環評技術評估中環境影響評價制度與排污許可制的銜接研究

許邦遠

（中山市環境科學學會，廣東 中山 528402）

環評制度和排污許可制度共同作用于環境保護與管理，二者相輔相成、相互促進，各地各部門只有嚴格落實有關制度銜接的要求，才能夠充分發揮制度優勢，為我國盡早盡快地建立和完善環境保護體系奠定重要基礎[1]。

1 環境影響評價制度與排污許可制度銜接中存在的問題

1.1 制度內容融合程度不高

就當前環評制度與排污許可制度的銜接現狀來看，仍然存在諸多的問題和不足，首先就體現為制度與制度之間內容的融合程度不高。由于環評審批部門與排污許可證簽發機構分屬于不同的行政機關，因此在制度設計、制定和實施方面都存在一定的分離。而長期以來，排污許可制度中都沒有考慮到環評制度中有關污染排放、污染物種類、控制預測等的信息內容，這與我國環評技術評估工作起步較晚有關[2]。同時在環評技術評估工作中，所制定的環境影響評價報告也沒有明確排污許可的技術要求。雖然在相關政策的引導下，已經提出了制度銜接的要求，但是在具體的細節落實上仍然有待優化。

1.2 缺乏統一的技術規范

環評制度和排污許可制度在銜接的過程中，其技術規范還有待統一。環境影響評價工作中有關排污情況是進行環評技術評估的重點，而有關排污情況及相關數據的具體核算方法與排污許可簽發的污染物排放量計算方法之間是存在一定差異的，這就使得有關的污染數據指標存在多元化和不統一性，不同部門的環境管理數據缺少必要的聯通，也就導致管理標準不一致，嚴重影響了環境保護與管理的整體性。

2 二者制度銜接的思路分析

2.1 把握銜接程度

在環評制度和排污許可制度銜接的過程中，一個重要的思路就是要把握好制度與制度銜接的程度。制度銜接的目的是進一步確保環境保護與污染控制相關工作的順暢性和系統性，并不是要求要完全的按照一套標準來開展環評技術評估或者是進行排污許可管理。要把握好制度銜接之間的“度”，以免進入誤區。首先，在制度銜接過程中要避免對環評制度的削弱，由于環境影響評價具有全面性的優點，因此在進行排污許可執法監督的過程中要做到高標準和嚴要求，也就是按照環評標準來進行監督與控制。其次是雖然排污許可制度仍然處于污染控制的核心位置，但是排污許可制度是不能夠替換環評制度的，排污許可管理具有很強的實踐性，要利用排污許可制度來增強環評制度的實用性，確保環評技術評估能夠為排污許可管理提供更多真實可靠的數據。要利用排污許可制度增強環評實用性，具體做法可以根據環境影響評價文件明確污染物種類、執行標準及排污許可容量，并以此作為執法監督的依據。

2.2 明確核算指標

明確核算指標是環評制度與排污許可制度銜接的重要基礎。在進行環評技術評估的過程中，需要嚴格地依據國家和地方所設定的污染物排放標準、環境質量監測要求以及污染物排放總量控制標準等內容，結合污染排放核算技術指南等的技術文件要求來進行相應的環評數據測算，而為了增強環評數據與排污許可數據之間的規范性。環評要按照污染源強核算技術指南，進行源強確定，對產生或排放的污染物強度的度量，包括廢氣源強、廢水源強、噪聲源強等，在確定源強的基礎上，采取物料衡算法，對比分析在原輔料及燃料成分、產品、工藝、規模、污染控制措施、管理水平等方面具有相同或類似特征的污染源，利用相關資料，確定污染物濃度、排放量等的相關參數，進而核算污染物單位時間產生量或者排放量，或是直接確定污染物，單位時間產生量和排放量。在進行排污數據統計時，其統計標準要統一地采用排污許可申請與核發技術規范中所規定的表格和單位，這樣能夠在根本上保證數據的統一性，有利于建立整體性的管理標準。

3 環評制度與排污許可制度銜接的優化策略研究

3.1 重視規劃環境影響評價的實施

規劃環評與項目環評不同，并不是單獨的針對某個建設項目來進行環評技術評估，而是針對某個區域或者是某個行業的整體規劃來進行環境影響評價，從整體上來分析環境容量，分析這個區域或者是這個行業的生產對環境造成的影響，其科學性就在于從規劃環節就對有關項目的科學性以及布局的合理性來進行論證和分析。要深入推進環評制度和排污許可制度的銜接，做好規劃環節的環評工作是十分積極和重要的。首先，要明確規劃環評的重要作用，在整個的環境保護體系中規劃環評工作具有先行性和指導性，通過對整體規劃的環境影響評估，進一步明確環境質量標準和環境準入紅線，為項目環評審核和排污許可證下發劃定基準依據。其次，規劃環評要把重點放在對生態環境的改善方面，綜合考慮有關生產工藝、產值等的要素，列出生態空間管理清單。為后續充分發揮環境影響評價監督和排污許可執法監管提供標準支持。最后，要加快完善有關規劃環評的法律法規，將對整體規劃的環境影響評價納入到環境保護體系建設中來，明確責任主體，增強規劃環評的權威性。

3.2 做到制度與制度間的全方位對接

要實現環評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要做到二者之間的全方位對接，這里所說的全方位對接，主要是指內容上、執行方式上來進行對接。首先是在內容上，環境影響評價工作仍然是從定性和定量兩個方面出發，全方位的覆蓋有關企業產排情況、環境質量影響等級等的內容。排污許可要在傳統定量管理的基礎上，增加定性管理的內容，排污許可證實施以后，有利于今后環境的污染控制和環境質量改善。其次，在有關企業對提交環境影響評價報告或者是自主審查材料的過程中，環評技術評估機構要對相應的報告或者是排污許可制度落實情況，要求相關企業做出有關排污許可制度內容的相關補充，才能夠進行下一步的審批。

3.3 深入推行一體化管理

要實現環評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要深入推行一體化管理。由于有關污染物排放情況只是屬于環境影響評價的內容之一，環境影響評價的內容是十分廣泛的，除了產排情況之外，還會對污染現狀、環境承載力、工程項目建設情況、項目工藝以及經濟基礎等進行綜合評價，因此在進行制度銜接的過程中，要想體現出污染控制的整體性和聯動性，在進行排污許可管理時，要綜合的考慮污染源、污染治理舉措、生產工藝以及技術條件等的關鍵性要素，來進行綜合許可，不要簡單地只考慮污染物排放總量控制這個標準，進一步突出污染源等級、污染防范和治理舉措等的管理工作，切實推進一體化管控。

3.4 完善許可章程，強化部門聯動

為實現環評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要不斷完善許可章程進一步強化部門聯動。在行政許可的范疇中，首先就是要優化審批的章程，提倡企業進行自主驗收并且主動地提交有關的申請材料，行政審批部門要做好有關項目的備案，同時要明確審批權限，實行屬地管理的原則，通過垂直化、扁平化管理，加快環境影響評價審批與排污許可監督的落實。其次，要進一步強化部門的引導作用和企業的主體責任，明確有關項目的主體責任人和企業領導干部的監督管理責任，確保同步推進環境影響評價工作和排污許可申請工作。

4 結語

綜上所述，制度和制度之間的銜接需要一個基礎的框架，在環境保護體系的框架之內在，要推動環評制度和排污許可制度的銜接，在明確大體思路的基礎上，要從規劃環評、內容對接、一體化管理與部門聯動這些細節處著眼，做到統一技術規范、統一標準，提升制度銜接的有效性。