試析土地資源保護與土地可持續利用

宿美蓉

（山東省高密市自然資源和規劃局，山東高密 261500）

1.土地資源保護的概念

1.1 土地資源保護的理論依據

無論國內還是國際，都有專業人士從不同角度提出過很多方面的土地資源保護理論，但其核心無非是在保護耕地的同時，科學配置土地資源，解決各項社會矛盾問題，大體上土地資源保護包含土地稀缺、可持續發展、生態平衡等理論，都有著很重要的現實意義。

土地稀缺理論闡述了土地資源與社會問題的相互影響，人口與土地矛盾導致了社會問題激增，土地的稀缺既包含土地面積、供給量，也包含了人口需求，如果資源不存在稀缺，則本身就沒有了保護意義。

可持續發展理論認為，合理利用土地才是社會發展的根本，因此應遵循人口的平衡，合理配置土地，站在宏觀角度調控，讓土地實現無退化開發，并制造出供給-利用-翻新-產出的良性循環，讓土地邊利用邊提升質量。

1.2 土地資源保護的內涵

土地的資源保護意義重大，其內涵是由于土地資源是有限的，應隨著社會的變革的同時，讓土地的品質或面積始終如一，或是針對性進行各領域的保護手段，防止各行業無節制地盲目開發土地，從而影響國家的經濟。

土地資源保護應從多方面入手，土地資源的保護應包括對土地的面積、質量、生態環境等的保護，因此土地資源應針對某一行業或某一用法，進行合理分配與利用，保護地力，維持土地的資源生產水平。而同時也應保護土地的生態環境，維持土地環境的生態平衡，讓土地一直保持在較為良好的狀態，防止土地被污染，做好綠化，最大限度地避免土地因荒漠化與鹽堿化，而導致的水土流失與退化等現象，將各項破壞控制在較小的范圍內[1]。

2.土地可持續利用的概念

2.1 土地可持續利用的理論依據

土地可持續利用理論最先是在1960年左右由國際各界學者所提出，這項理論被提出后立刻得到了國際社會各界的廣泛支持與采用，但也由于各個國家都有不同的國情與制度，因此無法得到統一的理論體系，之后正式由聯合國提出，并優化了其細節方面的問題，提出了新的評審標準。

土地可持續利用的基本理論，是為了評價各個國家的土地持續利用現狀與問題，提出了持續土地利用與管理的明確標準與概念，土地可持續利用應遵循生產性、穩定性、接受性、可行性及保護性五大原則，將土地利用的長久持續積極貫徹與落實。土地資源是人類社會的重要組成部分，應時刻關注各個國家自身的經濟發展，對土地的影響與利用，防止土地因影響因素導致的衰退。

2.2 土地可持續利用的內涵

土地可持續利用概念中雖然包含了很多方面，而且由于國情不同、制度不同，但其核心思想卻是一樣的，就在于以聯合國標準為標準，衡量自身土地的社會效益，力求生態保護與經濟發展的合理，從有限的土地中，在保護土地環境的同時挖掘出更多利益，確保未來人們的生存。

而還有一種內涵就是強調了土地的資源與環境的隔代人類問題，應滿足當前人們與后代人們的共同需求，貫徹可持續發展的核心概念，利用技術與管理手段實現土地資源的持續開發與利用，既滿足當代人的需求，又不對后代人造成影響，從根本上解決土地與社會的矛盾問題，并在此基礎上逐步提高土地的品質與生產力，形成永動效果，保證土地的利用符合可持續發展的準則，達到土地可持續利用最初的目標。

3.當前土地利用所存在的問題

3.1 人均土地較少

我國雖然占地面積遼闊，但人數眾多，因此人均可使用土地也較少，而隨著人口的不斷增加，人均可得資源就會越來越貧瘠，由此造成的人口與土地的矛盾也是我國社會中較為明顯的矛盾問題。我國的人均耕地面積只有世界平均耕地面積的一半，而且主要分布于東北與西北地區，內陸城市來說更是少之又少。因此我國土地資源更加需要合理的改善手段，積極調整，以滿足經濟發展的需求。

3.2 土地利用率偏低

我國土地資源的利用率也偏低，大量的土地由于傳統上的重耕輕養，已經顯著降低了土地原有的生產力與品質，其潛力沒有被充分發揮出來。現階段我國也有很多土地貧瘠、鹽堿化、荒漠化，缺乏對水源地利用與對土地的養護，造成了我國土地的肥力有所下降，再加上還存在很多的污染情況與水土流失情況，我國土地的利用率遠低于國際標準值，因此應采取科學合理的手段予以養護，積極調整[2]。

3.3 城市用地結構不科學

我國城市用地也存在不合理的現象，由于很多城市的建造中脫離實際，盲目擴張，建設用地粗放的現象較為普遍，再加上許多開發區過度膨脹，讓更多的土地與金錢成本不合理地增加。

合理的城市布局可以有效發揮城市自身的潛力與作用，但我國很多城市中，城市的住宅、綠化、交通等低于第三產業的比重，許多重工業用地與工廠用地都混在住宅區中，破壞了環境，也影響了人們日常生活的健康。而隨著城市的擴大，很多土地閑置嚴重，房屋的容積也變得更低，導致資金方面等各項成本無節制地支出，城市用地結構不科學的情況

3.4 農業用地與農業生產存在矛盾

我國土地布局中，農業用地與農業生產情況存在偏差，雖然農業生產力在持續提高，但農業用地的布局卻始終存在問題。由于我國集約程度較低，因此我國用地的區域布局或是生產的專業水平等都與市場出現脫軌現象，更是與國際標準值有差距，農業生產應提倡用地布局的科學化與規模化，不應粗放用地。

同時我國耕地的收益分配也需要合理調配，我國農村農民收入較低，但卻需要承擔高額的稅收，表面上較為明確的收益分配，實則含糊其辭，中間還存在克扣現象，無不讓農民的積極性大打折扣，也有地方為了緩解這一問題，一味地增加土地使用者的投機方向，大面積擴大農轉非農用地的面積，從而側面降低了農民的預期，這種方法顯得較為不理性，阻礙了我國土地資源合理保護與可持續利用工作的進展[3]。

4.土地資源保護的合理規劃

4.1 保護農地與耕地

為實現土地資源保護的目的，相關部門應加強重視力度，應嚴格保護農地與耕地，對各種建設用地的占地進行嚴密把控，杜絕建筑用地占用過多的耕地規模。也應積極滿足社會經濟發展的各項需求，依靠合理使用土地，挖掘現代化城市的潛力與功能，提倡農業用地的發展方向多元化與全面化，積極保持土地本該有的生態環境與景觀，在保護土地的同時也做到美觀，讓農田耕地的保護工作從量變轉化為質變。

4.2 保護農田基本建設

除保護農地耕地的面積外，也應積極保護農田的基本設施，并建設農田用地中的重點保護區，全面規劃制度，并結合農村居民的實際需求與生活目標，集中建設保護區。同時也應完善市場機制，按照自愿與公平的原則，共同維護農民自身的合法權益，允許農民可以售賣或轉讓土地經營權，合理促進農田耕地的經營規模。

相關部門也應積極建立農田的養護機制，為促進農田生產力的發展，應提高耕地地區的農田質量，專門開展對農民的培訓活動，或聘請專業人員，到各個地區幫助農民進行土地的養護工作與相關農具農機的日常維護工作，幫助農民節省成本，幫助農民收入，調動積極性。

4.3 維護土地生態安全

我國也應積極維護各地區土地的生態環境，建立自然保護區或風景區，也可以建立濕地公園等更加有價值的保護區，精心保養，共同促進我國土地的品質與環境的改善與修復。

在各個自然保護區、公園等生態保護場所中，應用科學手段建立高質量的綠化帶或防護林，在城市中建設綠化場地時，也可以為提升綠化的層次與美觀而進行見縫插針，在城市中穿插著綠化建設，并加強與城市外界綠地與生態環境的連接性，既可以增強城市的美觀性，也可以增加土地生態環境。

5.土地可持續利用的對策

5.1 加大土地整治力度

為了土地的可持續利用工作得到完美實施，相關部門應加強對土地的整治力度，首先應最大程度增加或維持耕地的面積，并對農業領域的結構內部進行治理，禁止其他單位或個人借由各種非正當理由進行耕地的侵占，并對農村民眾的用地加以控制，也不可能無節制地開墾荒地，盲目增加耕地面積，應按照實際生產需求，有計劃有節制地開墾。

其次也應對現有耕地進行養護與治理，以便改善耕地的品質，提升土地的經濟收益，減少非農用建筑所占耕地的面積，一邊也要積極加強治理力度，對于未開墾的荒地進行合理整頓，提升農業用地土地的品質。

5.2 調整城市用地結構

對于城市的用地結構，也應進行科學調整，優化城市布局。在城市調整中應該對城市各行業的特性進行地區劃分與調整，形成科學的環狀結構，即城市中心是商務區與金融區，居民住宅與學校等設施在城市商務區周圍環繞修建，最后將工廠、倉庫等有污染的或人數較少的邊緣化，設在城市周邊，讓土地使用粗放有度，提高城市的價值與土地使用，積極利用閑置土地。

城市的調整過程中，也應依靠城鎮自身發展需求進行針對性調整，讓城市各個產業相互協調，提高城市價值，也可以使用提高稅收政策，首先提高中心區稅收，促進有條件的有能力支付稅收的金融業與商業在城市中心，讓支付能力較弱的工廠等自動邊緣化，并出具合理政策，退地還耕，遷村并點等，加強農村居民的規劃管理力度與自覺性。

5.3 合理分配土地經濟收益

合理分配土地的收益中，首要工作是增加農民耕種的積極性，當前很多負責生產糧食的農民，普遍收入不高，而收入高的農民大多是種植果樹與養殖的，而更加富裕的是搞土地商業化的農民，所以應減輕農民負擔，調整稅收制度，減免賦稅的同時，增加土地的補償機制。

政府不應動用非營利目的土地的征地權，一個積極推進地質改革政策，提高補償標準，根據土地質量來計算地租價格，并通過抬高耕地的成本來引入市場機制，抑制耕地過度。

5.4 嚴抓土地管理制度

農耕用地在轉換性質時，特別是在轉為建設用地時，應對其進行嚴格檢查與測驗，分析耕地方案與耕地資金的落實，推進耕地儲備制度，并加強對各類建設用途的監管，對于選址不合規的耕地開墾費列入工程的，不得進行批準與設計。

同時要健全建設的預審報告，完善各項流程的審批制度，實行全國統一的標準進行檢查，依照土地利用總體規劃布局審批建設用地，只能批準有完善的開墾資金的，落實到土地利用現狀圖上的耕地，并積極與有關部門協商，逐漸完善并優化各項制度，保護農民群眾的合法利益。

各地區也應結合自身情況，制定具體條例的實施辦法，推進土地管理法制的落實，完善土地管理的各項流程，只能審批符合城市自身性質的、消耗資源較低的、投資與產出比較高的項目，對于違反規劃政策的項目應做到堅決反對。

各部門也應加大執法力度，對于非法用地與非法開墾的應從嚴處理，并依靠媒體與群眾的力量積極進行監督，也可以開設反饋平臺，聽取人民群眾的意見與建議，依法查處私自動工的建設，加強管理，促進土地可持續發展的各項政策。

6.結語

土地資源保護與土地可持續利用是社會各界廣泛關注的問題之一，隨著社會發展與人口的增加，對于土地的需求越來越高，有關部門應加強管理，充分落實各項政策制度，緩解土地與社會之間的矛盾與土地資源浪費等問題，為土地資源保護與土地可持續發展這一社會性進展工作作出卓越貢獻。