加拿大溫哥華冬奧會警務安保經驗及啟示

第21屆冬季奧林匹克運動會，于2010年2月12日至28日由加拿大溫哥華與向北125公里的惠斯勒聯合舉辦，簡稱“溫哥華冬奧會”。這是加拿大主辦的第三屆奧運會，第一屆是1976年夏季奧運會，第二屆是1988年冬季奧運會。溫哥華是加拿大最大的港口城市，惠斯勒是世界著名的冬季滑雪勝地。作為后“9·11”時代加拿大舉辦的第一場大型國際活動，溫哥華奧運會給加拿大帶來了前所未有的安保挑戰，需要應對來自恐怖主義、犯罪和暴力抗議的潛在威脅。溫哥華冬奧會安保工作由加拿大皇家騎警牽頭的綜合安全部負責，采取聯合安保模式，安保力量包括警察、軍人和私營公司安保人員。

成立綜合安全部（Integrated Security Unit）

2003年，溫哥華獲得2010年冬奧會主辦權后，為全力保障溫哥華冬奧會的安全，加拿大聯邦政府成立了綜合安全部（ISU，Integrated Security Unit），負責冬奧會的安全保障工作，并指派加拿大皇家騎警負責保衛冬奧會的安全。時任加拿大皇家騎警副警監默瑟任溫哥華冬奧會安保工作的最高官員、綜合安全部首席運營官，其在溫哥華冬奧會安保工作中的理念為“這是體育賽事，而非安?；顒印?。

綜合安全部負責溫哥華冬奧會安保工作方案的制定和具體實施，安保力量具體包括加拿大皇家騎警、溫哥華市警察局、加拿大安全情報局、加拿大軍隊、邊境服務局和私人保安公司等，負責冬奧會30個場館（包括比賽類和非比賽類）的安全保障，同時還要確保參加冬奧會的各代表團運動員、官員、貴賓及普通觀眾的安全，安保工作涉及場館安全、海上與航空安全、交通和運輸案件處理、人身安全、證件甄別和保護性警務。

綜合安全部的指揮模式分為三級：金級、銀級和銅級。銅級指揮部由銅級指揮官領導，負責場館安全。銀級指揮部由銀級指揮官領導，負責區域安全，為銅級指揮部提供所需資源，部署應急組、戰術隊、排爆隊和潛水隊等。金級指揮部由金級指揮官負責，根據安保需要在奧運會兩個比賽區域（溫哥華和惠斯勒）內和兩個區域間調配各類安保資源，負責應對災難性事件，回應聯邦政府關于冬奧會安全事宜的問題。在冬奧會期間，金級和銀級指揮官在各自的指揮部工作，銅級指揮官在各自負責的場館現場工作。三級指揮模式強調原則上各級指揮官各負其責，具體是指，如果銅級指揮官未請求幫助，銀級指揮官不得干預銅級指揮官的場館安保工作;如果銀級指揮官、銅級指揮官未請求幫助，金級指揮官不得干預銀級指揮官的區域安保工作和銅級指揮官的場館安保工作。

綜合安全部安保力量包括警察、軍人和私營公司安保人員約15000名，其中警察約6000名（包括加拿大皇家騎警4000名）、加拿大軍人約4500名和私營安保公司工作人員約5000名。溫哥華冬奧會安保工作是加拿大歷史上規模最大的安保工作之一，其安保成本主要由聯邦政府承擔。其中，從全國110多個警察局抽調的警察負責冬奧會場館的安保巡邏工作，溫哥華市警察局的1327名警察負責冬奧會場館周圍的街道安全、維護社會治安和預防犯罪。此外，4500名加拿大武裝部隊人員負責山區、空中和海上巡邏。

加拿大軍隊包括海陸空和特別行動部門，約有6.2萬現役軍人和2.4萬預備役。長期以來，加拿大軍隊在加拿大舉辦的大型活動安保工作中發揮重要的支持作用，受益于加拿大皇家騎警與社區的密切關系，加拿大軍隊通過與加拿大皇家騎警合作參與大型活動安保工作，增進了軍民關系。溫哥華冬奧會的軍警聯合安保模式既有利于充分恰當地發揮加拿大軍隊的專業能力，又能通過軍警日常工作中的合作提高安保實戰中的軍警聯合協調工作能力。

私營安保公司是綜合安全部的重要安保力量，2010年冬奧會溫哥華奧組委的記錄顯示，兩家加拿大私營公司和一家美國私營公司簽訂了溫哥華冬奧會安保合作協議，在冬奧會期間，與加拿大皇家騎警一起共同為溫哥華奧組委提供安保服務。其中，這家美國公司也曾為北京奧運會和其他多屆奧運會提供過服務。另外，約有2.5萬名志愿者接受了溫哥華冬奧會安保工作的培訓。

溫哥華是加拿大最大的港口，冬奧會的幾個重要奧運場館都位于城市廣闊的濱水區。為保障加拿大港口附近海域與場館的安全，加拿大海軍潛水隊進行了偵查水下爆炸物的演練，巡邏艇在港口執行巡邏任務，安置安保人員的游輪由大型充氣障礙物與小船遠距離隔開，大型巡航艦和驅逐艦監視溫哥華港附近水域，并密切注視所有接近加拿大和美國西海岸的船舶交通。嚴密的海上安保措施是為了在確保冬奧會安全的同時保持港口的正常運行。

進行銅級、銀級、金級三次安保演習

為全面確保溫哥華冬奧會的安全，溫哥華冬奧會安保工作共進行三次演習，首次安保演習——“銅級演習”于2008年11月（距離冬奧會1年3個月）進行，第二次安保演習——“銀級演習”于2009年2月（距離冬奧會1年）進行，第三次也是最后一次安保演習——“金級演習”于2009年11月（距離冬奧會3個月）進行。“銀級演習”對檢驗冬奧會的準備工作至關重要，演習的目的在于進一步提高負責安保工作的各級政府之間、各部門之間以及政府與非政府機構之間的合作和協調能力。

“金級演習”的主要內容是各級政府之間、各部門之間以及政府與非政府機構之間的“信息共享”，不對公眾開放。此外，演習同時也能為負責安保的全體人員增加實戰經驗?！敖鸺壯萘暋边€包括針對化學威脅、生物威脅、放射性威脅、核威脅和高威力炸藥威脅的兩個主要情境的模擬演練，模擬演練的一部分內容是檢測并找到大規模殺傷性武器。溫哥華冬奧會安保的海陸空裝備包括直升機、兩棲直升機、快艇、警車和軍車等。

盡管溫哥華冬奧會的安保工作進行了多年的規劃并投入了大量安保人員和設備，但綜合安全部希望安保工作不會過于顯著，因為他們希望給游客留下的記憶不是無處不在的警察，而是運動員、冬奧會比賽和不列顛哥倫比亞省的自然美景。

跟蹤分析安保風險等級

綜合安全部負責人表示，溫哥華冬奧會面臨的安全威脅處在較低的等級，沒有消息顯示冬奧會受到明確的威脅。綜合安全部持續跟蹤有關冬奧會可能受到任何來自本國或國外恐怖威脅的最新情報。政治抗議可能對溫哥華冬奧會構成最大威脅，恐怖襲擊的威脅風險被評為低級。

為了確保溫哥華冬奧會的賽事安全，綜合安全部規劃部門在起草方案時，按照中級風險級別進行了預算，一旦有必要調高風險等級，綜合安全部將啟動預案，從全國各地召集額外的安保人員，并在72小時內對冬奧會采取最嚴密的安保措施。

加拿大政府和不列顛哥倫比亞省政府為冬奧會的安全保障撥出了9億加元預算。如果恐怖襲擊低等級的安全風險狀況得以維持，那么溫哥華冬奧會安保工作費用不會超出預算。

開展區域聯合執法行動

溫哥華是港口城市，在港口城市舉辦冬奧會非常罕見，溫哥華港口及周邊海域的安全保障也給溫哥華的整體安保工作帶來了挑戰。溫哥華距離美國邊境僅30英里，為了確保溫哥華冬奧會期間溫哥華港口及周邊海域的安全，加拿大與美國開展“隨船觀察員（Shiprider）行動”，進行聯合執法?！半S船觀察員”行動的正式名稱為聯合跨境海上執法行動，目的是通過合作打擊加拿大和美國共享航道的跨境犯罪。加拿大與美國的邊境線被認為是世界上最長的不設防邊境線，兩國邊境三種主要類型的跨境犯罪威脅分別是恐怖主義、販毒和非法移民。

“隨船觀察員行動”通過實現跨境執法和安全行動的無縫銜接和連續性，促進跨境監視和攔截，使雙方執法力量倍增，消除了兩國海上邊界這一聯合執法障礙，并為其他美國加拿大跨境聯合執法和安全行動樹立了典范。在“隨船觀察員行動”中，受過專門訓練的加拿大和美國執法人員共同乘坐的船只被授權在兩國邊境線的兩側執法。加拿大和美國的聯合執法人員合作執法，可以往來于兩國邊境，目的是消除威脅、確保國家安全、防止跨境走私和非法交易。

在加拿大海域，“隨船觀察員”須遵守加拿大法律、政策和程序，所有行動均在加拿大皇家騎警的指導和監督下進行。參與“隨船觀察員行動”的加拿大皇家騎警船只上有美國海岸警衛隊成員，并且能夠在美國海岸警衛隊成員的監督下進入美國海域執行美國法律。同樣，參與“隨船觀察員行動”的美國海岸警衛隊船只上也有加拿大皇家騎警成員，并且能夠在加拿大皇家騎警的監督下進入加拿大海域執行加拿大法律。通過授權這些執法人員在兩國邊境兩側開展執法活動，加拿大皇家騎警和美國海岸警衛隊在不侵犯兩國主權的情況下，有效地維護了兩國邊境區域的安全。

溫哥華冬奧會安保經驗的啟示

一是優化安保頂層設計。作為加拿大的聯邦國家警察，加拿大皇家騎警在溫哥華冬奧會安保工作中起主導作用，與各機構通過協調合作完成安保方案的制定和實施。2007年10月，加拿大總理任命了溫哥華冬奧會的聯邦協調員，擔任聯邦政府與加拿大皇家騎警之間的聯絡人，從而確保了溫哥華冬奧會安保工作與聯邦政府之間的有效溝通。

綜合安全部在溫哥華冬奧會期間管理控制溫哥華和惠斯勒及其周圍地區的所有道路、海上和空中交通：封閉重要道路，控制交通流量;在臨近海域的場館和區域周圍建立海上安全區;在冬奧會場館周圍的空域也建立空中安全區。

綜合安全部在安保工作運行中采用三級（金級、銀級和銅級）指揮模式，強調原則上各級指揮官各負其責。作為指揮官工作的警官都有豐富的管理和危機事件處理經驗，能夠勝任冬奧會安保相應的工作職責。雖然事實證明溫哥華冬奧會安全威脅風險等級為低級，在安保實際運行過程中，大部分工作由銅級指揮部完成，金級和銀級指揮部工作相對較少，但這并不意味著金級和銀級指揮部是多余的，各級指揮部要應對相應級別的安全威脅并發揮相應的作用。三級指揮模式按照安保工作級別進行明確的職責分工，確保各司其職、互相信任，從而使整個指揮體系能夠有效地應對相應級別的安全風險以及可能發生的安全威脅，避免在聯合安保模式下遇到突發事件時工作難以協調開展的局面。

二是采用聯合情報組模式。在大型活動安保工作中，情報工作是預防和應對安全威脅最重要的部分。在溫哥華冬奧會的安保工作中，情報工作具體指發現和監測與溫哥華冬奧會相關的安全威脅的過程。因此，情報工作和后續的安全威脅評估影響溫哥華冬奧會安保工作的安全級別和性質。如果溫哥華冬奧會面臨任何安全威脅，通過情報工作，警方能夠盡可能提前掌握情況。

在溫哥華冬奧會安保情報工作中，負責評估安全威脅的機構包括：加拿大安全情報部門、加拿大國防部/加拿大軍隊、加拿大邊境服務部門和加拿大皇家騎警。這些情報機構內部形成了情報處理、安全威脅報告撰寫的成熟機制。溫哥華冬奧會安保情報工作的基石是成立情報工作組，利用已有的專業知識和資源，快速有效搭建情報工作的基礎。

根據綜合安全部的運行理念，成立聯合情報組的目的是使其連接溫哥華冬奧會安保指揮部和現有情報機構，重點是在冬奧會之前和冬奧會期間整理多個情報機構搜集的與冬奧會相關的情報，將相關情報內容及其安全威脅等級評估撰寫成簡報提供給綜合安全部指揮中心?？紤]到情報工作的性質，大型活動安保情報工作人員須基于已有的情報機構工作并在大型活動的規劃階段開始工作，溫哥華冬奧會聯合情報組在冬奧會之前六年就搜集相關情報。

聯合情報組面對的挑戰之一是如何更好地溝通。關于安全威脅等級的溝通并不簡單。表面上看，似乎只是把情報按照低級、中級和高級安全威脅分類，實際上，這需要分別并綜合考慮實際的活動區域、國際形勢的變化、參與活動的國際重要人物的安保級別等要素。與大型活動負責人溝通相關情報至關重要，同時又異常復雜，尤其是考慮到相關情報信息傳播的敏感性。等級明確的安全威脅直接影響大型活動安保的整體架構和成本，因此，安保情報負責人須盡早與大型活動負責人進行充分溝通。加強溝通的必要性體現在提供情報的人并非決定如何使用情報的人。由于在考慮安保方案時傾向于按照較高風險而非較低風險，因此，確保使用情報的決策者具備豐富經驗、專業知識和領導能力并作出基于情報的決策至關重要。

三是做好預防和應對恐怖主義威脅的充分準備。奧運會是世界上影響力最大的體育盛會，對恐怖分子來說舉世矚目、世界上眾多國家參加的奧運會是理想的攻擊目標。溫哥華冬奧會對恐怖主義威脅的風險評估等級較低，但是即使是可能性很小，安保工作仍然需要做好預防和應對恐怖主義威脅的充分準備，其中包括涉及大規模殺傷性武器的恐怖事件。在反恐工作中，快速及時的情報信息搜集與分享是預先制止恐怖主義行為的關鍵。因此，情報信息的搜集與及時分享是反恐工作的重中之重。

綜合安全部負責人認為，對于1972年慕尼黑奧運會的記憶并沒有消失。1972年，巴勒斯坦“黑色九月”組織的成員襲擊了慕尼黑奧運村，最終殺死了11名以色列運動員和教練。整體上看，奧運會的反恐形勢越來越嚴峻，l987年漢城奧運會前夕，發生了大韓航空公司KAL858航班爆炸案;1996年亞特蘭大奧運會期間，亞特蘭大奧林匹克公園發生嚴重爆炸案;1998年長野冬奧會，成田機場在開賽前五天遭到火箭彈的襲擊;2000年悉尼奧運會，印尼“伊斯蘭祈禱團”策劃的襲擊事件險些發生;2004年雅典奧運會開幕前，希臘先后發生了五起爆炸事件;2005年，在獲得2012年奧運會舉辦權后不到一天，倫敦發生連環爆炸案。

德國慕尼黑奧運會發生的悲劇在某種程度上改變了全世界奧運會的安全標準。此后，各國政府為確保奧運會安全，競相增加奧運會安保經費，以滿足國際奧委會、運動員、代表團和觀眾的期望。近幾年來，恐怖活動越來越頻繁，恐怖襲擊的方式復雜多變，手段也越來越殘忍。因此，奧運會安保的反恐工作也相應變得更為重要、更加復雜，舉辦奧運會的費用也更加高昂。

在針對大規模殺傷性武器的安保工作方面，可以使用感應器監測空氣中是否有大規模殺傷性武器材料的跡象，因此需要在比賽場館周邊以及機場、港口、火車站、汽車站放置大量多種類的感應器。冬奧會和大型體育賽事活動都可以通過放置各種探測器對化學、生物、核武器和放射性武器進行預警，輻射探測器甚至可以在放射性武器和核武器使用之前檢測出武器。

根據國際原子能機構的介紹，在奧運會等國際大型活動中可以使用輻射網格地圖進行核檢測，測量各個網格的輻射量并作出相應的網格地圖，以顯示某個區域的正常輻射量，安保人員可以通過檢查活動期間各個網格的輻射量是否與正常輻射量之間存在差異來進行放射性武器和核武器的監測。

如果恐怖分子能夠對奧運會成功地發動襲擊，或者使用或部署大規模毀滅性武器，那么恐怖分子需要進行大量的計劃、投資和技術研究，這意味著奧運會上最好的安保防御措施對恐怖分子是無效的，那么日常活動和場所（例如購物中心、乘坐飛機旅行）將面臨安全風險。

四是開展區域執法合作，共同保障賽事安全。加拿大和美國關系密切，兩國邊境線被認為是世界上最長的不設防邊境線。由于溫哥華距離美國邊境僅30英里，為了保障溫哥華冬奧會的安全，兩國一如既往地緊密合作，美國也加強了安全措施。考慮到加拿大和美國兩國共享的空域、水上航道和陸地邊界，美國國土安全部和其他美國機構在距溫哥華很近的華盛頓州貝靈漢市建立了奧林匹克協調中心。加拿大警方與美國奧林匹克協調中心共享情報信息，以有效預防恐怖主義事件的發生。

雖然溫哥華冬奧會是加拿大舉辦的比賽，但是發生在鄰國的安全事件會馬上影響到美國。加拿大皇家騎警發言人指出，如果溫哥華冬奧會安保工作需要，美國會很快提供幫助;如果加拿大政府向美國政府提出正式的資源、資產和設備請求，美國將會提供給加拿大。

加拿大在溫哥華冬奧會期間的安保任務繁重，安保陸地區域包括在比賽期間涉及的場館和場館周邊區域，連接溫哥華和惠斯勒的海天走廊公路以及與美國的共同陸地邊界。由于溫哥華是港口城市，潛在的恐怖分子和大規模殺傷性武器材料可能通過水上通道進入溫哥華，這也是安保工作需要考慮的巨大問題。因此，加拿大皇家騎警和美國海岸警衛隊開展了“隨船觀察員”聯合執法行動，消除了兩國邊界兩側執法權的繁文縟節，共同保障溫哥華冬奧會附近海域的安全。

溫哥華冬奧會周邊實行空域限制的范圍擴大到了美國華盛頓，北美空防司令部對此限制空域范圍進行監管控制并保衛其安全。此外，為了增強溫哥華冬奧會期間應對大量游客的能力，美國海關邊防總署增加了20%工作人員，并設置了更多的工作崗位為旅客辦理手續，甚至制定了應對自然或人為災難的大規模人口流動應急計劃。

【作者簡介】賈站云，女，博士生，北京警察學院涉外警務系教師，重點研究國際警務執法合作。

（責任編輯：古靜）