有工作和成果的基礎上，重點針對矛盾沖突區(qū)域，以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，以系統(tǒng)思維、底線思維和辯證思維以及可持續(xù)發(fā)展理論、資源優(yōu)化配置理論來統(tǒng)籌“三線”劃定。

在統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線過程中，將生態(tài)保護紅線分為生態(tài)保護紅線核心區(qū)和一般區(qū)，應該退出生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田，退出生態(tài)保護紅線一般區(qū)內(nèi)質(zhì)量限制、連片限制永久基本農(nóng)田，保留生態(tài)保護紅線一般區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)連片永久基本農(nóng)田，達到既保住優(yōu)質(zhì)耕地資源又保證生態(tài)保護紅線生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的目標。在統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過程中，應該發(fā)揮永久基本農(nóng)田倒逼城鎮(zhèn)集中布局、集聚開發(fā)的作用，以開天窗的形式將優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田保留在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，促進城市集約適度、宜居適度、綠色發(fā)展；同時，退出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)質(zhì)量限制的永久基本農(nóng)田，保障合理的城市建設用地需求。此外，應該將生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外優(yōu)質(zhì)連片的耕地劃入永久基本農(nóng)田保護紅線，保護集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地資源。

1.2 永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化指標體系構(gòu)建

為確保劃足、劃優(yōu)、劃實，實現(xiàn)定量、定質(zhì)、定位、定責保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農(nóng)田。針對當前永久基本農(nóng)田保護過程中存在的突出問題，系統(tǒng)梳理《基本農(nóng)田保護條例》、《永久基本農(nóng)田劃定工作方案》、《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》等法律法規(guī)和政策中提出的永久基本農(nóng)田劃定要求，結(jié)合“三線”統(tǒng)籌優(yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局的理論框架，從已有規(guī)劃、污染損毀、生態(tài)條件、利用狀況、綜合質(zhì)量等維度選取指標建立“三線”統(tǒng)籌的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化指標體系（表1）。

表1 永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化分析指標及分類分級

其中，已有規(guī)劃主要指現(xiàn)今仍具有法律效應的規(guī)劃，需要在空間上進行落實，主要考慮規(guī)劃中已審批建設用地和國家、省級重大基礎設施建設對永久基本農(nóng)田的占用；污染損毀主要考慮土壤重金屬污染和采礦造成的耕作層損毀、地面塌陷且無法耕種兩種情況；坡度大于25°的坡耕地和石漠化地塊利用風險較大，因此，生態(tài)條件選擇了耕地坡度和石漠化兩個指標；利用狀況主要考慮第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）中的種植屬性，分為種植糧食作物、糧與非糧輪作、林糧間作等耕地類型以及即可恢復、工程恢復、未標注四類；綜合質(zhì)量主要考慮耕地國家利用等和耕地連片性，依據(jù)省域?qū)嶋H情況確定耕地國家利用等閾值和耕地連片性閾值，依據(jù)耕地利用等閾值將耕地分為優(yōu)質(zhì)和不優(yōu)質(zhì)兩種類型，依據(jù)耕地連片性閾值將耕地分為集中連片、不連片、零星破碎三種類型，通過疊加耕地國家利用等和耕地連片性分級結(jié)果，將耕地劃分為優(yōu)質(zhì)連片型、質(zhì)量限制型、連片限制型、不優(yōu)質(zhì)不連片型和零星破碎型。參考《生態(tài)保護紅線劃定指南》，在“雙評價”的基礎上，將生態(tài)保護紅線分為核心區(qū)和一般區(qū)，核心區(qū)包括生態(tài)功能極重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)。

1.3 永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則

1.3.1 永久基本農(nóng)田退出規(guī)則

基于“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫、耕地質(zhì)量等別年度更新數(shù)據(jù)庫、土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果，分離出永久基本農(nóng)田和一般耕地。基于永久基本布局優(yōu)化分析指標體系，建立永久基本農(nóng)田退出規(guī)則（圖2）。首先，退出已審批建設用地、重大基礎設施占用等已有規(guī)劃中確需占用的地塊，退出重度和極重度污染、重度和極重度損毀等污染損毀的地塊以及坡度大于25°的坡耕地、重度和極重度石漠化等生態(tài)條件差的地塊。其次，退出標注為“即可恢復”、“工程恢復”以及未標注的地塊。再次，退出不優(yōu)質(zhì)不連片、零星破碎的永久基本農(nóng)田。最后，優(yōu)質(zhì)連片、質(zhì)量限制和連片限制的永久基本農(nóng)田需要統(tǒng)籌“三線”進行綜合劃定。退出生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田，確保區(qū)域生態(tài)廊道連通、生態(tài)安全格局穩(wěn)定、生態(tài)系統(tǒng)完整；退出生態(tài)保護紅線一般區(qū)內(nèi)質(zhì)量限制、連片限制的永久基本農(nóng)田，退出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)質(zhì)量限制的永久基本農(nóng)田，保留生態(tài)保護紅線一般區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田，保留城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)連片限制的永久基本農(nóng)田，保留生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的永久基本農(nóng)田。

1.3.2 永久基本農(nóng)田補劃規(guī)則

基于永久基本布局優(yōu)化分析指標體系，建立永久基本農(nóng)田補劃規(guī)則（圖3）。首先，已審批建設用地、重大基礎設施占用等已有規(guī)劃中確需占用的耕地，重度和極重度污染、重度和極重度損毀等污染損毀耕地，坡度大于25°的坡耕地、重度和極重度石漠化耕地等生態(tài)條件差的耕地不可劃入永久基本農(nóng)田。其次，不優(yōu)質(zhì)不連片、零星破碎的耕地不宜劃入永久基本農(nóng)田。再次，生態(tài)保護紅線內(nèi)的耕地不宜劃入永久基本農(nóng)田保護紅線，生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)質(zhì)量限制或連片限制的耕地不宜劃入永久基本農(nóng)田保護紅線，生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)優(yōu)質(zhì)連片的耕地可劃入永久基本農(nóng)田保護紅線。最后，生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外質(zhì)量限制或連片限制的耕地不宜劃入永久基本農(nóng)田保護紅線；生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外優(yōu)質(zhì)連片的耕地適宜劃入永久基本農(nóng)田保護紅線并實施特殊保護。

1.4 永久基本農(nóng)田保護紅線劃定

按照永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則對現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田進行退出、對一般耕地進行永久基本農(nóng)田補劃，將保留永久基本農(nóng)田、適宜劃入和可劃入一般耕地納入永久基本農(nóng)田保護紅線，判斷永久基本農(nóng)田數(shù)量是否滿足國家下達的永久基本農(nóng)田保護目標。當滿足省域永久基本農(nóng)田保護目標時，劃定最終的永久基本農(nóng)田保護紅線。隨著種糧經(jīng)濟效益低下、務農(nóng)機會成本上升、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，大量農(nóng)戶選擇在質(zhì)量較好的永久基本農(nóng)田上種植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物，如果樹、林木等，這部分永久基本農(nóng)田在“三調(diào)”中依據(jù)恢復為耕地的難、易程度分別被認定為工程恢復和即可恢復，這部分地塊本身區(qū)位條件好、土壤質(zhì)量相對肥沃。因此，當不能滿足省域永久基本農(nóng)田保護目標時，將退出的“即可恢復”和“工程恢復”地塊按照永久基本農(nóng)田的布局優(yōu)化規(guī)則進行補劃，并采取土地整治工程恢復地塊糧食種植條件，直到滿足省域永久基本農(nóng)田保護目標并劃定最終的永久基本農(nóng)田保護紅線。

2 實證研究

2.1 研究區(qū)概況

廣西壯族自治區(qū)地處祖國南疆，位于20°54′N～26°23′N，104°29′E～112°04′E之間，屬熱帶、亞熱帶季風氣候區(qū)，熱量豐富、雨熱同期、降雨豐沛，適宜多種作物生長；地勢自西向東南傾斜，四周多為山地和高原、中部與南部多為平原；土壤地帶性和地域性規(guī)律比較明顯，以水稻土、赤紅壤、紅壤、磚紅壤、石灰性土為主。區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量以中等地和高等地為主，耕地細碎而分散[31]。區(qū)域內(nèi)喀斯特地貌廣布[32]，生態(tài)環(huán)境脆弱，加之近年來大規(guī)模開發(fā)建設，石漠化問題凸顯，生態(tài)承載力壓力顯著[33]。同時，廣西作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”有機銜接的重要門戶，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟建設活動頻繁、城鎮(zhèn)化進程快速推進，城市群和城鎮(zhèn)帶建設扎實推進、中小城市和特色小鎮(zhèn)建設不斷加快、城鎮(zhèn)基礎設施服務水平不斷提升，城市建設、重大基礎設施建設與耕地保護之間矛盾突出。此外，近年來廣西大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，已發(fā)展成為全國“糖罐子、菜籃子、果園子”，區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”“非糧化”問題嚴重。

2.2 數(shù)據(jù)來源與處理

耕地坡度、耕地地表覆蓋、耕地集中連片性數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)“三調(diào)”階段成果；耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)來自2018年廣西壯族自治區(qū)耕地質(zhì)量等別年度更新數(shù)據(jù)；已審批建設用地、露天采礦壓占數(shù)據(jù)來自于廣西壯族自治區(qū)自然資源廳；重大基礎設施建設占用數(shù)據(jù)來自于廣西2035年交通路網(wǎng)規(guī)劃成果；耕地石漠化數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局；重金屬污染數(shù)據(jù)由于涉及保密，本研究中未采用該指標；生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)國土空間規(guī)劃階段成果。

數(shù)據(jù)處理過程為：首先，提取第三次國土調(diào)查階段成果中的地類圖斑圖層作為分析的基礎圖層，根據(jù)該圖層直接獲取各圖斑的現(xiàn)狀地類情況、耕地的類型、坡度、種植屬性等指標，并基于該圖層的耕地圖斑采用空間聚合方法（聚合空間距離設置為20 m）分析耕地地塊的連片性；然后，以上述圖層為底圖，分別疊加生態(tài)保護紅線、已審批建設占用耕地數(shù)據(jù)圖層、交通路網(wǎng)規(guī)劃圖層、耕地質(zhì)量等別圖層、石漠化等級圖層等，以獲取相應的指標數(shù)據(jù)。廣西全區(qū)第三次全國國土資源調(diào)查耕地圖斑的國家利用等信息顯示，國家利用等10等地面積最多，占耕地總面積的24.39%，因此，確定廣西全區(qū)耕地質(zhì)量閾值為國家利用等10等。依據(jù)《高標準基本農(nóng)田建設標準（TD/T 1033-2012）》以及廣西壯族自治區(qū)《永久基本農(nóng)田核實整改補劃工作對接方案》，確定2和6.67 hm2為廣西全區(qū)耕地連片性閾值。因此，零星破碎耕地為連片性小于2 hm2的耕地，不優(yōu)質(zhì)不連片耕地為耕地利用等大于10等且連片性介于2～6.67 hm2的耕地，質(zhì)量限制型耕地為耕地利用等大于10等且連片性大于等于6.67 hm2的耕地，連片限制型耕地為耕地利用等小于等于10等且連片性介于2～6.67 hm2的耕地，優(yōu)質(zhì)連片型耕地為耕地利用等小于等于10等且連片性大于等于6.67 hm2的耕地。

2.3 永久基本農(nóng)田退出、補劃情況

廣西全區(qū)退出永久基本農(nóng)田1 426 540.77 hm2，退出的永久基本農(nóng)田主要是標注為工程恢復和未標注的非耕地（表2，由于數(shù)據(jù)涉密，僅展示部分數(shù)據(jù)）。全區(qū)退出坡耕地13 981.77 hm2，百色市西部及北部地處云貴高原，市域內(nèi)25°以上坡耕地面積較大，退出坡耕地面積高達9 791.14 hm2；全區(qū)退出石漠化永久基本農(nóng)田31 268.88 hm2，百色市、河池市、桂林市三市高達22 075.19 hm2；全區(qū)退出不優(yōu)質(zhì)不連片的永久基本農(nóng)田10 938.01 hm2，以南寧市、百色市、河池市居多；由于區(qū)域內(nèi)耕地破碎化問題嚴重，全區(qū)累計退出零星破碎的永久基本農(nóng)田136 715.68 hm2。退出了生態(tài)保護紅線內(nèi)7 809.39 hm2永久基本農(nóng)田，其中生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)退出7 413.46 hm2，主要是非耕地和限制型永久基本農(nóng)田，在一定程度上保證了生態(tài)廊道連通、生態(tài)安全格局穩(wěn)定和生態(tài)系統(tǒng)完整；保留了生態(tài)保護紅線一般區(qū)內(nèi)77.52 hm2優(yōu)質(zhì)連片永久基本農(nóng)田，實現(xiàn)了永久基本農(nóng)田“應保盡保”的要求。退出了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)1 762.73 hm2永久基本農(nóng)田，非耕地面積高達1 531.10 hm2，一定程度上保障了合理的城市建設用地需求；保留了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)4 995.52 hm2優(yōu)質(zhì)連片永久基本農(nóng)田，發(fā)揮了永久基本農(nóng)田倒逼城鎮(zhèn)集中布局、集聚開發(fā)的作用。

廣西全區(qū)補劃永久基本農(nóng)田525 614.37 hm2，補劃的永久基本農(nóng)田占廣西全區(qū)一般耕地面積的62.35%。補劃面積最大的主要是南寧市和崇左市，分別為79 637.48、85 266.43 hm2，補劃比例分別達到69.31%、73.14%；北海市、防城港市、欽州市補劃面積較小，但是補劃比例均較高。生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外適宜劃入的優(yōu)質(zhì)連片耕地面積為470 548.32 hm2，其中南寧市、柳州市、百色市、河池市、來賓市、崇左市補劃面積較大，總計318 998.97 hm2，占適宜劃入面積的67.79%。生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可劃入的優(yōu)質(zhì)連片耕地面積為55 066.05 hm2，其中，柳州市、百色市、崇左市可劃入耕地面積較大，分別為6 328.77、6 416.55、6 904.61 hm2。

表2 永久基本農(nóng)田退出、補劃面積分類分市統(tǒng)計

2.4 永久基本農(nóng)田保護紅線最終劃定情況

廣西全區(qū)最終劃定的永久基本農(nóng)田占耕地總面積的85.62%，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)“保護優(yōu)先”的目的（圖4）。南寧市和崇左市保留面積較大，分別為388 190.18、346 558.35 hm2；梧州市、北海市、防城港市、賀州市保留面積較小。南寧市、北海市、貴港市、來賓市、崇左市永久基本農(nóng)田保護率較大，分別為90.46%、92.09%、91.47%、91.03%、91.48%；梧州市、百色市永久基本農(nóng)田保護率較小，分別為75.76%、69.55%。布局優(yōu)化前的永久基本農(nóng)田中耕地面積占比為68.26%，布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田全為耕地。

布局優(yōu)化后廣西各市連片的永久基本農(nóng)田比例增加、無零星破碎的永久基本農(nóng)田，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)永久基本農(nóng)田空間布局更加集中連片的目的（表3）。布局優(yōu)化后增加了491 927.39 hm2連片的永久基本農(nóng)田，集中分布在南寧市、柳州市、來賓市和崇左市，布局優(yōu)化后廣西全區(qū)連片的永久基本農(nóng)田比例高達95.08%；分別退出了136 715.68、16 719.11 hm2零星破碎、不連片的永久基本農(nóng)田，布局優(yōu)化后無零星破碎的永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田空間分布更加集中連片。

布局優(yōu)化后無重度、極重度損毀的永久基本農(nóng)田，無重度和極重度石漠化永久基本農(nóng)田、無坡度大于25°的永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田損毀狀況、生態(tài)條件得到改善，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則達到了“優(yōu)進劣出”的要求（表3）。永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化后，各市0°～2°的永久基本農(nóng)田面積均呈增加趨勢，全區(qū)累計增加215 002.84 hm2，其中，南寧市、貴港市、來賓市、崇左市增加較大，分別為36 157.82、25 578.54、22 214.78、25 035.53 hm2；全區(qū)2°～6°的永久基本農(nóng)田共增加87 176.63 hm2，僅梧州市減少956.29 hm2；全區(qū)6°～15°的永久基本農(nóng)田增加45 391.30 hm2，桂林市、梧州市、玉林市、百色市、賀州市呈微小減少，南寧市、來賓市、崇左市增加的永久基本農(nóng)田面積占總面積的79.10%。

布局優(yōu)化后永久基本農(nóng)田國家利用等提高了0.06等，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則達到了“質(zhì)量提升”的要求。布局優(yōu)化前，廣西全區(qū)永久基本農(nóng)田國家利用等平均等為8.27等，優(yōu)等地、高等地、中等地面積比例分別為0.65%、50.02%、49.33%；布局優(yōu)化后，永久基本農(nóng)田國家利用等平均等為8.21等，優(yōu)等地、高等地、中等地面積比例分別為0.27%、52.17%、47.56%。布局優(yōu)化后，優(yōu)等地面積比例小幅降低，主要原因是退出了生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田；高等地面積比例增加和中等地面積比例減少，是因為補劃了優(yōu)質(zhì)連片的耕地、退出了不優(yōu)質(zhì)不連片的永久基本農(nóng)田。布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田中水田、水澆地、旱地面積分別增加106 749.77、1 452.75、230 290.08 hm2，占永久基本農(nóng)田面積比例分別提升14.67%、0.07%、17.01%，永久基本農(nóng)田利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

表3 布局優(yōu)化前后各市永久基本農(nóng)田連片性、坡度面積變化情況

建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則實現(xiàn)了“三線”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化了國土空間開發(fā)利用格局。退出了生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)7 413.46 hm2永久基本農(nóng)田，其中包括2 975.37 hm2優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田；退出了生態(tài)保護紅線一般區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)各395.93、1 762.73 hm2永久基本農(nóng)田，保證了生態(tài)系統(tǒng)的完整性、生態(tài)功能的正常發(fā)揮以及城鎮(zhèn)建設用地需要。保住了生態(tài)保護紅線一般區(qū)內(nèi)77.52 hm2優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田，保住了生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)4 995.52 hm2優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田、182.85 hm2連片限制的永久基本農(nóng)田，將生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)55 066.05 hm2的耕地補劃為永久基本農(nóng)田，最大程度保住了優(yōu)質(zhì)耕地資源，有利支撐了廣西全區(qū)糧食安全。

3 討 論

建立的“三線”統(tǒng)籌的省域永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則不僅考慮了永久基本農(nóng)田規(guī)劃建設占用、污染損毀、生態(tài)條件、利用狀況以及綜合質(zhì)量，而且利用耕地國家利用等和連片性進行了永久基本農(nóng)田保護紅線與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的統(tǒng)籌劃定，改進了生態(tài)文明建設背景下生態(tài)保護優(yōu)先[14-17]和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界避讓永久基本農(nóng)田[18,22]“一刀切”的劃定方式，實現(xiàn)了糧食安全、生態(tài)安全以及經(jīng)濟社會發(fā)展之間的統(tǒng)籌。祁帆等[10]提出國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌“三線”劃定的理論而言，本研究在構(gòu)建“三線”統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護紅線規(guī)則的基礎上，并以廣西壯族自治區(qū)進行了實證研究，進一步提高了布局優(yōu)化規(guī)則的可操作性與科學性。

布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田國家利用等面積加權(quán)平均值為8.21等，較布局優(yōu)化前的永久基本農(nóng)田國家利用等面積加權(quán)平均值提升幅度不大，主要原因是近年來廣西大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，大量優(yōu)質(zhì)連片永久基本農(nóng)田用于種植甘蔗、果樹、茶樹等[34]，在“三調(diào)”過程中這部分永久基本農(nóng)田被調(diào)查為園地等非耕地地類，本研究退出了這部分永久基本農(nóng)田；此外，退出了生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)連片永久基本農(nóng)田。其次，退出的重度、極重度石漠化永久基本農(nóng)田，25°以上陡坡永久基本農(nóng)田應該劃入生態(tài)保護紅線并進行系統(tǒng)修復，確保區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全。再次，若劃定結(jié)果不能滿足國家永久基本農(nóng)田保護目標時，未來要將優(yōu)質(zhì)連片的即可恢復和工程恢復地塊劃入永久基本農(nóng)田，并通過工程措施恢復耕作條件，保住這部分優(yōu)質(zhì)耕地資源。次之，當前劃定的永久基本農(nóng)田保護紅線中有部分質(zhì)量限制型或連片限制型耕地，未來仍要大力推進區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量建設，來提升耕地質(zhì)量和集中連片度，確保區(qū)域內(nèi)耕地糧食安全。此外，未來應獲取更詳細的數(shù)據(jù)來分析“三線”統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田保護紅線前后的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及糧食供給能力，進一步強化永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則的科學性。

4 結(jié) 論

1）系統(tǒng)梳理永久基本農(nóng)田劃定相關政策法規(guī)，從已有規(guī)劃、污染損毀、生態(tài)條件、利用狀況、綜合質(zhì)量維度選取指標初步退出和補劃永久基本農(nóng)田的基礎上，選擇耕地國家利用等和集中連片程度對交叉重疊的永久基本農(nóng)田進行了統(tǒng)籌劃定。實證研究表明，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則有利于協(xié)調(diào)省內(nèi)糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，為省域統(tǒng)籌“三線”劃定永久基本農(nóng)田保護紅線提供了思路借鑒。

2）廣西全區(qū)最終劃定的永久基本農(nóng)田占耕地總面積的85.62%，將62.35%的優(yōu)質(zhì)耕地補劃為永久基本農(nóng)田，布局優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田全為耕地，集中連片的永久基本農(nóng)田比例達到95.08%且無零星破碎的耕地，布局優(yōu)化后無重度、極重度損毀、石漠化和坡度在25°以上的永久基本農(nóng)田，布局優(yōu)化后永久基本農(nóng)田國家利用等提高了0.06等，布局優(yōu)化規(guī)則實現(xiàn)了“應保盡保、布局優(yōu)化、優(yōu)進劣出、質(zhì)量提升”的目標。

3）在“三線”統(tǒng)籌過程中，退出了生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)所有7 413.46 hm2永久基本農(nóng)田，退出了生態(tài)保護紅線一般區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)各395.93、1 762.73 hm2永久基本農(nóng)田，保障了生態(tài)系統(tǒng)的完整性、生態(tài)廊道的連通性和生態(tài)功能的正常發(fā)揮以及新型城鎮(zhèn)化建設空間拓展的需要。保留了生態(tài)保護紅線一般區(qū)、生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)各77.52、4 995.52 hm2優(yōu)質(zhì)連片的永久基本農(nóng)田，補劃了生態(tài)保護紅線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)55 066.05 hm2優(yōu)質(zhì)連片的耕地。布局優(yōu)化后永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界無交叉重疊區(qū)域，建立的永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則實現(xiàn)了“三線”統(tǒng)籌劃定。

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Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination

Chen Wenguang1,2, Zhang Qingpu1,2, Kong Xiangbin1,2※, Duan Xiangfeng3, Zuo Xuyang4, Tan Min5, Zhao Jing5, Dong Tao5

(1100193,; 2100193,; 3,530023,; 4,530022,; 5100194,)

Spatial layout of permanent basic farmland can greatly contribute to better preserve high-quality farmland resources, further optimize the spatial pattern of the country for national food security. It is necessary to coordinate the red line of ecological protection and the boundary of urban development. However, there were unclear boundaries of departmental space management authority and low efficiency of resource space management and control, due mainly to the inconsistent delineation time of “three lines”, technical standards, coordination of delineation, and the overlaps of delineated space. In this review, the policy and regulations were systematically sorted out using the protection red line of permanent basic farmland, the ecological protection red line, and the urban development boundary (hereinafter referred to as the “three lines”). Some indicators were selected from the current planning, pollution damage, ecological conditions, utilization status, and comprehensive quality. Some rules were established to optimize the layout of permanent basic farmland in the province under the “three lines” coordination. An example was also selected to verify in the Guangxi Zhuang Autonomous Region. The results show that: 1) The overall planning was made for the “three lines” of permanent basic farmland, according to the national utilization of arable land, as well as the degree of concentration and contiguous areas. All 7 413.46 hm2of permanent basic farmland was withdrawn in the core area of ecological protection red line, and 5 073.05 hm2high-quality contiguous permanent basic farmland was retained in the form of “skylights” within the general area of the ecological protection red line and the urban development boundary. 2) The whole study area withdrew 1 426 540.77 hm2of permanent basic farmland, where non-arable land was mainly marked as engineering restoration and unmarked. Specifically, the compensation of 525 614.37 hm2of permanent basic farmland was located mainly in the high-quality contiguous arable land outside the red line of ecological protection and urban development boundaries. The protection rate of permanent basic farmland was as high as 85.62% after the layout optimization. 3) All concentrated and contiguous permanent basic farmland reached 95.08%, indicating no severe damage, rocky desertification, and sloping land above 25°. The utility grade of permanent basic farmland increased by 0.06. There was also no overlap between the permanent basic farmland and the ecological protection red line, as well as the urban development boundary. Consequently, the established rules were achieved to optimize the layout of permanent basic farmland for the goal of “protection priority, layout optimization, quality improvement, and three-line coordination”. This review can also be conducive to coordinating the contradiction between food security, ecological security, and economic development in the province. The finding can provide a sound reference for the cities and counties in provinces, further delineating the protection red lines of permanent basic farmland under the “Three Lines”.

land use; zoning; layout optimization; “Three Lines” coordination; permanent basic farmland; Guangxi Zhuang Autonomous Region

陳文廣，張青璞，孔祥斌，等. 基于“三線”統(tǒng)籌的省域永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則與實證研究[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報，2021，37(15)：248-257.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

Chen Wenguang, Zhang Qingpu, Kong Xiangbin, et al. Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(15): 248-257. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

2021-04-03

2021-07-06

國家社會科學基金重大項目（19ZDA096）

陳文廣，博士生，研究方向為耕地資源可持續(xù)利用。Email：BS20213211014@cau.edu.cn

孔祥斌，博士，教授，博士生導師，研究方向為土地資源評價、利用與保護。Email：kxb@cau.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030

F323.211

A

1002-6819(2021)-15-0248-10