新公共管理理論視角下基層公務員績效管理研究

徐穎

（華北電力大學<保定>法政系，河北 保定 071003）

一、引言

在新公共管理思潮的影響下，我國掀起一場浩蕩的政府機構改革運動，隨著政府機構改革的不斷深入，公務員的績效管理逐漸進入政府機構改革的視野。十八屆三中全會以來，我國就提出要加強公共部門人力資源的管理，黨的十九大報告更是指出，要明確政府公務人員責任，嚴格績效管理和行政問責，要完善干部考核評價機制，建設一支高素質專業化干部隊伍。基層公務員作為連接政府與公眾的橋梁，發揮著基礎性作用，其績效管理更是公務員改革的重點。要想改革與完善基層公務員的績效管理，必須構建新的績效管理體系，改變傳統的管理理念和方法，新公共管理理論中強調將私營部門的理念方法運用到政府公共部門的論述，對完善基層公務員績效管理或許具有參考價值。

二、新公共管理理論簡述

新公共管理理論是20 世紀80 年代西方國家面臨嚴重的財政、管理和信任危機，傳統科層體制的公共行政不能適應迅速變化的信息社會發展，無法解決政府所面臨的日益嚴重問題的背景下產生的。其核心觀點是奧斯本和蓋布勒的“企業家政府”理論，結合基層公務員績效改革的實際需要，本文主要提取以下幾點：

其一，關于市場機制引入政府管理的方法：“以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革”。借鑒到公務員績效管理中，可以引入市場競爭和激勵機制，以績效考核的方式促進公務員內部的競爭和激勵，進而提高基層公務員的行政效能。

其二，關于顧客導向的價值理念：“受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”。在傳統公共行政影響時期，基層公務員只是按照程序執行上級的命令，未能顧及公眾的感受和需求。但隨著公眾民主意識的提升，公務員考核體系中不得不重視“顧客”觀念，使公眾參與成為績效管理的重要組成部分。

其三，關于將私營部門中績效管理的理念和方法運用到公共部門的思想：“講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款”。雖然是關于政府預算的績效管理論述，但其中強調要發揮業績測量的作用與公務員的績效考核思想不謀而合。另外，公務員績效考核可以借鑒企業的平衡計分卡、目標管理、關鍵成功要素分析等方法，促進公務員績效考核體系的科學化。

三、當前基層公務員績效管理存在的問題

（一）基層公務員績效管理理念存在偏差

績效管理作為一種管理工具，在促進基層組織發展上具有重要作用，但基層公務員對績效管理的認識仍存在偏差。首先，基層領導將績效管理等同于績效考核，認為考核只是形式化過程，甚至憑借個人的主觀印象和與下級關系的親近程度來評判，使得績效考核缺乏公平性。其次，其他公務員認為績效管理就是定期填寫考核表然后交給上級，將其當成一項任務，任務完成就行。造成這種觀念產生的原因主要是基層工作具有任務繁瑣和復雜、分工不明確的特點，現有績效標準缺乏可行性，加之績效考核沒有法律規范約束，促使基層公務員績效考核走向程序化、形式化。

（二）基層組織績效管理制度化建設滯后

一方面，從公務員相關的法律法規發布時間來說，我國現行的《公務員考核暫行條例》是2007 年發布的，距今已有13 年的時間，其中的部分法律條文已經不適應當前公務員考核的需要。另一方面，從有關公務員績效的法律內容來說，《公務員考核暫行條例》《公務員法》等法律法規，多為原則性的法律條文，涉及考核內容和標準寬泛，缺乏可操作性，反映在實際執行中，基層的績效考核可能會背離最初的目的而走向主觀化、形式化。最后，從建立一套專門系統的績效管理法律法規來說，現有法律多關注公務員的績效考核，績效計劃、績效溝通、績效監督以及績效改進等方面內容仍然缺失，尚未針對公務員績效管理建立一套專門系統的法律，使得基層完整的績效管理過程沒有依據可循，績效管理存在隨意性。

（三）基層組織績效考核體系不完善

公務員的績效考核是績效管理的重要環節，是公務員晉升、薪酬待遇的重要依據，但我國基層組織績效考核體系存在著很大的缺陷，主要表現在三個方面：一是考核內容寬泛，考核指標缺乏科學性。雖然基層公務員的績效考核指標是根據《公務員法》規定的“德、能、勤、績、廉”進行設置，但這五項指標所涉及的內容過于寬泛，在實際操作中缺乏可行性。另外，多數部門采用相同的績效考核方案，考核指標未能考慮到各部門的工作特點和性質的不同，缺乏科學性。二是考核主體單一，群眾參與度不高。當前基層公務員的績效考核主要由領導評價，缺乏群眾的參與。公務員作為為人民服務的隊伍，其工作水平的好壞群眾是有切身感受的，但當前基層的績效考評卻忽視了群眾的意見，這顯然是不合理的。三是考核方法簡單，考核技術手段落后。當前基層公務員的績效考核多采用單一的領導主觀評價法即定性的方法，缺乏定量的方法，相應的定量考核技術也未能應用，績效考核的主觀性太強，缺乏可信度。

（四）基層基于績效考核的激勵機制缺乏

公務員的激勵理應基于績效考核，績效考核結果需成為基層公務員的職位晉升、薪酬福利、培訓等的重要依據，然而在實際基層績效管理中，兩者并未有效結合，基層公務員的績效考核存在一定程度上激勵功能失效的問題。主要體現在兩個方面：一是基層公務員的工資大部分由基本工資組成，績效工資只占很小的一部分，加之基層部門的資金有限，額外的物質福利少之又少。二是基層公務員的晉升缺乏客觀公正的考核評價指標和公開的民主監督流程，晉升主要看與領導的關系親近程度和是否有利益關聯，與實際工作績效水平關聯不大，這會嚴重打壓基層公務員的工作積極性。正如奧斯本和蓋布勒所言：“不能獎勵成功，就有可能在獎勵失敗”，不能準確激勵就可能會起到反向作用。因此，基層組織基于績效考核的激勵機制亟待建立。

四、基于新公共管理理論改進基層公務員績效管理的對策建議

（一）轉變觀念，樹立正確的績效管理理念

首先上層領導應通過持續不斷地學習，轉變績效管理是形式化的觀念，績效管理不僅僅是績效考核，還包括績效計劃、績效監控、績效反饋等環節。績效考核也不是單純為考核而考核，而是公務員發現自身不足，完善自身能力，提高服務效能的途徑。僅僅上層領導轉變觀念是遠遠不夠的，下級公務員也要及時轉變觀念，樹立績效的主人翁意識，要相信績效是可以科學測量的，績效并不是由上級領導決定的，而是通過自身努力可以提升的。另外，基層組織還要營造績效管理的組織文化，通過培訓的方式培養公務員的團體績效意識，樹立公務員為人民服務的績效理念，使其自覺承擔相應的法律責任、政治責任、職業責任和道德責任，在組織文化的感染下主動參與績效管理，為實現組織的績效目標而努力。

（二）加強績效管理制度化建設，完善配套制度

要保障我國基層公務員績效管理的順利實施，必須加快公務員績效管理的制度化建設，完善配套的績效管理制度，為公務員的績效管理提供法律支持。對于過時的法律，需要及時更新和處理；對于《公務員》法，要細化完善公務員績效管理相關的法律條文，明確績效考核的對象、主體、內容、方式和標準。另外，單一的績效考核不能稱之為績效管理，而是與績效計劃、績效監督、績效考核、績效反饋等環節相聯系，共同構成績效管理循環的系統，因此要完善績效管理其他環節的配套制度。基于此，我國需要建立一套專門用于公務員績效管理的法律，將績效計劃、績效監督、績效考核、績效反饋等環節都包括在內，形成規范化的公務員績效管理體系，使績效管理整個過程有法可依、有跡可循。

（三）強調公眾參與，完善績效考核體系

新公共管理理論認為政府應該滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要，需要靠攏顧客，聆聽顧客的聲音。也就是說，在基層公務員的績效考核體系中需加入公眾的參與，因為公眾是政府服務的對象，傾聽公眾的聲音是必不可少的。首先，關于考核指標的設計，基層可以在考慮當地環境的情況下，結合不同層級公務員工作的不同屬性和內容設計針對性的指標，并在設計過程中傾聽公眾的意見，對不同的指標賦予不同的權重進而量化公務員的績效考核，提高考核指標的科學性。其次，在考核過程中，僅憑領導者的評價是遠遠不夠的，還要將其他公務員和公眾的評價納入其中，基層政府可以在微信公眾號、政府門戶網站、政務App 等平臺發布公務員績效評價的意見征集和投票欄目，推動公民參與到績效評價中來。在績效考核方法上，不僅可以借鑒企業的360 度績效考核法，使被考核者的上級、同事、下屬和服務對象都參與到績效評價中來，還可以引入業績金字塔、平衡計分卡、關鍵績效指標法等企業先進的績效測量方法來提高績效評估的科學性、公平性。

（四）建立健全績效管理激勵機制

績效管理的激勵作為績效結果的應用與延伸，在績效管理中發揮著重要作用，影響著公務員工作的積極性，因此需要建立健全績效管理的激勵機制。首先，在組織考核中要樹立實事求是的原則，確保考核程序及考核結果的公平公開，提高考核結果的可信度。二是依據考核結果實行獎懲分明的措施，對于績效優秀的公務員，可以依據馬斯洛的需求層次理論對不同個體給予不同獎勵，獎勵形式不僅僅局限于物質獎勵，還包括精神上的獎勵如向公眾展示績效優秀公務員的先進作風或者領導在組織內部成員面前贊揚其優異表現，使其增添自豪感和滿足感，促進其追求更高的績效水平。對于績效水平差、服務態度差的公務員進行適當的負強化，如果多次警示仍沒有改變的公務員可以去其職務，打破傳統公務員是鐵飯碗的觀念。總結來說，就是通過獎懲分明的激勵機制激發公務員之間的競爭意識，使組織成員在不斷的競爭中提高組織整體的績效水平。

五、結語

在我國建設服務型政府的背景下，基層公務員作為連接政府與民眾的橋梁，其行政能力和績效水平的高低是構建服務型政府的關鍵因素，然而當前我國基層公務員績效管理存在的問題卻成為構建服務型政府的障礙。本文基于新公共管理理論認為改變這一障礙，需要基層公務員轉變觀念，樹立正確的績效管理理念；國家加強績效管理制度化建設，完善相應的配套制度；基層組織樹立為公民服務的意識，傾聽公民的聲音，通過公民的參與來完善基層績效考核體系；同時建立健全績效管理的激勵機制，提高公務員在績效管理的主體意識和競爭意識，進而提高基層政府的服務效能。