“放管服”視角下的個體戶高質量發展困境及解決途徑

文/張亞東（中共宿遷市委黨校）

一、引言

個體戶的出現有著深刻的社會根源和現實基礎，早于公元前的春秋戰國時期，道家學派代表人物莊子就開辦了家庭作坊，以編草鞋為生；唐宋期間較為繁榮，張擇端《清明上河圖》中汴京城街邊個體戶和攤點星羅棋布，各行各業呈現欣欣向榮之景。中華人民共和國成立后隨著經濟體制改革的深入，個體戶從無到有、從小到大的發展史也映射出中國經濟不斷壯大的趨勢。

2015年5月12日，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作，電視電話會議提出開展“放管服”工作，“放管服”即“簡政放權、放管結合、優化服務”，隨后“放管服”改革縱深推進，深刻影響著各經濟主體的生存與發展，尤其是占經濟主體地位的個體戶群體。

“放管服”已成為新時代政府治理的新內容、新舉措，政府是“放管服”的主體，核心是“放管服”改革。在“放管服”視角下研究個體戶高質量發展，對于優化經濟結構、實現共同富裕具有十分重要的意義。

二、改革開放之后個體戶發展的歷史沿革

個體戶的時代變遷歷程，也是一部中國經濟蓬勃生長與制度創新的發展史。1953年至1956年12月我國實施社會主義三大改造后，個體戶生存空間狹窄，從業數量由1953年的近800萬戶縮減至1977年的15萬戶，社會物資供給持續匱乏，但市場需求旺盛，剩余勞動力較多，這為個體戶的發展創造了有利條件。改革開放之后，個體戶發展突飛猛進。縱觀改革開放的歷史可以發現，個體戶發展受到政府這只“無形的手”的推動。吃等手藝維持生計，由此第一批個體戶誕生，常被人叫作“倒爺”或者“街邊仔”。這時期的個體戶多為謀生型創業，主要采取流動攤販走街串巷的形式，靈活性和機動性很強，在那個物資供給匱乏、商業網點少的時代，極大地滿足了人們需求旺盛的生活需要。

1979年，一份黨中央國務院批轉的報告提出“各地可根據市場需要，在取得有關業務主管部門同意后，批準一些有正式戶口的閑散勞動力從事修理、服務和手工業者個體勞動。”以國家文件的形式，第一次對個體戶的地位提出認可。1980年12月，溫州市工商行政管理局發出工商證字第10101號，這是第一張個體戶營業執照。

（一）個體戶發展開始于1978年

（二）個體私營經濟合法地位確定于1987年

1977年起，800萬回城知青帶來巨大的就業壓力，由于體制內能容納的就業人數有限，多出來的人只能通過理發、修鞋、磨刀、賣小

1987年10月，“個體私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”被正式提出，自此個體私營經濟的合法地位提上日程。1987年至1999年，《城鄉個體戶管理暫行條例》《私營企業暫行條例》等一批有利于個體私營經濟發展的法律法規相繼頒布實施。一批個體戶“升級換代”，選擇利用積攢下來的“第一桶金”創辦公司，馬云、任正非、劉強東等商界名人，都曾有過擺攤經歷，成為民營經濟不斷壯大的源泉。

黨中央國務院充分肯定了個體戶的重要性和合法地位，從根本上清除了全社會對于城鄉居民從事個體經營的認知障礙，個體戶迅速致富的示范效應突顯，引發了全社會從事個體經營和私營企業的熱潮，甚至出現了大學生畢業后便開始以個體戶身份開始創業的現象。

（三）個體戶占比達到峰值于2008年

在各級政府的大力支持下，一些地方出現了個體私營經濟統計數據中只報增、不統減的情況，即開業登記，歇業即不注銷，一些“死戶”出現。2000年國家工商行政管理局發布《關于啟用〈個體工商業執照〉及做好換照工作的通知》，對歷年查無下落、名存實亡的個體戶登記數據進行“剔除”，全國個體戶數量從1999年的3160萬戶減少至2000年的2571萬戶，登記數量比較準確地反映了現實情況，由此也形成了新的從業情況，效率更高、發展空間更大的私營企業吸納的就業人數在2004年后開始超過個體經濟，并呈較快增長趨勢。

1990—1999年，我國個體戶年均新增超20萬家；2000年—2009年，個體戶年均新增量已有百萬規模，總數近400萬家，其中2008年個體戶已占市場主體超六成，達到78.8%的峰值。

（四）個體戶經營格局改變于2009年

市場格局經過多年的發展逐漸完善，極大富裕了物質供給，消費品市場也由賣方轉向買方。消費者的生活品質隨著互聯網信息的暢通迅速提升，消費者更加關注消費品的質量、健康、時尚以及消費體驗。北京、浙江等省市推行市場規范化管理，不斷提高準入門檻，個體戶的成長空間也逐漸縮小，市場競爭日趨激烈。

1999年8月，易趣在上海創立，2002年與eBay結盟，電商平臺開始在中國蓬勃發展。淘寶網、京東商城、拍拍網等互聯網電商購物平臺陸續出現，網店作為個體戶新的經營方式迅速發展。2009年淘寶網銷售額超2000億，個體戶原有經營結構開始改變，呈現出門店、網店和路邊攤三足鼎立的發展格局。2014年起個體戶借助移動端風口迅速成長起移動支付、外賣平臺、快遞物流等一批電商新勢力，有著鮮明的信息互聯網時代烙印。

（五）小結

截至2021年10月，我國市場主體總量突破1.5億戶，承載了7億多人的就業，其中個體戶數量突破1億戶，帶動近3億人就業。億量級的個體戶匯聚出磅礴力量，推動著國家經濟總量邁入百萬億元大關，國家財力和社會財富穩定增長。

三、個體戶呈現的重要特征

（一）個體戶主要集中于生活性服務業

個體戶規模較小、經營靈活、適應面廣，與群眾生活需求十分匹配。不少商界精英曾做過個體戶，如劉強東在中關村賣過碟，馬云背著大麻袋到義烏、廣州去進貨擺地攤，任正非部隊轉業后背負200萬債務賣過保健品、減肥藥、火災報警器等。可以說，個體戶經濟為創業夢想奠定了經濟基礎。

現如今快遞、外賣、奶茶、手機店、培訓等“后浪”個體戶興起，依然與百姓生活息息相關。據統計，20年間，快遞類個體戶由最初的162家發展到如今的十萬多家，奶茶類個體戶從514家發展到6萬多家。很多個體戶投身于外賣事業，外賣行業個體戶在2018和2019年新增不過1.2萬家、3.6萬家，受新冠疫情影響，工商登記顯示2020年國內新增外賣從業主體超過67萬,同比增長1487%，一、二、三線城市消費者對于餐飲外賣的使用率已達96.31%。

（二）沿海城市的個體戶發展較為發達

我國各地區的經濟發展存在著較大差異，個體戶經濟發達的縣級區域大多分布于沿海省份，其中廣東766.2萬家、山東763.3萬家、江蘇755.7萬家、浙江548.9萬家，是個體戶分布最多的幾個省份，個體戶的數量與省份的經濟總量有所對應。

個體戶的發展也受到城市規劃布局的影響。北京44.5萬家，個體戶數量倒數第三，上海作為服務國家“一帶一路”建設的橋頭堡，也僅有49.2萬家，在所有省份（直轄市）中倒數第五。究其原因，一方面北京、上海聚集了很多國營企業、外資企業等大型企業，各類市場主體分布相對其他省份來說更加均衡；另一方面一線城市商業化程度高，居民的消費水平更高、對生活品質的要求更高，這些都增加了個體戶的經營難度。如餐飲業、住宿業，單打獨斗的個體戶很難與品牌連鎖企業以及扎根多年的老字號競爭。

（三）信息化水平轉變了個體戶的經營方式

信息化的運用壓縮了“個體戶供給”與“消費者購買”兩者間的距離，縮減了個體戶經營所需的房屋面積和消費者為就餐而消耗的時間成本，驅動傳統生活服務業在供給側效率的提升。電商平臺的生態領域不斷擴大，其外延也不斷拓展，由最初的批零住餐等生活服務行業向修理、設計、家政等行業滲透，這種全新的“互聯網+”模式正促發著各行各業的傳統個體戶轉型升級。

移動通信技術不斷進步、智能終端廣泛運用，移動支付、電商平臺、視頻直播等移動互聯手段也介入到個體戶的宣傳、營銷、管理活動中。對宿遷市寶龍后巷個體戶調查問卷顯示，90%以上的個體戶使用支付寶、微信收款后，消費次數增長30%，銷售額提高25%，信息化應用為個體戶節約了成本，提升了效率，增加了經營利潤，成為個體戶不可或缺的經營手段。

（四）電商經濟是個體戶未來發展的方向

信息技術給個體戶帶來經營便利的同時，發展出的電商網購模式改變了原有的發展格局，個體經營者因入駐美團、滴滴、淘寶等電商平臺，極大提高了業務曝光量，各類電商平臺幫助批發、零售、住宿、餐飲、出租車行業突破了傳統的線下經營，改變著消費者的消費理念和習慣，為個體戶的生存開辟了新的發展空間。近年來隨著抖音、快手等直播平臺風靡全國，個體戶經營者的宣傳方式也不再拘囿于廣告傳單、大屏廣告等傳統方式，無數個體業主搖身一變成為視頻主播，通過包裝、打造個性化內容，將粉絲流量指向店鋪、商品和服務，最終轉化為經濟利益，如成都市玉林小酒館、西安市永興坊等知名網紅店鋪的成功營銷。信息化的發展帶動著個體戶業主們宣傳、銷售等方式的轉變。

（五）小結

創新是經濟發展的主要動力。創新也會隨著效益的提升引發全社會的模仿，隨著5G、VR、物聯網等信息技術的普遍運用，各行各業的個體戶勢將接受新一輪的行業挑戰和洗牌，因電商、視頻直播所產生的經濟效益會不斷刺激社會資本的投入，帶動新一輪的經濟繁榮。

四、個體戶經營發展面臨的困境

個體戶申請手續較簡單，費用少、要求低，成為初創業者們首選的經營形式。但隨著供需產業鏈的不斷完善，消費終端的需求與標準越來越高，個體戶未來的發展存在諸多現實問題和困境。

（一）經營方式普遍落后

個體經濟大多屬于勞動密集型的“作坊式”“親友店”，科技含量普遍不高，常處于產業鏈的低端位置，個體經營業主大多存在“小富即安”的思想，缺乏創新的動力。利潤會驅使資本不斷地進入，行業變得飽和，特色亦不再突出，同質化的供給服務業難以應付激烈的市場競爭，往往數家店會同時爭奪同一塊蛋糕、同一片市場。

在通貨膨脹、市場競爭的壓力下，要素獲取、人力資源等成本不斷上升，但自由競爭市場環境下，經營成本難以向上下游傳遞，生產經營受到各方面資金壓力的挑戰，成本壓力陡增。如個體戶的經營租金，因房地產市場價格的提高，間接拉升了個體戶店鋪租金。加之個體戶本身抗風險能力差、應對突發事件能力不夠等問題，在新冠疫情蔓延下，許多個體戶生存困難。2020年初全國有不少實體店歇業關門，各地發布復工復產通知時，已經是3、4月份，一批個體戶因無法負擔房屋租金而離開市場。

（二）貸款融資受到限制

近年來，國家大力推行普惠金融政策，為個體戶的發展注入了新的活力。但從操作層面上看，我國的融資貸款政策偏愛國字號、民營500強等大型企業，貸款配給現象已成行業潛規則，普惠金融政策地區間不均衡的現象依然突出，只有30.1%的個體戶感覺流動資金充足，靠民間借貸解決融資難題的個體戶占61.5%，最需要資金支持的個體戶并沒有辦法像企業一樣輕松獲得經營貸款，80.7%的個體戶沒有發生正規融資行為。個體戶自身規模較小，信用等級低，普遍不具備不動產抵押條件，再加上財務混亂、管理隨性等問題，很難達到銀行貸款準入門檻，民間融資主要依靠血緣、朋友、同事等傳統社會關系解決，個體戶在信貸市場表現出“風險厭惡”的特征，調查顯示約有63%的個體戶經營者不愿意申請信貸資金用于經營。

（三）政策紅利難以惠及

在市場總體經濟形勢下滑時，個體戶經營情況也普遍呈現不好的狀態，涉及個體戶發展的優惠政策雖然多，但約束條件也較多，如要求個體戶需要達到統計部門規定的“規模或限額以上入庫標準”“獲國家、省級老字號等榮譽”，政策難以落地，紅利效應未能疊加。政策執行方面也存在偏差。如有些政策因政出多門，導致信息不夠系統；有的因宣傳面窄、發布渠道單一，導致市場主體知曉率低；有的優惠政策不切合實際，難以操作，執行不到位。隨著市場結構高度化、市場競爭白熱化、行業集中度提高，越來越多的市場行為，如參與招投標、連鎖經營、開具更多發票數額等都需要經營主體具備企業資質，這讓個體戶的發展空間越來越窄，市場競爭力越來越弱。

（四）“個轉企”門檻較高

部分中等規模的個體戶面臨現實的發展困境，但又因為太麻煩不想轉型。調查發現，76.7%的個體戶將審批難作為轉企障礙的第一位因素，不少擬轉型升級主體的經營項目都涉及前置審批手續，而相關行政許可審批部門對個體戶原有的前置審批手續往往不予認可，大多要求重新辦理，程序繁瑣，周期較長，辦理難度大。

“個轉企”后稅務管理要求也較嚴，而個體戶相對自由靈活，不需要建賬。個體戶和小規模企業一般采用定期定額征收方式，如部分個體戶月營業額3萬元以下免征營業稅，而企業需要繳納20%左右的所得稅。調查顯示，74.6%的“個轉企”業主認為，個體戶享受很多優惠政策，轉企后負擔明顯加重，與個體戶相比明顯不公，因而不愿轉為企業。早于2011年北京市就開展了“個轉企”，發布《北京市工商行政管理局個體戶轉變為企業組織形式登記辦法》，個體戶可自主升級為三種企業形式。在政策推動下，北京大批個體戶更早實現了“個轉企”升級，更多享受到發展的紅利。

五、個體戶高質量發展解決途徑

個體戶的誕生源于市場需求，雖然單個規模小，但總量規模大。數據顯示，我國目前已有個體戶8261萬戶，帶動就業超過2億人，現如今已是數量最多的市場主體。全面優化營商環境，促進個體戶高質量發展，事關發展大局，需要舉全社會之力共同打造公平公正、高效透明、平等競爭、安商親商的營商環境。

（一）打造特色引導個體戶個性發展

高標準、高起點開展城市規劃，與市場需求、交通體系、文物保護、城市治理等協調，因地制宜打造適宜本地需求的特色商業步行街，為個體戶提供租金合理、統一規范化管理的經營場所，降低經營成本，發揮集聚效應；支持個體戶向有一定特色規模的商業街、人流量大的區域開展戶外商業活動，形成特色集聚街、巷，有效解決現代化城市管理的困境。引導個體戶開發當地風俗習慣和文化特色，培育和引進一批專業團隊，圍繞民俗文化和傳統技藝傳承、非物質文化遺產等內容提供個性化產品和服務；支持有文化、旅游、休閑特色的商圈和街區適當延長營業時間，營造和諧休閑環境，打造夜經濟吸引消費；優化配套設施，提升公共服務質量，提高城市管理的法治化水平，為個體戶做大做強提供保證，為轉企工作打好經濟基礎。

（二）出臺政策減輕“個轉企”經營負擔

圍繞稅費獎補、代賬服務、貸款貼息等方面制定政策，助推“個轉企”工作。如在“個轉企”過程中參照增加的稅費進行獎補，避免增加個體戶的直接財務支出；通過采購會計中介服務的方式，為“個轉企”納統貿易企業做好會計、審計等無償服務工作，切實減輕企業聘請財務人員負擔，規范企業財務制度，促進企業健康發展。

后續培育方面，將已完成“個轉企”的納入支持目錄，符合國家和省、市有關扶持獎勵的，優先給予支持；實施融資傾斜政策，鼓勵金融機構出臺實施辦法，在“利率額、還款方式、還款期限”等方面給予“個轉企”貸款融資支持；政府定點采購商同等條件下優先考慮財務制度健全、依法繳納稅收的轉企經營主體，防止出現購買個體服務借用企業票據入賬的現象。

（三）深化“放管服”改革降低轉企門檻

梳理優化“個轉企”審批流程、環節、材料清單，提高行政審批效率，讓“個轉企”最多跑一次；推進部門聯合辦理，讓“個轉企”跨部門、跨層級、跨業務辦件零跑動；依托支付寶城市之家微信小程序工作門戶等，實現依申請辦件向“依提醒”辦件轉變；加“放管服”督查，在審批系統建立紅黃牌制度，自動提醒、全程監督，依托建立的多渠道政務服務“好差評”系統，讓“個轉企”工作可感知、可追溯、可評價。

允許擬轉為企業的個體戶依法繼續使用原名稱字號，保留轉企前獲得的各種榮譽稱號，確保其知識產權得到延續和保護；原個體戶與轉企的設立登記檔案合并歸檔，保持主體檔案的延續性；推動市級部門完整下放審批事項，支持幫助“個轉企”責任轄區強化承接能力，切實做到“放得下、接得住、管得好”。持續深化證照分離改革，分批梳理公布告知承諾事項審批清單，切實解決市場主體準入不準營的難點堵點，通過多證合一、告知承諾等方式進一步壓減審批環節和材料，實現更多領域準入即準營。

（四）建立健全“個轉企”工作推進機制

加強“個轉企、下轉上”的組織領導。成立市級“個轉企”領導小組，出臺持續促進個體轉型升級為企業的實施方案，將相關行業主管部門列入“個轉企”工作成員單位，分解“個轉企”工作任務指標。組織開展“個轉企”專項調查。對有“個轉企”意愿的經營戶造冊登記，建立培育目錄，摸清各區域個體戶數量及經營情況，引導符合條件、有意愿的個體戶轉注冊為公司。建立多部門定期會商機制，協商解決“個轉企”過程中存在的問題和困難。建立健全信息共享機制。以市場監管、行政審批、稅務等部門共同構建的基礎數據為依托，建立個體戶經營信用檔案；加強個體戶動態市場監管，防范個體戶一店兩證、偷逃漏稅等行為，促進個體戶轉型升級；依法打擊以個體戶為掩護的偷逃稅行為，防止個體大戶刻意數據做小引發示范效應，構建均等稅負、公平競爭的市場環境。

（五）小結

引導和幫助具備條件、有意愿的個體戶轉型升級為企業，不僅有利于個體戶做強做大、提升業態、增強市場競爭力、拓展生存和發展空間，也有利于做活城市特色和文化發展，增強群眾幸福感和獲得感；更有利于地方政府提高資源利用效率，培育地方經濟新增長和擴大稅基。

六、總結

面對百年未有之大變局，中國穩步邁進世界舞臺中央。我們津津樂道于明星企業們的合縱連橫，也驚嘆于商界精英們的造富神話，可是終究不能忘記推動中國經濟最草根的是個體戶，他們平凡且渺小，卻是歷史洪流中最務實的踐行者。正是他們的存在，豐富了市場經濟的深度與廣度，讓中國經濟的每一步都走得更為堅實有力。

個體戶群體與人民生活聯系最緊密，關乎億萬民眾的就業，讓社會主義市場經濟的根基牢固，老百姓的生活美好。因此，各級政府都應當給予足夠的重視，以高質量的“個轉企”推動全社會共同富裕。