轎子山自然保護區生態旅游開發問題對策研究

趙昌佑,李 錐,邵登才,張文偉,楊雙娜

(1.云南轎子山國家級自然保護區管護局,云南 昆明 651515; 2.西南林業大學 地理與生態旅游學院,云南 昆明 650224)

1 轎子山自然保護區生態旅游由來與現狀

自然保護區、風景名勝區的建設始于20世紀80年代初期，由國家、省政府層面提出實施，其主要職能是服務于生態旅游，隨著生態旅游的發展，依托自然保護區開展的生態旅游日益受到旅游者的喜愛，至20世紀90年代達到高峰期。在政策、經濟發展、生態文明建設等多種因素的影響下較大部分自然保護區開展了生態旅游。1995年云南西雙版納召開“中國首屆生態旅游研討會”是我國生態旅游的起點，同時標志著我國對生態旅游關注的開始[1]。轎子山自然保護區為響應國家的政策和順應時代的潮流于1995年發展為省級自然保護區，2011年晉升為國家級自然保護區，2013年成立轎子山國家級自然保護區管護局。

20世紀90年代初期，祿勸縣人民政府為打造轎子山景區并提高轎子山知名度，指派祿勸縣旅游局以政府名義開發建設轎子山，建設項目包括景區道路、石塊棧道及相關附屬設施，建設完成初步具備對游客開放條件。2002年10月，云南省旅游總公司與祿勸縣政府簽訂《合作開發轎子雪山旅游區合同書》；2003年12月成立昆明轎子山旅游開發有限公司；2011年倘甸轎子山兩區管委會成立，祿勸縣政府將轎子山自然保護區旅游開發及《合作開發轎子雪山旅游區合同書》一并移交給倘甸和轎子山兩區管委會管理。2012年，昆明—轎子山旅游專線正式通車，當時景區設施除索道外，其他旅游設施已基本建設完畢；2017年華僑城控股世博集團，轎子山旅游開發企業也最終成為華僑城旗下的一個旅游企業。

2 轎子山自然保護區生態旅游利益主體組成

自然保護區保護生物多樣性、保護生態環境，發展生態文明的主要職能是由我國自然保護區的性質和功能決定的。因此，在自然保護區的開發過程中需保護自然保護區的自然資源和環境，做到在不破壞自然保護區資源和環境的前提下進行自然保護區的開發。自然保護區的開發不僅僅是為了實現保護生物多樣性的職能，也是為了開展生態旅游帶動自然保護區以及周邊社區經濟發展，增加國家財政支持，這顯示了轎子山自然保護區明顯的非營利性特征。轎子山自然保護區地處東川祿勸等邊遠、貧困鄉鎮，當地政府和居民對保護區資源(礦產、藥材、放牧、林草、畜牧等)依賴性很大，自然保護區的建立在短時期內限制了地方政府和居民對資源的開發利用，從而影響地方財政收入及社區居民的生產生活，使轎子山自然保護區的開發和經濟發展矛盾突出。因此，保護區生態旅游開發必須遵從以保護區和周邊社區共同受益為原則。緩解保護區和周邊社區矛盾讓兩者共同受益的有效途徑是自然保護區和周邊社區共同簽署合理利用方式、利益分配形式協議。根據羅爾斯差異原則將轎子山自然保護區生態旅游看作一個合作體系[2]，體系中的每個群體對自然資源都享有平等權利，根據轎子山生態旅游實際情況，將轎子山自然保護區生態利益主體分為以下幾部分。

2.1 國家利益

轎子山自然保護區生態旅游產生的經濟效益用于保護區管理投資，對減輕國家對保護區的投入有重大作用和意義，除此之外，生態旅游經營活動還按規定向國家上繳稅收。轎子山自然保護區2018年入園人數32.89萬人，收入2033萬元，上繳稅款110萬元。

2.2 保護區管理部門

轎子山保護區生態旅游開發從某種程度上講是為了解決自然保護區經費不足的困境，保護區管理部門負責保護區的各項事宜，保障保護區管理部門的經濟利益是基礎。轎子山自然保護區的創收經費用于保護區設備購置、機構運轉、科研教育及職工生活改善等，才能使保護區的工作得到加強。因此，無論生態旅游是保護區自己經營還是委托其他單位承包經營，自然保護區管理部門的經濟利益都應該得到保證。

2.3 生態旅游組織者

轎子山自然保護區生態旅游開發的組織者是華僑城旗下的昆明轎子山旅游開發有限公司，負責對轎子山生態旅游開發區域的基礎設施進行維護和開發。企業的效益是生存的根本，因此，轎子山生態旅游的投資的組織者利益應該得到保證。

2.4 地方政府

地方政府在交通、電力、通信、公共設施等方面為轎子山自然保護區的資源開發活動提供較多資源，在轎子山生態旅游開發活動的利益分配中，應考慮地方政府的利益，通過地方稅收等形式讓地方政府享有轎子山開發生態旅游經濟利益。

2.5 社區居民

轎子山自然保護區土地權屬由國有和集體兩部分組成，雖然景區開發大部分是國有土地，但景區進場道路、停車場及配套設施部分為集體土地，土地所涉鄉鎮、村委會為集體所有。加之建立轎子山自然保護區，當地資源開發受到限制，社區經濟發展也受到一定程度的影響，所以保護區管理機構有義務幫助社區發展經濟，引導社區居民致富，在生態旅游開發收益中應適當考慮社區居民利益。發展生態旅游的同時保障轎子山自然保護區內社區居民和保護區周邊的生活是自然保護區的工作重心，讓居民從生態旅游開發中獲益，是保證強弱雙方平衡的最佳抉擇。

3 轎子山生態旅游發展面臨的問題

3.1 自然資源權屬不清

轎子山國家級自然保護區屬于森林生態系統類型的自然保護區，總面積為16456.0 hm2，國有林地面積和集體林地面積分別是5390.3 hm2、11065.7 hm2[3]。轎子山自然保護區的所有權屬“產權不明晰”，主要是因為轎子山涉及東川區、祿勸縣兩個縣區，兩個縣區國有林權證在兩個縣區政府手中沒有真正委托或者移交到保護區管理機構管理，集體林地委托管理只是在申報自然保護區時與鄉鎮人民政府、村委會簽署了委托管理協議。其次是自然保護區范圍劃定時技術手段的原因，部分邊界劃定模糊，部分農田和村莊被劃在保護區范圍內。在設立自然保護區之前，眾多利益主體尚未意識到自然保護區潛在的巨大收益，因而忽略了轎子山自然保護區自然資源權屬劃分的諸多問題。同時，因土地權屬不清晰、邊界模糊不定等狀況直接導致“責、權、利”不明確，糾紛與矛盾的不斷涌現。

近年來隨著生態旅游、野生藥材、養殖業等產業的興起，保護區帶來的效益矛盾日益凸顯。雖然劃入保護區的集體公益林每年都會得到國家、省市補償。但對于依靠自然保護區自然資源生活的山區村民而言，設立自然保護區給他們帶來的經濟收益微乎其微，因設立自然保護區不能對土地資源和自然資源進行充分利用，降低了他們的經濟收入，對他們的生活保障造成了一定的影響，給他們的生產生活帶來一定的限制。

3.2 利益沖突明顯

自然保護區監管部門職能缺位、越位等造成轎子山自然保護區所有權、管理權、經營權三權混雜。經濟收益、國有資源價值漏損引發轎子山國家級自然保護區與地方政府和投資方在利益分配、職能劃分、角色扮演等方面產生利益沖突。轎子山生態旅游發展之初是開發企業直接從地方政府手中獲得經營權，至今已經營18年，經營權的歷史遺留，是自然保護區管理機構對轎子山保護區生態旅游無直接管理權的根本原因。轎子山保護區管理部門2013年成立以來，對《中華人民共和國自然保護區條例》[4]《昆明市轎子山國家級自然保護區條例》[5]等相關規定關于生態旅游主導的一直沒有明確理順，開發企業對保護區開發區域進行管理和經營，地方政府在保護區開發管理中收獲利益難以放棄對轎子山國家級自然保護區的經營管理權。政府、企業、自然保護區管理部門利益角度不同，經營管理混亂造成了轎子山國家級自然保護區資源浪費、利益受損。

地方政府部門因為管理權與經營權混雜成為轎子山自然保護區開發生態旅游經濟利益主體。在地方政府部門對轎子山國家級自然保護區不僅行使行政管理權還從事贏利分配，對轎子山國家級自然保護區的資源既管理又監護，在經濟利益的沖突下，降低了對轎子山國家級自然保護區管理的主體責任。

經營企業擁有轎子山國家級自然保護區的各項權利，重視市場運營忽略了自然保護區的“公共產品性質”[6]，大部分的土地經營權被租售，在短時間內政府無法收回經營權，使轎子山自然保護區產權逐漸虛置和弱化，國家集體利益被流散，影響轎子山自然保護區的可持續發展。旅游企業對轎子山自然保護區既“管理”又“經營”，旅游收入基本納入企業囊中，國有資源價值受到一定程度的損害。

3.3 專業技術人才缺乏

生態旅游專業技術人才短缺因素制約了轎子山自然保護區建設和生態旅游發展。受交通、地理條件的限制，轎子山保護區生態學、林學、生態旅游等相關專業管理人材嚴重短缺。轎子山自然保護區管理部門現有工作人員35人，本科以上學歷占74%，林業、生態旅游相關專業人員28%，專業技術人員17人。雖然現有的工作人員也接受自然保護區相關專業技術培訓，但對自然保護區的科研監測、生態旅游等業務水平還有待提高，自然保護區專業技術人員出現短缺[7]。

轎子山自然保護區人力資源問題存在的主要原因為：①轎子山自然保護區成立時間晚，知名度欠缺，人力資源在短時間內難以實現學歷、專業最佳配置；②交通和地理條件欠缺、待遇相對較低，職業價值難以充分他體現；③保護區大量工作需要在野外進行，工作條件艱苦；④經營單位人員的組成偏重開發型，保護型人員的構成缺乏重視，日常工作開展難度大，現有的人員難以適應自然保護區事業的發展。

3.4 錯過生態旅游發展的黃金期

轎子山保護區生態旅游的發展始于20世紀90年代，但由于交通及地理條件的限制和頻繁更換投資建設主體的原因，轎子山生態旅游開發起步低。近年來，隨著中央、省市環保督察的實施，保護區很多生態旅游建設項目無法獲得審批，轎子山生態旅游基礎設施配套不足，無法滿足群眾戶外休閑娛樂的需要，除了冬春兩季賞雪、賞花外，夏秋兩季為轎子山旅游淡季。

4 轎子山生態旅游發展建議

4.1 建立保護區生態環境評價機制

科學建立轎子山保護區生態環境評價指標及內容，以生態環境、生物多樣性保護為目標，經濟發展為導向，將轎子山保護區景觀資源、生物多樣性資源消耗作為評價指標基礎體系；將項目建設損害、生態效益、社會效益、經濟效益等指標納入指標評價內容，將經濟指標、管理指標、生態指標互相融合建立完善的轎子山自然保護區評價體系[8]。

根據主體生態功能區戰略與定位，建立分類分級生態環境評價考核體系，合理確定指標權重，科學設定功能區定位，嚴守生態紅線，維護國家生態安全[9]。

4.2 轉變政府職能明確相關管理部門職能職責，完善生態補償機制及分配制度

明確三方責任，將政府參與保護區生態旅游收益分成轉換為監督與指導，制定合理的分配制度，依托自然保護區自然景觀開發生態旅游，其收益要按比例劃歸自然保護區管理部門，專項用于保護區建設、管理和社區發展[10]。并針對保護區林地面積有國有林地、集體林地兩部分組成實際情況，積極探索集體林地政府分期贖買手段，逐步解決周邊社區集體林地劃歸保護區帶來的矛盾；參照云龍水庫建立生態補償機制，增加社區扶持力度，由市級研究出臺保護區生態補償辦法，減少保護區生態保護與周邊社區經濟發展產生的矛盾。

4.3 引入執行ISO9001國際質量體系認證

樹立綠色品牌和綠色企業形象，爭取通過ISO14000國際標準認證。深入實施預防為主，理念，通過采取過程控制，無污染和只造成輕微污染的開發旅游資源的方式，杜絕生態旅游資源的開發利用對環境所造成的破壞，加強專業技術人員的培訓力度，引導開發形式多樣的旅游產品，增加生態旅游開發的附加值[11]。

4.4 增加資金收入，提高居民環保意識

提高自然保護區資金收入，提升自然保護區基礎運行和維護提供資金保障；解決自然生態保護與地方經濟發展矛盾，為當地和周邊社區居民提供就業機會，使他們成為自然保護事業的擁護者、支持者和參與者；提高人們自然生態保護意識，促進自然保護區生態保護與經濟效益協調發展。充分發揮自然保護區科學考察、環境教育、科普宣傳等功能；轉變公眾度假方式[12]。