關于加強偏遠地區鄉鎮政府專職消防隊建設發展的思考
——以云南省文山州馬關縣為例

趙凡

（文山州麻栗坡縣消防救援大隊，云南文山 663600）

近年來，社會經濟持續快速發展，受原現役消防部隊改革轉隸編制所限，消防救援力量嚴重短缺的問題日益突出，特別是偏遠地區消防應急救援力量不足、覆蓋不廣已無法適應“城鄉一體化”發展需求。加快鄉鎮政府專職消防隊建設已成為有效補充專業消防救援力量缺口最便捷的途徑。特別是在應急管理體制改革和應急救援力量體系建設發生深刻變革的背景下，偏遠地區若不采取針對性強、操作性強的有力措施，必將嚴重影響鄉鎮政府專職消防力量建設質效和可持續發展。筆者試圖對此做一些簡要探討，以期引起大家重視[1]。

1.偏遠地區鄉鎮政府專職消防隊建設中存在的突出問題

偏遠地區社會經濟發展較為緩慢，專業消防救援力量缺口問題長期存在。多年來，云南省依據《消防法》《國務院關于加強和改進消防工作意見》（國發[2011]46號）、公安部7部委《關于深化多種形式消防隊伍建設發展的指導意見》（公通字[2010]37號）、《鄉鎮消防隊標準》（GB3557-2017）等文件，研究制定了全省政府專職消防隊建設發展的指導性意見，各地州（市）根據指導性意見進行了嘗試性的探索。現階段，云南偏遠地區建設鄉鎮政府專職消防隊采用的主流模式是在鄉鎮“五辦七中心”機構設置框架內將消防安全管理和應急救援服務保障職責嵌入設有社會綜合服務保障或應急管理服務保障等類似中心內，在其內部設置事業編政府專職消防隊員崗位，由其擔任鄉鎮政府專職消防隊（站）的隊（站）長、骨干，招聘一定數量的合同制專職消防隊員形成專業消防力量，承擔本鄉鎮的滅火救援、消防宣傳、防火巡查等任務。文山州下轄的7縣1市除馬關縣外均采取了這種主流模式。這種將鄉鎮政府專職消防隊建在鄉鎮級應急管理服務中心的模式有隊（站）長事業編易于核定落編、建設人力資源整合快、典型經驗易復制等優點，同時也存在著問題和弊端。

1.1 建設主體認識出現偏差、重視程度不夠

在工作中發現，《消防法》雖然對建設鄉鎮政府專職消防隊做了原則性要求，明確建設主體為鄉鎮人民政府，但部分鄉鎮認為偏遠地區鄉鎮經濟總量小、人口數量少，不考慮建設鄉鎮政府專職消防救援力量。當地消防救援機構根據上級文件安排部署，要求所有鄉鎮建立政府專職消防隊，造成鄉鎮政府與消防救援機構就如何推進隊伍建設產生“矛盾分歧”。鄉鎮黨委政府在隊伍建設中既無專項經費保障又無事業編制核定權導致部分鄉鎮對推動建設工作“撒手”，客觀上造成當地消防救援部門在推進此項工作中的“被動”和“單打獨斗”。消防救援部門依靠自身力量主導建設的鄉鎮政府專職消防隊既建不好更沒有基礎支撐，隊伍建設和發展失去長久的生命力，出現“建設隊伍一陣風、取得成效難持久”的現象。

1.2 事業編制隊（站）長配置“兼職化”，落實上級文件走樣

按照可以在“鄉鎮‘五辦七中心’機構設置框架內將消防安全管理和應急救援服務保障等職責嵌入設有社會綜合服務保障或應急管理服務保障等類似中心，在其內專門設置事業編的政府專職消防隊員崗位，由其擔任鄉鎮政府專職消防隊（站）的隊（站）長和骨干”工作思路，部分縣（市）級政府在事業編制壓縮的大背景下采用了“短、平、快”方式直接將原鄉鎮應急管理服務中心負責人（事業編制）調整核定為鄉鎮政府專職消防隊隊（站）長。核定事業編隊（站）長與原應急管理服務中心具體工作不脫鉤，隊（站）長兼職化明顯，這導致落實上級文件走了樣。

1.3 鄉鎮應急管理服務中心條線工作不清導致隊伍職能“不專”

部分鄉鎮部門沒有明確的職責分工，具體工作憑鄉鎮領導指派，鄉鎮人少事多、點多線長面廣，鄉鎮政府專職消防隊人員常被安排從事無關工作，專職消防隊員被“抓包”的現象時有發生，無法保障針對災害事故開展演練，不能系統性地開展消防安全知識學習和普及。由于雜務較多，沖淡隊伍的主業，隊伍和隊員落實工作“推、拖、拉”現象出現，整支隊伍的職能不專、穩定性變差。

1.4 鄉鎮應急管理服務中心管理模式不統一，隊伍安全管理埋下隱患

大多數基層應急管理服務中心對消防救援工作無統一標準，對隊伍管理無統一要求，基層鄉鎮機關管理本身就存在著“松、散、軟”的問題，這影響隊伍的管理水平和戰斗力。由消防救援機構派員實行專管既不現實也不可能，一是人員編制不允許，二是外派人員自身的管理也面臨著巨大風險。此種情況下，鄉鎮政府專職消防隊組織渙散、紀律松弛、作風散漫易出現，為日常管理、救援行動安全埋下巨大的隱患[2]。

1.5 規模災害處置統一調動“一盤棋”受到“掣肘”

由于鄉鎮應急管理服務中心直接受轄區鄉鎮黨委政府領導管理，隊伍建在鄉鎮應急管理服務中心上，當一定規模災害發生需多支隊伍協同處置時不排除個別鄉鎮出于自身利益考慮變相拒絕參與處置，災害處置限于被動，這種情況在基層時有發生，應急救援工作“一盤棋”的良性局面形成存在一定難度。

2.偏遠地區鄉鎮政府專職消防隊建設模式的探索

鄉鎮政府專職消防隊在主流建設模式下存在的問題如不及時解決，勢必影響這支隊伍穩定、健康可持續發展。結合云南偏遠地區經濟社會發展狀況，如何解決好這支隊伍的“建、管、用”，形成有效戰斗力，筆者考慮從5個方面入手。

2.1 結合實情，上調建設主體，解決好“誰建設”問題

各地在領會上級文件精神的基礎上主動探索適合本地實情的建隊模式，可通過政府文件的形式固定下來。從頂層設計上可將鄉鎮政府專職消防隊建設主體上調一級，由縣級政府組成部門（縣級應急管理部門）具體負責等。制度化上調建設主體有效解決新增事業編制崗位核定、建設資金通盤調配等一些列問題。也有利于實現縣級部門同心協力辦大事，避免在隊伍建設過程中資源浪費和“單打獨斗”。更能使縣級地方黨委政府從思想上認識到自己在鄉鎮政府專職消防隊建設中主體責任，為將消防救援機構打造國家隊、主力軍“松綁”。

2.2 合理設置機構，打破事業編人員配備“兼職化”傾向

上調建設主體后，在縣級應急管理部門下設置對鄉鎮政府專職消防隊實施專業管理的機構，機構工作人員確定為事業編制人員，全面負責轄區鄉鎮政府專職消防隊的合同制消防員招錄、隊伍日常管理、工作績效考核等并直接受縣級應急管理部門領導。對鄉鎮政府專職消防隊（站）長直接由縣級層面核定為新增事業編，統一歸屬專業管理機構。事業編制隊（站）長人事任免、職務晉升均由縣級應急管理部門負責。通過優化機構設置，徹底解決事業編隊（站）長由鄉鎮應急管理服務中心負責人兼任，打破人員配置“兼職化”傾向。

2.3 厘清條塊工作，確保隊伍職能的專業化方向

在上調建設主體和合理設置機構的基礎上，縣級層面應出臺具體的隊伍管理職責任務文件，明確鄉鎮政府專職消防隊工作職責。在職能配置上，將隊伍作為基層社會專業化應急救援單元，承擔火災撲救、消防宣傳、防火巡查及自然災害搶險等救援職能。制度化嚴控隊伍非主業職能，切實讓專業的人干專業的事，確保隊伍專業化方向發展[3]。

2.4 重設管理模式，增強隊伍自身穩定性

因隊伍的特殊屬性，采取“縣級主建、派駐鄉鎮”模式緊抓事業編隊（站）長管理，依托專業管理機構緊抓事業編隊（站）長人事管理權，全面負責對事業編隊（站）長日常考核、年終績效、職務晉升工作，通過采取“垂直管理”方式，將隊伍管理要求、職業能力等要求直接下達到隊，抓住關鍵的人，解決主要的事。隊（站）內合同制消防員直接隸屬于縣級專業管理機構，合同制消防員待遇保障、能力培養、晉升渠道等均由縣級應急管理部門負責協調落實。從根本上增強隊伍自身穩定性，為有序管理、安全管理打下堅實基礎。

2.5 升級運行機制，理順救援力量與管理部門關系

依托鄉鎮應急管理服務中心建設鄉鎮政府專職消防隊的模式中因鄉鎮應急管理服務中心與縣級應急管理部門并非上下級隸屬關系，與消防救援機構更無密切業務來往，一旦發生需要多支隊伍協調處置的災害時，極易受到鄉鎮黨委政府的影響。升級運行機制后，直接采取“派駐模式”實行垂直管理，實現縣域內所有隊伍統建統管統調。派駐至鄉鎮的隊伍接受縣級專業管理機構和轄區消防救援機構調動指揮，提升救援處置效能，催生隊伍戰斗力生成。

制度化上調建設主體、設置管理機構、重設管理模式、厘清工作職責、升級運行機制是補缺政府應急管理部門常備專業力量不足的重要舉措，也是鄉鎮政府專職消防隊建設發展由粗放型走向集約型的重要道路，更是對習近平總書記2019年11月29日重要講話中提出“要采取多種措施加強國家綜合性消防救援力量建設，采取地方專業隊伍、志愿隊伍相結合和建立共訓共練、救援合作機制等方式發揮好各方面力量作用”重要指示的深刻領會和忠誠實踐。

3.文山州馬關縣鄉鎮政府專職隊建設管理模式轉型升級和實踐效果

文山州馬關縣地處云南省東南部，全縣人口37.96萬人，下轄9鎮4鄉1個農場，2019年度公共財政總收入13.6億元，地方公共財政預算收入7.6億元。2009年至2015年，全縣建設的10支鄉鎮政府兼職消防隊設置在鄉鎮人民政府中。因消防員不固定，管理不到位，10支兼職消防隊正常運轉無法保障。2016年、2017年、2018年相繼組建了都龍鎮政企聯辦專職消防隊、夾寒箐鎮政企聯辦專職消防隊，2支政企聯辦專職消防隊均實現“有專職人員、有標準裝備、有經費保障、有業務用房”四有標準。但由于隊伍建設管理部門不明，2支隊伍長期處于自主建設和緩慢發展階段。2018年10月隨著原縣公安消防大隊轉隸，結合上級下發的加強鄉鎮政府專職消防隊建設文件精神，同年馬關縣率先啟動了鄉鎮政府專職消防隊轉型升級工作。制度設計上，縣政府出臺《馬關縣鄉鎮消防隊管理規定（試行）》并印發相關部門。《規定》中明確了按照單獨建設、政企聯建、多鎮合建等方式，由縣應急管理局負責全縣鄉鎮政府專職消防隊建設、管理。在縣應急管理局下設一個一級一類事業單位即縣政府專職消防隊并核定2名事業編制專門負責全縣鄉鎮政府專職消防的隊員招錄、日常管理、績效考核、督導督查工作。對鄉鎮政府專職消防隊采取縣級設立、派駐鄉鎮的模式設置。在隊伍人員配置方面，為全縣5支中心型鄉鎮政府專職消防隊核定新增事業編制5人用于解決隊（站）長配置，5名事業編人員按照事業單位人員招錄相關程序進行招錄，其余40人采取“合同用工”形式招聘和管理。在職能配置方面，鄉鎮政府專職消防隊承擔火災撲救、消防宣傳、防火巡查及抗洪搶險等綜合應急救援職能。在執行滅火救援過程中，鄉鎮政府專職消防隊接受縣應急管理局和縣消防救援部門統一組織和指揮調度。《規定》中特別明確對履職不到位影響消防工作的、發生火災造成重大影響的，由縣人民政府予以通報批評或給與處分。構成犯罪的，依法追究相關人員刑事責任。截止2020年9月，馬關縣政府專職消防隊事業編人員全部配置完成，合同制消防員、車輛器材裝備均配備全部到位，縣鄉鎮政府專職消防隊轉型升級完成。據統計，2018年1月1日至2020年10月1日，全縣共接火警102起，其中消防執勤站到場處置45起，鄉鎮政府專職消防隊到場處置57起，消防執勤站到場處置率為44.1%，鄉鎮政府專職消防到場處置率達55.8%。同時，2018年度全縣鄉鎮火災44起，2019年度全縣鄉鎮火災31起，2020年1月1日至10月1日全縣鄉鎮火災26起，縣域內鄉鎮火災發生起數保持每年10%左右速度下降。