城市居民參與環(huán)境治理研究
——呼和浩特市居民垃圾分類參與意識調(diào)查

王春雪，阿妮拉，趙子健

（內(nèi)蒙古師范大學民族學人類學學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517）

1 引言

自2000年6月開始，政府首次指定北京、上海、南京等8個城市為垃圾分類收集試點城市[1]，由此正式拉開了垃圾分類治理的帷幕。2017年3月國務院明確提出要求46個城市先行實施垃圾分類治理[2]。2018年，國務院在前期工作的基礎上提出構(gòu)建“無廢城市”[3]。2019年2月，住建部等9個政府部門，共同發(fā)布要求在2025年底，全國地級以上城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)[4]。至此，我國垃圾分類治理政策體系初步建立并在全國范圍內(nèi)推廣實施。

隨著政策的大規(guī)模推行，居民參與環(huán)境治理“高認知度、低踐行度”的行為與態(tài)度逐漸成為熱點話題[5]，對于垃圾分類政策推行的困難的原因分析，更多落腳于政策動員宣傳活動及居民實踐參與意識[6]，2020年3月，國家要求全面落實各類主體責任，形成多元參與、各體系良性互動的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。由此，本文基于多元共治的思想，以呼和浩特市城市垃圾分類治理為例，在對城市社區(qū)居民、物業(yè)服務人員、社區(qū)工作人員、垃圾處理廠工作人員等進行深入訪談的基礎上，探討居民參與垃圾分類意識與行動相背離的現(xiàn)象及成因。

2 城市垃圾分類治理中的多元主體困境

從根本上講，垃圾分類治理的意義在于降低有害物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境及生命健康產(chǎn)生的威脅，其中，重點在于減少有害物質(zhì)流入生態(tài)圈，其次是要加強資源的循環(huán)再利用以及可持續(xù)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，垃圾問題日益嚴重，各大城市“垃圾圍城”的現(xiàn)象也逐漸變得更加嚴峻，垃圾分類治理刻不容緩。處理垃圾使用的傳統(tǒng)手段主要有焚燒和填埋兩種，雖相對節(jié)省人力物力，但前者會產(chǎn)生二噁英、含苯化合物等有害物質(zhì)[7]，威脅生命健康，后者會侵占土地資源。因此，采用更加有利于綠色發(fā)展的現(xiàn)代化垃圾分類治理手段，一方面提高資源利用水平，減少不必要的浪費，給生態(tài)環(huán)境減負，另一方面則有利于降低各類可回收品類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本[8]。從這一角度出發(fā)，實現(xiàn)垃圾分類的長效化治理，不僅需要居民秉承公眾參與的積極態(tài)度踐行垃圾分類，也需要市場運作提供技術(shù)層面的支持，收集并處理各類的廢棄物品，更需要政府深化法規(guī)操作性，加強配套機制政策。各個主體之間環(huán)環(huán)相扣，任何一方的作用都缺一不可，然而實際操作過程中，各個環(huán)節(jié)存在諸多掣肘之處。

2.1 市場激勵管控機制未能長效建立

追根溯源，加強對于作為廢棄物品源頭生產(chǎn)者的管控力度，才是真正做到從源頭上解決“垃圾圍城”的問題，因此呼和浩特市政府2020年9月印發(fā)的《呼和浩特市生活垃圾分類管理辦法》中明確提出“按照誰產(chǎn)生誰付費的原則，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人，應當按照市人民政府確定的生活垃圾處理收費標準和有關規(guī)定繳納生活垃圾處理費。”的相關要求，但在實施過程中，較難推進生產(chǎn)企業(yè)落實資源環(huán)保責任。一方面，生產(chǎn)企業(yè)短時間內(nèi)難以進行企業(yè)內(nèi)部部門的大幅度人員變動，會趨向于尋找專門的環(huán)保回收企業(yè)進行合作，另一方面，受到各類小廢品收購站及個人的影響，環(huán)保回收企業(yè)的生存壓力較大。

以小家電回收為例，市區(qū)某正規(guī)家電回收企業(yè)通過微信小程序面向居民開放預約，并且提供上門回收廢舊家電的服務，在小程序的詳細說明中，明確了標注了紙類、塑料等回收價格的細則，但對廢舊電器則“實際以工作人員提供的報價為準”，對此，工作人員解釋道“收廢電器成本太高”、“不可控因素太多”。不同于非正式運營的廢品回收站及個體戶，對于回收企業(yè)來講，家電回收需要做到“收一件就清理一件”，其中物流、運營、人工、倉儲等成本壓力比較大，產(chǎn)業(yè)集群效應遠未形成，面對新興的各類廢棄物品，回收企業(yè)難以投入充足的研發(fā)經(jīng)費，使得循環(huán)再生產(chǎn)的產(chǎn)品受到極大的局限。

2.2 居民參與垃圾分類配合度低且調(diào)動難度較大

集體行動的四個核心議題之一是集體認同感[9]，相對于其他環(huán)境問題，居民對于垃圾分類的考量多是出于自身的角度，“我沒感覺到什么垃圾圍城啊，你看我們環(huán)境不是挺好的嗎？”、“沒這個（垃圾分類）習慣”、“大家都不上心（關心）這事”、“我給你扔進垃圾桶管（夠）可以的了”，居民并未意識到垃圾分類的迫切性與重要性，也并未形成強烈的集體認同感，更未將垃圾分類行為看作是重要的甚至必要的行為，只是覺得這“都是居委會管的事”。盡管我國垃圾分類的宣傳已經(jīng)遍布大街小巷，但仍然收效甚微。

一些小區(qū)招募了志愿者在分類垃圾桶旁邊“監(jiān)督指導”，市政府要求公職人員“包戶認領”，使得基層工作人員和領導干部身兼數(shù)職。實際上，以政府主導的宣傳動員工作推進難度較大，居民容易產(chǎn)生抵觸心理，監(jiān)督的志愿者反而變成了垃圾分類的具體操作者，一旦志愿者不在值守崗位，居民便又“趁沒人管趕緊扔”，不僅使得一些社區(qū)面臨持續(xù)招募志愿者的壓力，也使得垃圾分類動員宣傳活動陷入“官動民不動”的窘境。

2.3 末端減量的扶持力度占用過多政府資源

我國以政府為主導的垃圾分類治理模式中，盡管大力宣傳源頭減量，使得垃圾變廢為寶，實現(xiàn)減量化、資源化和無害化，但在實踐中，政府投入了大量的資金，用以實現(xiàn)垃圾的末端減產(chǎn)，其中以焚燒發(fā)電廠為例。從“十二五”至今，中國的垃圾焚燒發(fā)電廠項目勢如破竹，以“十三五”城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理上的投入來看，垃圾分類治理投資中67%用于無害化處設施建設[10]。

呼市對于垃圾焚燒廠的政策扶持體現(xiàn)在各種補貼上。一家垃圾焚燒發(fā)電廠的收入主要來自兩方面，一是每噸約70元噸垃圾處理補貼，另一個是上網(wǎng)電價補貼，其中后者的影響更大。然而對垃圾焚燒廠電價的激勵舉措使得大量垃圾流向焚燒廠，擠占了廢棄物循環(huán)再生產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展空間，于是，垃圾分類的目的仿佛變成了提高焚燒效率，這與一開始提倡的減量化、資源化和無害化存在一定程度上的背離[11]。

3 居民垃圾分類意識養(yǎng)成需要多元共治

阻礙垃圾分類治理發(fā)展的原因，看似是居民配合程度低，公共參與意識不強的問題，實則是多方主體共同作用的結(jié)果。政府提出了諸多目標，但因不可控因素而分身乏術(shù)，居民沒有建立起垃圾分類的習慣和集體意識，企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完善，非正式廢品回收個體戶擠占了其生存空間，導致企業(yè)沒有研發(fā)經(jīng)費。社會新興的外賣產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新的廢棄物品品類增加，而企業(yè)沒有進行相應的技術(shù)革新，無法處理這類可回收再利用的資源，更加失去了與非正式廢品回收站的競爭的資本，不可回收垃圾堆積成山，政府只好大力投資末端的垃圾處理設備，扶持垃圾焚燒發(fā)電廠的發(fā)展，以期通過這樣的方式實現(xiàn)垃圾減量及再利用，但這樣的做法又讓居民覺得“反正就是燒掉，為什么還要分類？”“我都交了垃圾費為什么還要自己分類？”因此，垃圾分類動員難度大，還易陷入“官動民不動”的窘境中去。