國內外潔凈煤激勵政策研究

（中國中煤能源集團有限公司，北京 100120）

煤炭作為我國主體能源，在為國民經濟做出巨大貢獻的同時，其利用過程也產生了一定污染。而潔凈煤技術是減少污染、提高煤炭加工、燃燒、轉換的主導技術之一。為了提高煤炭開發利用技術，減輕環境污染，實現可持續發展，潔凈煤技術得到政府大力支持[1]。政府出臺一系列政策激勵企業等大力發展潔凈煤技術，但目前并沒有形成明確具體的政策體系，而美國、歐盟和澳大利亞等地政策執行有明確的法律、標準指導。因此，我們需要結合國情，分析國內外激勵政策差異，提出有效的對策和建議。

1.國外激勵政策

1.1 美國

（1）建立研究開發基金。美國潔凈煤技術計劃從1984―1993年，聯邦政府對該計劃資助18億美元。電廠改進行動計劃（PPII）政府投入9500萬美元；潔凈煤發電行動計劃（CCPI）前兩輪政府投入5.6億美元，第三輪CCPI項目增加到14億美元；未來電力計劃（FutureGen），美國政府支持10.73億美元；2009年5月，美國宣布對CCS項目支持34億美元[2]。

（2）稅收抵（減）免。CFB示范項目研發費用超過了預定水平（高于常規技術成本），按美國聯邦納稅扣除率20%進行扣除。在推進IGCC示范過程中，對IGCC項目生產的“合成油品”實行減稅3美元/桶優惠。

（3）環境稅和碳稅。美國政府制定環境稅和碳稅的目的是改變當前行為方式來防治污染、降低資源消耗。此外，通過稅收為發展高效潔凈燃煤發電等潔凈煤技術提供資金。

（4）排污交易（SO2和NOx）。美國EPA研發出一些非常復雜的排污交易方案，目的是以最小的成本確保實現空氣質量目標（如需要在1980年的基礎上每年減排SO21000萬噸）。通過排污交易方案，使排放源（而不是管理機構）能夠決定以最少成本利用現有資源，遵守排放規定。排污交易制度使采用先進高效潔凈燃煤發電技術企業通過減少排放而獲得收益，從而進一步帶動相應技術的進步和應用。

（5）獎金。對州和當地政府機構（例如市政電力公司）和一些非盈利性的電力合作商生產可再生能源電力實行獎勵，即頭10年每年可以獲得每千瓦時1.5美分的獎勵金。

（6）示范項目支持。美國Nucla 10萬千瓦和Northside 30萬千瓦CFB示范項目中，美國能源部投入資金（贈款），均占示范項目總投資的24%，逐漸實現30萬千瓦以下CFB技術商業化。

（7）電力優先調度。美國還根據經濟和環境價值，優先調度使用高效潔凈燃煤發電技術的電廠電量，保證其收益。

1.2 歐盟

（1）建立研究開發基金。2004年，歐盟在其“第六框架計劃”中，啟動了Hypogen （Hydrogen and Power Generation）計劃。該項目針對制氫、CCS和聯合循環發電等關鍵技術，預算約13億歐元。目前研究與技術開發計劃進入第七個框架計劃的實施階段（2007―2013年），總經費為23.5億歐元。歐盟2009年初從排放交易制度中拿出3億歐元支持CCS，最近，歐盟又對CCS示范資助10.5億歐元。

（2）優惠電價。意大利法律9/91和CIP6/92要求國家電力公司（ENEL）以“鼓勵性電價”簽訂為期15～20年的照付不議購電合同（PPA）以支持利用煉油廠廢料的三個IGCC項目：20年平均電價7.0美分/千瓦時（1995年價格水平），頭8年電價為9美分/千瓦時，其余12年降低到5.7美分/千瓦時[3]。

（3）稅收優惠。對投資于潔凈煤技術項目的研發費用減稅（許多OECD國家減免20%～25%稅金）。

2.我國激勵政策

2.1 研究開發資金

我國對于煤炭的清潔化利用的研究開發支持力度逐年增加。“十五”期間，國家863潔凈煤技術主題研究經費13.4億元，其中，國家投入3.2億元。“十一五”期間863計劃潔凈煤技術方面的經費6億元。“十二五”期間中央企業牽頭或參與完成了16個國家重大科技專項中的15個；2018年中央企業獲得98項國家科學技術獎勵，占獎項總數的40.8%，經過多年實踐，其中全國煤層氣勘探開發投入已達800億元以上。

2.2 投融資優惠政策

在一些區域或專屬性政策中，涉及到有關投融資優惠政策，如提高中央財政性建設資金用于西部地區的比例；對投資大、建設期長的基礎設施項目，可適當延長貸款期限；對列入“國家高技術產業發展計劃”的項目，可以投資補助或貸款貼息方式給予必要國債投入。

2.3 稅收優惠政策

近年來，政府通過稅收優惠的形式，支持清潔能源和煤炭清潔化利用技術的開發與推廣。財政部等多門決定對重大技術裝備進口稅收政策有關進行相關修訂，聯合發布《關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》，對部分領域所需重大技術裝備進口（部分關鍵零部件、原材料）稅收進行調整，鼓勵企業開展技術創新。財政部、國家稅務總局還發布了《關于促進節能服務產業發展增值稅、營業稅和企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2010〕110號），通過企業所得稅減免、暫免征收營業稅和增值稅等方式扶持節能服務公司實施合同能源管理項目。為了進一步推動資源綜合利用工作，促進節能減排，經國務院批準，決定調整和完善部分資源綜合利用產品的增值稅政策。同時，為了規范對資源綜合利用產品的認定管理，需對現行相關政策進行整合。

2.4 電價優惠政策

國家對于安裝脫硫設施的電價，給予優惠政策。例如國家發展改革委、環境保護部關于印發《燃煤電機組環保電價及環保實施運行監管辦法的通知》（發改價格［2014］536號）及國家發展改革委、國家環保總局關于印發《燃煤發電機組脫硫電價及脫硫設施運行管理辦法》發改價格［2007］1176號）的通知，安裝脫硫設施后，其上網電量執行在現行上網電價基礎上每千瓦時加價1.5分錢的脫硫加價政策；脫硫設施投運率在90%以上的，扣減停運時間所發電量的脫硫電價款，投運率在80%～90%的，扣減停運時間所發電量的脫硫電價款并處1倍罰款，投運率低于80%的，扣減停運時間所發電量的脫硫電價款并處5倍罰款。

2.5 示范項目優惠政策

《國家對潔凈煤技術發電示范工程項目實行優惠政策》（計基礎[2001]1370號）中規定，在示范工程建設中，國家將視可能，爭取將全球環保基金和其他優惠貸款優先安排用于潔凈煤燃燒技術項目，以降低項目的財務成本；對外引進技術的費用，原則上在制造企業生產的多臺設備中攤銷，降低示范工程的負擔；對有關科研單位和制造企業引進技術的消化吸收工作，國家可以適當安排補助資金；項目投產發電后，由電網按電廠的可用率進行發電調度，最大限度地提高電廠的經濟性；實行競價上網時，有關方面應以發電排放對環境的影響作為發電廠之間公平競爭的基礎，制定合理的發電排放折價標準，相對降低清潔電廠的成本，充分發揮潔凈煤發電技術的優勢；利用潔凈煤技術的發電項目，上網電價參照電網內同時期建設的環保型燃煤電站上網電價執行。

2.6 國債資金支持

根據《產業結構調整指導目錄（2019年征求意見稿）》鼓勵類項目條件，依據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）、《中央預算內投資補助和貼息項目管理管理辦法》（2016年國家發改委第45號令）等，煤炭氣化及液化項目可以申請國家投資補助或貸款貼息，資金主要來源于預算內投資（包括長期建設國債資金），為國家無償投入。

3.國內外政策措施比較

國外政策執行以法規、標準為主，我國一些政策的執行以行政手段為主。國外法律和相關標準既有宏觀性論述，又有具體政策規定，明確具體、界限清楚、要求嚴格，并嚴格以此為約束來執行。國外發達國家環境執法較為嚴格，對于超標排放和違反法規的，實施嚴格的處罰。我國的法律法規總體完備，在政策的執行上以行政手段與執法相結合。如既要在“大氣污染防治法”明確規定了電廠SO2控制的法定要求，同時執行過程還要簽訂責任書，以行政措施進一步保障實現。

4.結論

通過國內外潔凈煤激勵政策對比發現，我國需要結合國內潔凈煤激勵政策現狀，借鑒發達國家的經驗，通過可操作的投融資優惠政策、稅收優惠政策、電價優惠政策、排污收費政策和其他相關激勵政策來促進潔凈煤技術的發展。