災害數據檔案管理的國際實踐及啟示

藍 姝/福建省地震局信息中心

災害數據檔案是指與災害損失發生相關的各類災害科學數據的總稱，涉及災害發生前、進行中和發生后整個災害周期的相關信息。災害數據檔案是應急管理活動的原始記錄和一手資料，在重現災害歷史、服務應急決策、預防和應對災害等方面發揮著極其重要的作用。當前，隨著3S技術、信息存儲技術和互聯網技術的發展，災害信息的數據源越來越豐富，災害檔案在防災備災階段、應急響應階段、災后恢復階段及減災階段的歸檔內容都朝著數據化的方向發展，觀測數據、監測數據、評估模擬數據、統計報告、災情屬性數據以及歷史災情等各種形式的數據正成為災害檔案的重要內容。災害檔案的數據化發展也呼喚著災害檔案管理的變革，如何有效地開發利用災害數據檔案，推進災害數據檔案的國際和國內共享顯得尤為重要。

1 災害數據檔案管理的國際實踐

災害數據作為災害事件的重要信息，是實施災害風險管理的重要依據。聯合國《2015—2030 年仙臺降低災害風險框架》作為指導全球未來15年減災的綱領性文件，特別指出：“各個國家和地區要加強收集、分析、管理和使用有關災情數據和實用信息，以確保各類用戶有機會獲得和利用災害風險信息。”在《框架》的指導下，國際社會和世界各國都十分重視災害數據采集與管理，紛紛利用快速發展的互聯網技術、地理信息技術和信息通訊技術開展災害綜合數據采集、分析、解譯、共享與發布工作[1]。

1.1 高度集中的災害管理模式

統一的國家綜合災害管理體制為災害數據檔案的歸集管理提供了良好的工作環境。長期以來，由于災害管理的組織體系和相關職責不明等原因，發達國家在災害數據檔案的管理中不同程度地存在缺乏責任主體、各自為政的狀況，尤其在不同災種和救災的不同環節，檔案和技術資源往往得不到合理配置，存在低水平重復建設的現象。鑒于此，美國、澳大利亞、日本、加拿大等國紛紛成立專門的災害管理機構：美國在1979年發布總統令，組建了聯邦應急管理署（簡稱FEMA）專門負責處理重特大災害。澳大利亞的災害管理模式與美國類似，澳大利亞的應急管理中心（簡稱EMA）隸屬于司法部，是全澳級別最高的災害管理部門，負責自然災害和突發事故的處理[2]。日本建立了全國“突發事件管理中心”，其總特征為行政首腦指揮、綜合機構協調聯絡、中央會議制定對策、地方政府具體實施。這些國家在災害管理模式上的共同之處，就是打破已有的單項災害管理模式，在保留現行的分散式災害管理的基礎上加強災害管理的統籌協調，建立全面統一的國家綜合災害管理體制。

1.2 多災種災害數據庫的開發

西方發達國家高度重視災害數據庫建設，注重以數據庫的建設推動災害數據檔案的國際與國內共享。在聯合國開發計劃署以及世界衛生組織的努力下，美國、日本、加拿大、澳大利亞等發達國家紛紛建成了各類災害數據庫。這些災害數據庫建設較為規范，災害數據信息共享程度高，在數量、記錄災害種類復合災害群、檢索條件及查詢等設計上均有利于災害數據檔案的國際與國內共享，運用較為廣泛的如EMDAT數據庫和Des Inventar數據庫。其中，EM-DAT為世界衛生組織和比利時政府合作建立的緊急災害數據庫，除了提供有關災害信息外（如死亡、受傷或受影響的人數），還提供與災害有關的經濟損害評估和國際援助的相關檔案材料。Des Inventar數據庫在災害數據的收集分析等方面表現出眾，它為記錄災害數據檔案提供了一套標準的方法，用于對不同類型災害數據的特征、影響進行收集分析。此外，各國還積極運用GIS技術和可視化展示平臺匯總和傳輸專業的災情分析、預警信息、科普資料等，如日本防災科學技術研究所（簡稱NIED）開發的日本災害案例庫，即使用戶不具備有關專業知識，也可以通過“災害年表地圖”應用小程序系統地了解災害的時空分布與演化特征、成因、影響以及災害救濟等各方面情況。發達國家多災種災害數據庫的開發，在很大程度上推動了災害數據的協同使用，也促進了災害數據品質信息的科學管理和評價。

1.3 數據檔案存儲和轉換的標準化

為了更好地管理和使用災害數據，需要對災害數據進行分類，即按照一定的原則和方法，對數據的屬性或特征進行歸類區分，并建立分類體系和排列順序。以著名的EMDAT數據庫為例，首先，EM-DAT災難數據庫明確了收錄標準。對具體災害事件錄入門檻進行規定，要求收錄數據庫的災害事件信息至少要滿足以下3個條件之一，即報道有10人或以上因災死亡、報道有100人或以上受到災害影響、政府針對災害事件宣布過國家處于緊急狀態或請求過國際援助。其次，拓展收錄內容。EM-DAT收集的災害事件信息包括了國家名稱、災害類別、災害類型、災害發生的起止日期和地點、死亡人數、受傷人數、無家可歸人數、受影響人數、影響總人數、評估的經濟損失等。再次，嚴格錄入程序。將數據分為災害事件、國家與災害源3個級別，依據災害事件的級別分別進行錄入。如一場波及多國的災害將被設定為一個錄入編碼，受災害影響的國家都只對應一條災害相關的記錄[3]。EM-DAT災害數據存儲和轉換的特點，就在于突破以往以單一災害、單一災種為主的災害數據庫開發形式，建立各災種之間的關聯對比，確保了災害數據的真實、完整、可信。

1.4 多元主體協同治理的組織架構

災害數據庫的建設是一項長期而艱巨的任務，為保證數據提供方的積極性，發達國家在厘清責、權、利的基礎上采取了多方合作的建設模式。一方面，發達國家注重協調各類社會群體在災害數據管理中的角色，注重針對災害不同行業、不同數據提供方的特點，分別制定各自數據共享政策和管理辦法。如，美國航空航天局（簡稱NASA）根據美國聯邦政府的法律和政策規定，制定了NASA的信息安全政策、個人隱私政策和數據開放政策等二級法規。美國海洋大氣局（簡稱NOAA）也制定了本系統內部數據共享管理條例。另一方面，注重拓展災害檔案的數據源。如全球級別的災害數據庫 EM-DAT就得到了世界各國的廣泛支持，其核心數據就包含了自1900年以來全球22000多例大規模災害事件的發生和影響數據， 并且平均每年增加700條新的記錄。龐大的數據由聯合國、政府、非政府組織、保險公司、研究機構以及媒體等各種數據匯編而成，且優先考慮采用國際組織、政府提供的災害數據。這種合作模式不僅有利于實現不同災害管理機構之間資源互補和共建共享，也有利于主建方從其他機構獲取所需要的資金、技術和人力支持。

2 國外災害數據檔案管理對我國的啟示

2.1 在管理理念上，重視災害管理領域的數據需求

災害數據的長周期歷史存檔管理和共享使用，是進行綜合減災實踐和災害科學規律研究的基礎。只有具備了豐富的基礎數據，并以密集觀測和多樣本分析為基礎，才更有可能發現哪些災害前兆和災害的發生有真正的關系。如果災害檔案的管理和開發忽略了災害數據，會造成災害數據和災害文本記錄之間缺乏關聯性的保存和維護，使災害文本記錄缺乏數據支撐而難以發揮應有的作用，這對災害綜合管理乃至風險管理工作都是極大損失。因此，面對海量增長的災害數據檔案，工作中需要打破檔案和數據之間隔閡，充分了解災害管理領域的實踐需求尤其是數據需求，運用檔案鑒定理論、文件生命周期理論以及文件連續體理論等基本原理，加強對數據的描述工作，參與災害數據源的選取、初步整理、注冊歸檔、編寫數據目錄、匯總整理、數據錄入、人員核查、數據存儲等主要過程，推動割裂的、存儲在不同部門數據的整合。檔案人員也只有在災害數據的保存、描述方面發揮自身作用，與數據生產者一起工作，才能充實檔案工作在災害管理領域的角色和責任。

2.2 在組織結構上，以機構職能聚合推動災害檔案共享

2018年應急管理部成立，將原先分散在13個部門的自然災害類和安全生產類應急職能進行了系統整合，為解決長期困擾災害檔案工作政出多門、標準混亂、重復收集、權籍不明等問題夯實了基礎。在機構改革的背景下，我國災害檔案在管理主體、管理層級、管理階段上的責任劃分應該更加清晰、有章可循，才能做到應收盡收、兼顧利用。首先，在管理主體上，根據《重大活動和突發事件檔案管理辦法》，應急管理部對收集災害檔案責無旁貸。相應地，各級各類檔案局（館）應定位好自身角色，積極做好災害檔案工作的監督和業務指導，避免“越俎代庖”直接介入。其次，在管理層級上，應逐步建立縱向垂直協調、橫向相互溝通、資源共享、調度靈敏的管理體制，以達到統籌協調、整合各方面資源和利益的目的，為提高災害檔案工作效率提供組織保證。再次，在各災種檔案歸集管理的過程中，應對存量檔案中典型性、不同災種的檔案予以梳理、研究，總結經驗、得出結論，使日后的應對工作有例可循、有經驗可借鑒，在未來應對重大災害工作中發揮作用。

2.3 在管理策略上，完善多災種檔案管理規范

在2021年6月施行的《重大活動和突發事件檔案管理辦法》中，對災害檔案的責任主體、管理、利用、開發活動進行系統性規范，但在多災種檔案管理方面，還需要進一步明確收集方式、保存方法、保存期限等。具體來說，在縱向層面上，應對不同類型、不同等級的突發事件檔案做初步分類，例如對4種類型（自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件）、4種相應等級（Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級）的突發事件檔案的主體責任進行細化，明確不同類型、不同等級突發事件檔案的主體責任，從中把握災害檔案的特點，逐步明確該類檔案的歸檔范圍、收集模式、利用途徑。在橫向時間軸上，應完善災害檔案收集、整理、保管、利用、安全保障以及數字化等各項制度，對災害檔案元數據的內容、結構和格式、各災種收錄的內容進行定義，明確救災不同階段對數據檔案的需求差異，如在緊急救援階段能及時準確地提供救援路線、受災狀況以及相關的檔案數據作為參考，以便盡快確定救援舉措。

2.4 在技術應用上，開發便于各災種檔案共享的系統和工具

當前，我國已建成一批專業災害數據庫，如中國農業農村部種植業管理司的農作物災害數據庫、中國科學院地理科學與資源研究所的中國自然資源數據庫等。在這些數據庫中，不同程度地存在災害數據的標準不一、數據管理范式（如災害特征類、字段名稱、數據類型等規范）與國際同類數據庫不一致、互訪與接軌不協調等問題[4]。一些專題數據庫如“5·12汶川特大地震救災專題數據庫”僅有目錄檢索和文獻查閱功能，缺乏對災害歷史演變規律、災害分異規律的展示。對此，有必要盡快由相關部門牽頭，深入研究國際較通用的災害數據庫建設規范與標準，借鑒災損數據庫數據處理質量控制和評價機制標準體系，開發便于各災種檔案共享的系統和工具。值得注意的是，對各災種數據檔案進行一次全面的校核，絕不是少數幾位研究者或幾家科研單位在短期內所能完成的，僅做好數據庫的日常維護就是一項長期而艱巨的任務。災害檔案數據庫的建設應充分借鑒西方國家多元主體協同治理的模式，相互配合、取長補短，才能實現不同主體之間的優勢互補。