城市生活垃圾管理研究

王 琴

（山西師范大學現代文理學院，山西 臨汾 041000）

根據國家統計局今年發布的《經濟社會發展統計圖表》，截至2020年11月，我國的城鎮化率達到63.89%，在2000-2020年的二十年間，我國的城鎮化率增長了27.8%。伴隨城鎮人口的快速增加，我國城市規模也日益龐大。第七次全國人口普查結果顯示，我國當前城區常住人口超過1 000萬的超大城市有上海、北京、深圳等7座，城區常住人口在500萬到1 000萬之間的特大城市有武漢、東莞、西安、杭州等14座。隨著城市的擴大和消費的提高，城市的垃圾產量也急劇增長。數據顯示，截至2019年，我國一線到五線的337個城市所產生的生活垃圾總量達到3.43億噸，其中北京、上海和廣州的生活垃圾產量分列前三。大量垃圾的產生，讓給城市居民的生活帶來巨大的不便，也給城市造成了很大的污染。為此，解決城市生活垃圾問題，已經成為當前城鎮化發展和城市建設過程中的重要內容，直接關系到城市的環境問題和城鎮居民的生活利益。目前，在城市生活垃圾的管理方面，我國已經采取了垃圾分類、無害化處理和資源化利用等多個方面的積極措施。但從全國來看，很多城市還沒有形成完善的生活垃圾管理體系。為此，本文將從當前我國城市垃圾管理的現狀和問題出發，借鑒和參考世界城市生活垃圾管理先進經驗，為我國的城市生活垃圾管理提出積極的建議和對策。

1 我國城市生活垃圾管理現狀

城市生活垃圾的管理可以分為減量、收集、運輸和處理四個方面，這也是垃圾從產生到處理的主要流程[1]。隨著國家對城市垃圾管理的重視，很多城市采取了一定的管理政策，但有些政策也存在一定的問題。

1.1 城市生活垃圾的減量管理方面

目前我國城市生活垃圾減量管理主要分為分類減量和收費減量兩方面的政策。截至2020年，在國家層面我國出臺了20項部門規章政策和一項行政法規政策。在地方政府層面，涉及到分類減量的政策多達1 000多項，其中以城市生活垃圾數量最多的北京、上海和廣東等地的政策最多。這些政策的出臺，對垃圾管理的目標和權限以及生活垃圾處理環節中的法律責任都作出了明確的說明和規定，要求管理部門和城市居民能參與到城市垃圾減量工作中。在收費減量方面的國家政策法規有17項，地方政策有181項。

1.2 城市生活垃圾收集方面

早在1991年，我國就出臺了《城市環境衛生當前產業政策實施辦法》，其中對我國城市生活垃圾的收集做出了明確的規定，要求城市生活垃圾的收集率要達到百分之百。截至2020年，國家層面的城市生活垃圾收集政策共有11項，地方層面政策有127項。地方層面的政策管理規定都是依據國家在城市生活環境和衛生管理政策規定基礎上制定的。比如杭州市的《杭州生活垃圾管理條例》就對生活垃圾投放、收集的責任、主體和管理部門等作出了明確的規定。

1.3 城市生活垃圾運輸方面

城市生活垃圾的運輸，是其管理成本的主要方面，也是城市生活垃圾管理的流程中最主要的方面，因此，相關的政策法規也最多。截至2020年，國家層面的管理政策多達98項，地方性的政策數量達到了202項。隨著現代運輸系統的發展進步和互聯網技術在現代生活中的廣泛運用，2016年，國家提出要利用互聯網和傳統產業結合的優勢，促進資源的回收利用，把垃圾的運輸和回收結合起來，建立起現代城市生活垃圾運輸的智能化和現代化體系，提高城市生活垃圾的綜合處理和回收利用的效率。

1.4 城市生活垃圾處理方面

截至2020年，我國共出臺了68項管理政策，隨著城市化進程的加快，這些管理規定出臺和修改的頻率也開始增加。地方層面的政策多達1 524項。城市生活垃圾的處理需要建立與之相配套的基礎設施，因此很多政策性文件中都提到了生活垃圾處理基礎設施的建設規劃，比如焚燒設施、污水處理設施等等，都成為城市生活垃圾處理所需要建設和升級的基礎設施。

2 我國城市生活垃圾管理存在的問題

2.1 城市生活垃圾管理的核心原則體現不充分

管理政策的內容和具體的規定都需要在垃圾管理的核心原則下進行，這是政策制定和具體實踐執行的重要依據，不僅是政策出臺的思想體現，也是政策落地實施的重要準則[2]。但很多政策規定沒有從對核心原則的遵循角度去制定相關的條款。比如長沙市在2020年頒布實施的《長沙市城市生活垃圾管理條例》的第八條中明確提出其執行城市生活垃圾處理收費的原則是產生者付費，但具體的政策內容卻沒有體現這一原則。

2.2 管理要求不夠細化、缺乏執行性

城市生活垃圾的管理是需要政府部門、垃圾收集運輸和處理主體以及城市居民共同參與的活動，需要各方密切的配合，這就需要把每個環節的要求進行細致化的規定。比如在垃圾減量規定方面，很多城市的管理規定常常是一句呼吁性的口號，對具體減量多少才算達到標準沒有明確的說明。這就會讓垃圾的減量沒有形成具體的目標，管理人員的管理工作也難以具體開展[3]。

2.3 公眾參與度不高

城市生活垃圾的生產者是城市居民，很多政策的實施都需要居民的配合，如果城市居民對相關的管理政策和規定的參與度不夠，就會影響政策的實施。比如2019年上海市開始實施被稱為“最嚴生活垃圾分類條例”的《上海市生活垃圾管理條例》，鼓勵和要求居民實施垃圾分類。但從城市居民的反應和政策的落實情況來說，效果不是特別理想。很多居民認為，垃圾分類的標準過于細化，需要花費大量的時間進行垃圾的分門別類上，且生活垃圾產生于生活的方方面面，難以實現所有生活垃圾的分類。

3 完善城市生活垃圾管理的建議

西方發達國家的城市生活垃圾管理方面已經形成了很多不錯的經驗，取得了良好的成績。我國很多城市雖然在規模上超越了發達國家城市，但在與規模相匹配的垃圾管理等方面，還與其存在較大的差距。因此，在建設和完善我國城市生活垃圾的管理方面，我們可以借鑒發達國家的經驗。

3.1 借鑒國外先進經驗

德國的城市生活垃圾處理已經形成了明確的核心原則，那就是“全生命周期治理”。這一原則貫徹于其城市生活垃圾管理的各項政策中，比如1996年頒布的《循環經濟與廢物管理法》，就是在此原則上，強調對垃圾的回收利用率，盡量提高垃圾的利用水平，減少垃圾對環境的破壞。瑞典的垃圾管理政策的實施，主要依靠公民的良好環保意識，瑞典明確規定了政府、企業和公民在城市垃圾管理中的職責，并充分發揮各個主體之間的監督作用，從而有效建立起全民的環保責任意識和垃圾管理意識，提高了公眾的參與度。

3.2 提高我國城市生活垃圾管理水平的對策

3.2.1 明確城市生活垃圾管理的核心原則

核心原則的確立能夠準確指導國家和地方政府政策制定中的具體政策，使國家城市生活垃圾管理的政策能夠得到有效的貫徹和落實。應從環境保護、資源利用等方面集合政府部門、科研院所和專業人士，針對我國城市發展的方向和城市生活垃圾處理的實際情況，明確城市生活垃圾管理的核心原則，從而為各項政策和條款的規定設置好方向和邊界。

3.2.2 細化管理政策的內容

政策的制定是為了實施，為了解決問題。如果政策的制定沒有根據現實情況進行細致化的規定，制定再多的政策，也難以真正在每個社區和生活場所得到貫徹執行。城市生活垃圾的管理是每個城市的大工程，但真正落地執行，需要各級管理部門和公民在可行性政策基礎上，明白在什么時間、什么地點該做什么，針對一些垃圾問題，應該采取什么樣的操作手段。當前，我國很多政策比較籠統，特別是地方政府的政策，沒有深入了解和考察當地垃圾產生、收集、運輸和處理的具體情況，政策的制定很模糊，不僅沒有給各級管理和參與者明確的指導，反而給管理工作造成了混亂[4]。

3.2.3 提高公眾參與程度

城市生活垃圾的主要生產者就是城市居民，很多政策的制定，特別是垃圾生產方面的政策規定主要就是針對公眾的，這也是垃圾管理的源頭環節。在制定政策之前，要廣泛聽取民眾的意見，讓民眾形成主體責任意識，在管理的各個環節都提高公民的參與度，提高他們的積極性。同時還要加強宣傳，要利用社區的宣傳優勢，提高公民的社區環境保護意識，讓公眾自覺參與到城市生活垃圾管理的各項管理政策中，從而形成城市治理中的有效支撐力量，做到城市垃圾管理的有效落實執行。

3.2.4 優化城市生活垃圾管理組織體系

管理組織體系作為政策制定、執行和實施的著力點，是完善城市生活垃圾管理政策的基石，也是各個職能部門和各級政府相互合作的紐帶。每個政策的制定都需要適應城市生活垃圾管理的目標，明確各個組織在這一目標中的角色定位、職能責任和任務工作，從而讓各個組織明確在城市生活垃圾管理政策制定、執行和實施中自身與其他組織之間不同的隸屬關系和合作關系，實現組織體系合力最大化。