民主集中制：黨的最大制度優勢
——毛澤東民主集中制思想新探

程 婉

(湘潭大學 馬克思主義學院，湖南 湘潭 411105)

民主集中制作為我們黨的根本組織制度和領導制度，是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，是黨的群眾路線在實際生活中的應用。在中國特色社會主義的革命與建設道路中，民主集中制思想一直以來都是至關重要的內容。在建國后許多研究學者都比較注重關于民主集中制的研究，但他們主要是從民主集中制涵義、發展過程、民主與集中的關系、作為黨的根本組織原則和制度等方面闡述民主集中制思想，而缺少從黨的領導角度闡述民主集中制。民主集中制為什么會成為黨的最大制度優勢，這一直是個看似簡單卻難以回答的問題。本文以此為核心分析民主集中制。

一、正途與效果：以正確方法走正確道路

近現代中國的歷史使命是擺脫國家和人民處于被支配的境況。面對帝國主義的侵略、封建專制的束縛，中國人民生活苦不堪言。在殘酷的現實面前，我們中國共產黨需要不斷地指引方向，帶領中華民族及中國人民擺脫現狀。正確的方法、方針，使中國向勝利不斷前進；錯誤的方法、方針，使中國逐漸遠離勝利。中國共產黨要在實踐中不斷總結經驗，尋求正確的路線，帶領人民取得勝利。

在封建專制的統治下，傳統的封建思想觀念根植于人民群眾中，人民群眾逐漸失去了反抗意志，社會發展在持續的倒退中。近代中國社會是一個半殖民地半封建的社會，西方列強的侵入，造成了中國由一個主權獨立、領土完整的國家，變成了一個受帝國主義支配的半殖民地國家。毛澤東在《戰爭和戰略問題》中一語道破中國的特點，“不是一個獨立的民主的國家，而是一個半殖民地半封建的國家，在內部沒有民主制度”[1]542。近現代中國面臨著巨大的危機，直到馬克思主義的傳入，使中國發生了翻天覆地的轉變。馬克思主義并不是憑空產生的。毛澤東在《論人民民主專政》中講：“十月革命一聲炮響，給我們送來了馬克思列寧主義?！盵2]1471可見，俄國十月革命在中國的意義深遠。第一，在思想上，馬克思列寧主義，革新了中國的傳統舊式思想，為中國的先進知識分子指明了方向；第二，在政黨上，列寧領導的布爾什維克黨，為中國共產黨的建設指明了民主集中制的這條道路；第三，在政治上，中國先進知識分子積極主動地學習馬克思主義，將馬克思主義與中國實際結合起來實現馬克思主義中國化；第四，在道路上，列寧的民主集中制思想，使中國共產黨認識到了無產階級的力量在于組織；第五，在領導上，馬克思列寧主義的出現，使中國無產階級的先鋒隊成立了中國共產黨，黨領導人民群眾。

國家一直飽受著“三座大山”的壓迫和剝削，爭取國家和人民群眾都能免于支配，逐漸成為自近代以來中國人民共同的歷史使命和民族理想。支配是指支配者在擁有干涉的能力時并且建立在一種專斷基礎上的條件下，有權作出某些抉擇；[3]而免于支配，則是一種對異己力量控制的闕如。免于支配不僅是一種價值理想，也是一種目標約束，免于支配是民主集中制的目的，民主集中制是免于支配的手段，兩者之間相互依存、相互促進。毛澤東畢生都是為了實現人類自由解放而奮斗，并認為身為中國共產黨人“必須為著現階段的目標而奮斗，為著反對民族壓迫和封建壓迫，為著使中國人民脫離殖民地、半殖民地、半封建的悲慘命運?！盵4]主張建立一個以無產階級為領導、以爭得自由解放為目的、以實現農民獨立自主為內容的新中國。在1947年，中國人民爭民主與自由的愛國運動將要取得比1946年更為重要的勝利。只要全國各族人民統一戰線、齊心協力、共同努力，堅持不屈不撓的奮斗精神，人類最終會實現自由解放的共和理想。實現這一理想也需要國家領導人及其全體黨員提出正確的道路帶領人民群眾向正確的方向前進，而正確的方向也就是圍繞廣大人民群眾的需求，集合群眾的意見。群眾力量是巨大的，是我們推翻“三座大山”的堅實堡壘。

新中國成立前，中國該何去何從一直是一個歷史性難題。毛澤東以及許多中國共產黨人帶領著人民群眾不斷地探索前進，摸索出一條符合中國國情的道路，“經過人民共和國到達社會主義和共產主義，到達階級的消滅和世界的大同?！盵2]1471這一條道路，有效地克服了中國“何去何從”的問題，同時也改變了中國長期以來受帝國主義支配以及改變了中國人民長期受封建專制制度、官僚資本主義支配的歷史現狀，使中華民族獨立統一、中國人民生活幸福。在到達社會主義、共產主義的道路上，主要經歷了四個階段。開創時期，1931年中華蘇維埃共和國的成立，《憲法大綱》明確規定：“中國蘇維埃政權所建設的是工人和農民的民主專政的國家；蘇維埃全政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”。[5]360調適階段，對人民的范圍進一步地擴大了，將工農共和國變為人民共和國，毛澤東指出：“人民共和國是代表反帝國主義反封建勢力的各階層人民的利益的。人民共和國的政府以工農為主體，同時容納其他反帝國主義反封建勢力的階級?！盵1]159成熟階段，建立了以中國共產黨獨立領導為基礎的，以毛澤東為首的新民主主義共和國。完備階段，1949年中華人民共和國的成立，不僅是馬克思主義中國化得產物，也是民主共和國走向無產階級專政的捷徑，人民在共和國中處于統治地位，人民不再受到支配。

向共產主義、社會主義發展的道路得以確定，同時也面臨著黨如何才能帶領人民群眾走正確的路而不走改旗易幟的邪路，這也是個極其嚴峻的問題。國家的獨立統一和人民的民主，在中國的革命建設道路中是缺一不可的，毛澤東強調：“中國必須獨立，中國必須解放，中國的事情必須由中國人民自己作主張，自己來處理，不容許任何帝國主義國家再有一絲一毫的干涉。”[2]1465毛澤東認識到了，在共和國的建設中，僅僅靠黨和黨員的力量是遠遠不夠的，還要依靠人民群眾的力量，從各個階層、團體、組織中團結一切可以團結的力量，建立革命統一戰線，從抗日民族統一戰線到人民解放統一戰線再到社會解放戰線進而到國際統一戰線。同時，毛澤東指出：“學習蘇聯和其他兄弟國家一切適合我國情況的先進經驗。這表明我們也要借鑒蘇聯的歷史經驗，總結出適合中國國情的方法。對其歷史上犯過的錯誤，有過的缺點，也要從反而學習，引以為戒?！盵6]我們不能完全照搬蘇聯的經驗，堅決反對教條主義現象，對于適合中國的、好的經驗加以學習，對于不符合中國實際情況的、壞的經驗拋棄。經過無數次的失敗、挫折和長期的革命斗爭，毛澤東及其其他共產黨人最終領導著中國共產黨和中國人民取得實質性的勝利，建立了新中國，將一個備受列強主義支配的舊中國變為一個獨立自主的新中國，將一個處于封建專制的舊中國變為一個人民當家做主的新中國。

早期中國共產黨在革命建設時期，出現了一系列路線問題、制度問題、決策問題等等，然而“一切革命的根本問題是國家政權問題”[7]，即誰領導誰、怎么領導的問題。毛澤東在《全世界革命力量團結起來，反對帝國主義的侵略》一文中講：“既要革命，就要有一個革命黨。沒有一個革命的黨，沒有一個按照馬克思列寧主義的革命理論和革命風格建立起來的革命黨，就不可能領導工人階級和廣大人民群眾戰勝帝國主義及其走狗。”[2]1357中國共產黨的領導是至關重要、缺一不可的。毛澤東“他的偉大之處在于他能夠有效地喚起民眾，組織民眾”[8]。延安時期，在中共中央招待陜甘寧邊區勞動英雄大會上作了關于《組織起來》的講話，毛澤東提出了把群眾“組織起來”的重要思想，組織是關鍵，只有組織最強的力量，中國的革命斗爭才能取得勝利。什么力量才是最強的呢？針對這一問題，毛澤東在湖南省學聯刊物《湘江評論》創刊上說：“什么力量最強?民眾聯合的力量最強。什么不要怕?天不要怕，鬼不要怕，死人不要怕，官僚不要怕，軍閻不要怕，資本家不要怕?！盵5]42聯合人民群眾的力量是摧毀帝國主義、封建主義和官僚資本主義的有力武器。黨的正確領導為我國革命的勝利奠定了堅實基礎，更好地集中最強的力量，這也是戰勝重重困難的法寶。

毛澤東將馬克思主義與中國具體實際相結合，形成了帶有中國特色的馬克思主義，即馬克思主義中國化，以歷史唯物主義的角度考察，從客觀存在的歷史事實出發，發現社會事物變化發展的規律，堅持人民群眾的主體地位，使社會主義從空想變為現實。

二、統一與眾多：民主集中制的組織路線

自列寧開始使用“民主集中制”這一概念以來，民主集中制就開始被廣泛關注和應用。毛澤東也對民主集中制思想進行了創造性地應用，形成了中國共產黨的組織路線。作為組織路線的民主集中制，是黨的領導與群眾的統一，是我們中國共產黨領導的政治優勢。

組織路線，是指在不同的時期，以政治路線為基礎而制定的關于組織工作的方法和方針。在社會主義改革和建設時期，黨的組織路線問題，也就是黨的政治問題，是指中國共產黨與群眾之間的關系問題。黨的領導要統一?！包h是領導一切的?！盵9]833中國共產黨不僅是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，而且還是中國特色社會主義事業的領導核心。如若黨的領導不能統一，則會出現無政府主義現象，社會處于分散狀態，國家內部失去了管理，不能將個人力量集中起來，從而整體力量不能得到發揮。群眾要分散管理。群眾的權力要分散，每個人權力及社會地位平等，不存在誰支配誰的情況；如若群眾的權力集中起來了，就會出現個人主義現象，可能存在某些群眾支配別人的情況。中國共產黨要密切聯系群眾，不能脫離群眾，要正確處理好黨同人民群眾的關系，不能忽視人民群眾，毛澤東說：“所有制問題已經解決了，現在就要解決人與人在生產中的相互關系問題，就是黨政軍干部和群眾，工廠的領導和職工，合作社的領導和社員之間的相互關系問題?！盵10]301黨要集中統一，集中人民群眾的力量，抵御其他外來力量的入侵。

民主集中制作為一種組織路線時，民主與集中的問題，也就是統一與分散的問題，兩者之間“互為前提、互相依賴、互相滲透的，是缺一不可的。”[11]民主并不等同于民主集中制，民主包含著民主集中制。民主是一種政治原則，而民主集中制則是政治原則的某一個方面，兩者之間是一種上下級的隸屬關系。俞可平提出民主是個好東西這一思想，我們要分清民主，民主究竟是手段還是目的？這是個值得深思的問題。在不同的歷史時期，民主所處的位置是不同的，在革命斗爭階段，民主是作為一種目的的，但只是中間目的，帶有階段性的目的，而并非是最高目的。在社會穩定階段，民主是作為一種手段，國家通過民主的治理手段達到共產主義、社會主義，實現人民當家做主。因此，民主可能是一種目的，也有可能是一種手段，要根據所處的歷史環境來看待民主。民主無處不在，要真正地貫徹落實到人民群眾的生活中，不能只是表面上的民主，凡事要做到公開、公正、公平，要讓群眾了解國情，讓群眾講話提出意見，讓群眾都參與到國家的各項事務中。黨的一切正確的方針、政策都是源于人民群眾的意見，一切錯的方針、政策都是因為脫離了人民群眾。

在民主集中制過程中的民主，其目的是為了集中正確的意見。集中作為民主的直接目的，并非意味著集中高于民主，民主是達到集中的工具，要避免從表面上誤解民主的意義。在擴大的中央工作會議上的講話上，毛澤東講：“什么叫集中？首先是要集中正確的意見。在集中正確意見的基礎上，做到統一認識，統一政策，統一計劃，統一指揮，統一行動，叫做集中統一。”[9]819如若人民群眾沒有權利提出自己的意見并且對問題還不了解時，集中統一是不可能建立起來的。毛澤東指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎上的集中制。無產階級的集中，是在廣泛民主基礎上的集中。各級黨委是執行集中領導的機關。”[12]294黨的領導需要集中統一，“沒有集中，就不能勝利，就要失敗，就要被消滅，所以沒有集中不行。但是我們要在高度民主的基礎上，建立高度的集中”[13]黨的領導在集中的過程中要提倡民主，任何重大事情都應當同人民群眾一起商量、想辦法、討論，以少數服從多的原則，集中大多數群眾的意見，強烈反對命令主義。

作為組織路線的民主集中制，也是我們黨的政治優勢。其政治優勢主要從正、反兩方面分析。中國共產黨的領導是我國最大的優勢，其原因在于黨的組織路線是黨的領導與群眾的統一?！肮伯a黨的路線，就是人民的路線?！盵14]409黨統一領導，黨組織集中起來，把中國共產黨同人民群眾聯系起來，發揮黨在中國革命建設中的最大力量。毛澤東提出：“政府如果是真正的國民政府，它就一定要依靠民眾，要實行民主集中制。它是民主的，又是集中的；最有力量的改府是這樣的政府?！盵1]347中國共產黨只有加大與人民群眾的聯系，同人民群眾搞好關系，才能發揮強有力的作用，成為治國理政的有效武器。反之，黨的領導同人民群眾分開，中國共產黨將不可能帶領人民群眾取得革命性的勝利。毛澤東在《中國革命戰爭的戰略問題》一文中，講：“共產黨的這種絕對的領導權，是使革命戰爭堅持到底的最主要的條件。沒有共產黨的這種絕對的領導，是不能設想革命戰爭能有這樣的堅持性的?！盵1]184中國共產黨的集中統一領導是極其重要的，失去了黨的統一領導，中國將失去了領導核心，整個社會將成為一盤散沙狀態。

民主不能支配集中，集中亦不能支配民主。毛澤東指出：“沒有民主就沒有集中。在我們國家，如果不充分發揚人民民主和黨內民主，不充分實行無產階級的民主制，就不可能有真正的無產階級的集中制。沒有高度的民主，不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，不可能有高度的民主?！盵12]296要把握好民主與集中的度，保持民主與集中在同一高度上，在提高民主地位時，也要不斷地增強集中的過程，只有兩者站在同一個高度才會促進國家的發展。民主與集中地問題，也是自由與紀律的問題。民主是對集中而言的民主，自由是對紀律而言的自由，毛澤東講：“在人民內部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀律；不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統一，自由和紀律的統一，就是我們的民主集中制。”[15]209既要充分的發揚民主，又要恰當的集中管理；既要避免權力的過分集中，又要避免權力的過于分散。要正確認識到民主與集中的關系，兩者是辨證統一的。要正確對待民主與集中的關系，才能領導人民群眾從被支配中解放出來。

在發展和運用民主集中制的過程中，我們要防止民主集中制的異化，堅決反對兩個極端主義，即極左主義和極右主義。列寧指出：“民主集中制一方面同官僚資本主義集中制，另一方面同無政府主義的區別是多么大。”[16]闡述了民主集中制的思想，但與這兩個極端相對立表達的卻是民主集中制的普遍要義。極左主義，是指民主集中制這個統一的整體被分割為民主與集中這兩部分時，只注重民主而丟棄集中的現象，這種極左的形態也被稱為極端民主制。極端民主制主要表現為四種現象：極端民主主義、無政府主義、分散主義、宗派主義。這四種形式雖然概念不同，但其本質卻一樣，都是屬于民主集中制的極左形態，與民主集中制原則相對立。極右主義，是指指民主集中制這個統一的整體被分割為民主與集中這兩部分時，只注重集中而丟棄民主的現象，這種極右的形態也被稱為極端專制。極端專制主要表現為專制主義和命令主義。缺乏民主、高度的集中容易脫離群眾，從而產生個人專斷行為。毛澤東也提出：“黨內反民主的專制主義傾向，和黨內極端民主化的現象，是黨內生活上的兩種極端現象。”[17]

民主集中制作為黨的組織路線，解決了統一與分散在關系上的形式問題，將民主與集中相結合，為中國共產黨提供了政治優勢，同時我們也要防范民主與集中相互支配的現象，避免高度的民主和高度的集中。

三、整體與局部：民主集中制的組織結構

民主集中制不僅是黨的組織路線，也是黨的組織結構。民主集中制作為一種組織結構，民主與集中的問題，即整體與局部的問題。其組織結構上民主集中制主要表現為國家結構體制上、國家政權體制上、國家治理體制上的民主集中，為黨的領導帶來了體制上的優勢。

組織結構，是指各階層、各要素之間在相互分工與協調上存在著一種結構模式，構成了一個系統性的框架。作為組織體制的民主集中制，可以從橫向和縱向兩個不同的層面分析。從橫向層面看，是指各個省、各個區域之間的結構。區域之間存在著差異，民族區域與其他省的權力是不同的，民族區域自治制度的實行，促使民族區域的公民享有的權力比其他省的公民還多，因此，民主集中制需要調節好每個地區的權力問題以及利益分配問題等等。從縱向層面看，是指中央與地方之間的結構，中央是國家政權的最高領導機構，地方是某一特定的行政區域，是中央對下面各級行政區域的劃分的總稱。毛澤東在《目前抗戰形勢與黨的任務報告提綱》中，提出：“消除中央與地方的對立?！盵14]54中央與地方并不是處于對立面，相反，兩者還有著潛在的聯系，中央需要集中地方的力量，地方也需要中央的領導，這就需要一定的組織結構將兩者串聯起來。

作為國家政體上的民主集中制，具體體現為作為我國政體的人民代表大會的內部結構關系。列寧說：“要使大多數人真正能夠決定國家大事，必須具備一定的實際條件”，而最基本的條件就是“鞏固地建立一種有可能按照大多數的意志決定問題并能保證這種可能性變為現實的國家制度和國家政權”[18]。在中國的革命建設道路中，人民代表大會制度是實現人民民主的表現形式。從橫向上，人民代表大會是指在同一等級上的人民代表大會的關系。在同一層級下，來自各個區域的人民群眾都可以平等地享有人民民主的權力，保障各級人民代表都能真真切切地參與到其中，從而實現人民當家做主；從縱向上，人民代表大會是指上級人民代表大會與下級人民代表大會的關系。毛澤東在《新民主主義論》中講：“沒有適合形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府?！盵19]毛澤東運用民主集中制，組織上下級人民代表大會代表，調動他們的積極性，同時，又杜絕上級支配下級的現象，堅決抵制不利于國家的發展、損害人民群眾利益的行為。

作為國家結構體制上的民主集中制，具體體現在統一的多民族國家的國家結構之中。毛澤東提出：“要考慮到底是搞聯邦制，還是搞統一共和國，實行少數民族地區自治?！盵20]中國在國家結構上一直存在著這樣一個問題，直到中共六大后，中國共產黨才從聯邦制轉向單一制的國家結構。后來，毛澤東又在《五四憲法》上規定：“中華人民共和國是統一的多民族的國家?！盵21]其具體揭示了國家結構層面民主集中制的主題，這就是國家整體及內部各民族之間的結構關系。鄧小平說：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯邦的制度，而是民族區域自治制度。我們認為這個制度好，適合中國的情況?！盵22]新民主主義革命的勝利和新中國的成立，將我國國家結構的問題凸顯出來，并確定為民主集中制的單一制國家結構，但毛澤東則是用于解決國家結構問題，為我國實現統一、多民族的單一國家結構奠定了重要基礎。在社會主義建設時期人民內部的民主集中制，其主要就是組織好人民內部之間的關系結構，從而使人民內部各種關系的發展都有利于社會主義事業的發展。

作為國家治理體制的民主集中，也就是中央與地方的民主集中，是指在遵循中央的統一領導下，充分發揮地方的積極性和主動性。毛澤東說：“全國一盤棋與地方積極性相結合，有矛盾，按全國一盤棋原則去解決?！盵23]不僅在中央與地方的關系處理上是一盤棋，整個社會主義建設也是一盤棋。要認識到中央同地方的關系并是不是對立的。嚴峻的革命形勢，要求我們必須將權力統一集中于中央，堅決反對無政府主義，要求我們必須將地方的權力分散到群眾手上，防止分散主義。在社會主義建設時期，“處理好中央和地方的關系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題?！盵15]32中國是一個人口眾多的大國，僅僅依靠中央的力量是遠遠不夠的，還要依靠地方的力量，將中央與地方適當的分工，才會把事情辦好。要注重地方的潛在作用，如果削弱地方的權力，則不利于集權，亦不利于中央。就中央集權與地方分權問題，在需要集中時得集中，不需要集中時得分散，要根據實際情況而定，對于中央而言，要將權力集中起來；對于地方而言，要將權力分到群眾中去。

民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，是我們黨的體制優勢。國外學者安格爾在研究民主集中制，就提出了這樣一個問題：“民主集中制必定面臨著一個至關重要的問題：它是否以及在哪些方面能夠得到以一種穩定和可預見的方式來制度化？”[24]民主集中制的制度化或許是個問題，其實在國內自改革開放以來人們對其從未有過的重視，并且對支撐民主集中制的制度體系進行了專門探討。民主集中制作為組織制度，確實可以進一步劃分為更具操作性的程序和規程。更為重要的是，民主集中制作為組織制度，也必須具體化為一系列可操作性的制度，否則就難以保證民主集中制的有效實施，更難以防范民主集中制不遭到破壞。毛澤東在《關于無產階級專政的歷史經驗》中將文章中“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線的貫徹實施，而避免個人的專斷”一句中的“個人的專斷”，改為“脫離群眾的個人主義和個人英雄主義”。[25]用一定的制度體系去規范全局，引領黨的領導人提出正確的策略觀點、政策觀點，將一些脫離群眾的方針扼殺在搖籃里。

民主集中制是指民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。民主是充分發揮人民群眾、中共黨員、黨組織的積極性參與到國家事務中，提出自己的意見；集中是匯聚全黨的意志和智慧，保持行動一致。民主與集中并不相互支配，民主是集中的前提和基礎，集中是體現民主的結果。民主是要有組織的民主，集中是要正確的集中。民主作為一種手段，只有在集中正確意見并且作出正確決策時，才算發揮其價值。民主與集中的辯證統一，必定要以思想統一為基礎，為前提。否則，這種統一便沒有意義。正如列寧指出的：“沒有思想上的統一，組織上的統一是沒有意義的；這種組織上的統一我們從來沒有尋求過，而且也不可能去尋求。”[26]充分發揚民主精神，使人民群眾思想上團結統一，共同抵御外來支配者的力量。同時，也要具體情況具體分析，在不同的時期又應該怎樣看待民主與集中的辯證統一，“無視不同時期的不同具體情況，強行搞‘民主’與‘集中’的所謂形式主義的‘平衡’和機械主義的‘統一’，必定不能做到反而只會損害二者的‘辯證’統一。”[27]在不同時期，需要加強民主時應當加強民主，需要加強集中時應當加強集中，只有這樣才能真正意義上達到民主與集中的辯證統一。

民主集中制作為黨的組織結構，解決了整體與局部之間在關系上的形式問題將聯邦制轉換為有利于民族團結統一的單一制體制，正確地處理了中央與地方之間的關系，形成了黨的體制優勢，進一步促進了國家和人民爭取無支配自由的共和理想。

四、過程與結果：民主集中制的組織原則

民主集中制不僅是黨的組織路線和組織結構，也是黨的組織原則。民主集中制的組織原則，也是黨的群眾路線在生活中的運用，主要表現在政策制定過程的民主集中、黨委決策時的民主集中以及政策執行過程中的民主集中。在對國家重大事務的決策中，要集中廣大人民群眾的意志；在政策和制度的執行過程中，要保障民主的普及。

民主集中制作為一種組織原則時，民主與集中的問題，也是過程與結果的問題。黨在決策中要統一，在執行過程中要分散。在決策執行中存在的主要問題，就是少數不服從多數的問題。毛澤東在《關于糾正黨內的錯誤思想》一文中指出：“黨的紀律之一是少數服從多數。少數人在自己的意見被否決之后，必須擁護多數人所通過的決議。除必要時得在下一次會議再提出討論外，不得在行動上有任何反對的表示?！盵1]90在擴大的中央工作會議上，他又進一步論述說：“只要服從決議，服從多數人決定的東西，少數人可以保留不同的意見。”[28]在決策執行中，遇到問題要敢于發表自己的看法，敢于向上面提出自己的意見，即使自己的意見與大多數人的意見不一致，也仍舊保留自己的意見，這種做法是有利的，因為并不是多數人的意見就一定是正確的，有時候少數人的意見反而是正確的，真理并不絕對的掌握在多數人的手上。少數服從多數只是四個服從中的某一方面，四個服從的提出進一步完善了黨的領導制度，使少數服從多數原則更為具體化。民主集中制原則的四個服從之間都存在一種內在關聯，“少數服從多數”原則是最基本、最本質的原則，其他的三個服從都是由“少數服從多數”衍生而來的。

政策過程的民主集中，是指中國共產黨在制定政策時，始終堅持民主集中制原則不動搖，用以解決決策過程中的問題，表現為決策與執行上的民主集中。毛澤東講：“政策是革命政黨一切實際行動的出發點，并且表現于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的任何行動都是實行政策。不是實行正確的政策，就是實行錯誤的政策；不是自覺地，就是盲目地實行某種改策。所謂經驗，就是實行政策的過程和歸宿?！盵2]1286在確立政策的過程中，必須落實到人民群眾中去，堅持群眾路線，只有在人民群眾的實踐中，才能制定正確的路線；反之，脫離群眾，不關注人民群眾的現實問題，則只能制定錯的路線。所以，在政策過程中，必須要讓黨員及其群眾都了解情況。政策是否正確，都需要用經驗亦或是實踐去證實，任何經驗都是從政策的實行過程中得到的，錯誤的經驗是實行了錯誤政策的結果，正確的經驗是實行了正確政策的結果。在政策過程中，黨員及其領導人是關鍵，做任何事都要公開并且明確各自職責劃分界限，同時也不能只是簡單的告知人民群眾，要做出系統的說明，出現錯誤要勇于面對，然后及時改正提出應對措施。

黨委決策的民主集中，是指黨委決策過程中，處理好領導與領導、領導與群眾之間的關系。黨的十九大提出，中華民族之所以能實現偉大復興，中國革命建設之所以能取得勝利，關鍵在于黨的領導，而黨之所以能長期正確的領導，其核心就在于通過黨委會集體領導而制定的科學的、正確的政策。國家的一切重大問題都要通過集體討論的方式來決定，同時也要把個體分工負責和集體分工負責劃分開。毛澤東說：“黨是階級組織的最高形式。黨是大權獨攬，小權分散，集體領導與個人負責相結合?！盵10]266黨的領導實質上就是黨的集體領導，并且只有通過黨委集體領導才可以實現。黨委會工作中不同階段，其民主與集中的涵義不同。黨委會工作總體上分為兩個階段，即民主的階段和集中的階段。在黨委會工作的民主階段，集中是指議題的集中，民主是指對議題的民主討論；在黨委會工作的集中階段，集中是對委員意見的集中，民主是屬于票決民主，即少數服從多數。[29]在不同階段，民主集中制的側重點不同，不過在整體上仍然是民主與集中地統一。

政策執行的民主集中，是指以中國共產黨制定的方針、政策為出發點，將其都貫徹運用到人民群眾中去，將一條條規章制度都化為客觀現實。中央曾多次向各地各軍領導同志指出，中央的一切政策必須無保留地執行，不能允許不得中央同意由任何下級機關自由修改。[30]黨的一切工作，都應當在黨的討論和商談之后，再由廣大人民群眾去執行，毛澤東特別重視黨委政策的執行問題，他講：“一個革命政黨的任何行動都是實行政策。不是實行正確的政策，就是實行錯誤地政策；不是自覺地，就是盲目地實行某種政策。”[2]1286在黨的政策執行中，上級要深入到人民群眾中去，了解情況，不能盲目地制定政策，堅決反對本本主義。我們黨“要堅決走群眾路線，一切問題都要和群眾商量，然后共同決定，作為政策貫徹執行?！盵12]272各級領導干部是中國共產黨那個的領頭羊，因此堅決不能犯唯心主義的錯誤，不能憑想象做決策，要親自走到人民群眾中間去做調查研究，其調查形式是自下而上的。

民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，是我們黨的活動優勢。毛澤東講：“統一的意志，就是集體的意志。所以，民主是為了集中，分級管理是為著集中統一，有個矛盾的主要側面。過去第一書記說了就算，這個方法今年一月我們批評了。要實行第一書記說了多數人同意才算，多數人不同意，即使你是正確的，你第一書記也得服從。要建立這樣的民主集中制?！盵31]在政策執行的過程中，書記在黨委會中地位較高，因此，書記最有可能成為支配者，這是毛澤東最擔心和批判反對的。這不僅是因為當時存在個人專權、包辦的濃厚惡習，還有中國共產黨早期的領導人皆行“家長制”作風的先例，更有中國長期封建統治給后世留下的沉重專制主義文化遺產。毛澤東指出：“黨委書記要善于當‘班長’?！盵2]1440原因在于權力的過度集中，黨委書記同時又是行政首長，在組織層級上有足夠的權力支配黨委工作。如若書記心思不正，想利用職權去支配黨委會的意愿，這是很容易做到的并且不需要付出很大的代價。例如：書記個人決定會議議題、隨時召開黨委會議、會后亂扣帽子等等。

在毛澤東的民主集中制思想中，民主始終既是目的又是手段。毛澤東指出：“有人說的是目的。我們跟他們說，民主是手段，也可以說又是目的又是手段。”[32]然而，由于毛澤東的民主是個包含多個層面的體系，講民主既是目的又是手段，就容易引起歧義并造成不應有的誤解。就國體層面的政治民主即人民民主而言，它是國家和人民擺脫受支配命運的政治前提，當然是人民革命和建設長期奮斗的目的；但就其同時作為社會主義事業而言，他又是作為組成部分而構成的社會主義事業，因而屬于構成性手段而非工具性手段。就治理層面的行政民主即民主集中制實踐而言，毛澤東強調：“總要有集中，集中地過程要有民主”[15]443，“沒有高度的民主，不可能有高度的集中”[12]296-297，其實民主比集中更具有意義。在擴大的中央工作會議上，毛澤東反復強調民主的重要性，要求恢復民主集中制，他所表達的就是其思想。在民主集中制的過程中的民主，其直接的目的是要達成共識性集中。通過民主的過程不能達共識性的集中，這個結果顯而言之告訴我們民主的過程并不成功，但卻并不意味著該民主過程毫無意義。

民主集中制作為黨的組織原則，解決了過程與結果之間在關系上的形式問題，正確地對待在中國共產黨的政策過程中的民主與集中上的問題，也就是在黨委決策和政策執行上的民主集中問題。