鐵檢機關開展行政公益訴訟工作的檢視和完善

戴瑛　柏茹

摘 要：鐵檢機關開展行政公益訴訟工作具有深厚的理論基礎，但由于其體制改革原因及管轄的特殊性，在工作過程中存在行政公益訴訟案件范圍過于狹窄、案件管轄不明、鐵路和地方行政職權分配不清等問題。對此，應把鐵路運輸安全領域納入行政公益訴訟案件范圍，并明確由鐵檢機關管轄;進一步剝離鐵路系統(tǒng)行政職能;適當擴大基層鐵檢機關的層級管轄范圍;與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺，以實現(xiàn)資源共享信息互通。

關鍵詞：鐵路檢察 行政公益訴訟 管轄特點 體制困難

甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸檢察分院（以下簡稱“蘭鐵分院”）下設四個基層院，分別為蘭州、武威、西寧、銀川鐵路運輸檢察院。2012年全國鐵檢體制改革后，蘭州、武威兩個基層院繼續(xù)隸屬甘肅省院，銀川、西寧兩個基層院的人事任命和財物保障分別歸入屬地寧夏自治區(qū)和青海省院，但檢察業(yè)務遵循過去業(yè)務指導關系，由蘭鐵分院繼續(xù)指導，案件報表數(shù)歸入甘肅省院案件管理系統(tǒng)。也就是說，管轄范圍涵蓋甘青寧藏四省區(qū)（西寧鐵檢院同時管轄青藏鐵路公司在西藏自治區(qū)內的鐵路沿線部分）。除蘭鐵分院外，全國跨省級行政區(qū)劃的鐵檢分院還有北京、上海、廣州、成都、南昌、烏魯木齊6個鐵檢分院，涉及18個省（直轄市、自治區(qū)），因此以蘭鐵檢察兩級院為調研對象有一定的代表性。

一、蘭鐵機關開展行政公益訴訟工作的現(xiàn)狀和特點

[案例一]蘭州鐵路運輸檢察院（以下簡稱“蘭州鐵檢院”）于2020年9月辦理的一起皋蘭縣忠和鎮(zhèn)人民政府怠于履職致使鐵路用地被侵占案，系甘肅廣盛混凝土有限公司在蘭州城際鐵路北環(huán)線K32+276處鐵路橋下搭建彩鋼房、堆放雜物，侵占鐵路用地，并在一定程度上造成橋墩偏壓，嚴重影響鐵路行車安全，危及鐵路旅客及周邊群眾的人身財產(chǎn)安全。蘭州鐵檢院根據(jù)鐵路安全保障“雙段長”制及地方政府崗位職責，向皋蘭縣忠和鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議，要求履職，最終該案按要求整改。

[案例二]2020年4月，銀川鐵路運輸檢察院（以下簡稱“銀川鐵檢院”）辦理的寧夏回族自治區(qū)中寧縣禁牧區(qū)違規(guī)放養(yǎng)馬匹危害沙漠鐵路運行安全行政公益訴訟案，系2020年12月最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）檢和國鐵集團聯(lián)合發(fā)布的鐵路安全生產(chǎn)領域公益訴訟典型案例之一。包蘭鐵路中寧縣石空鎮(zhèn)至余丁鄉(xiāng)區(qū)段多次發(fā)生村民放養(yǎng)馬匹跨越鐵道、逼停列車事故，特別是2019年4月至2020年5月，據(jù)不完全統(tǒng)計，至少發(fā)生14次馬群在鐵路邊食草、穿越等危險情形，并發(fā)生3次逼停列車事件，不僅破壞沙漠鐵路沿線生態(tài)環(huán)境，也嚴重影響鐵路行車安全。銀川鐵檢院向中寧縣自然資源局和余丁鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議要求履職，兩個行政單位通過聯(lián)合專項清理活動，積極整改，效果顯著。

[案例三]2019年3月、2020年5月期間，青藏鐵路集團先后就青藏線K385+565、K385+376、K385+500、K385+530、青藏線下行線K385+260共5處安全隱患向青海省烏蘭縣人民政府發(fā)函請求協(xié)助排除隱患，烏蘭縣人民政府批轉銅普鎮(zhèn)政府、烏蘭縣水利局、烏蘭縣農牧和扶貧開發(fā)局后，相關部門未采取任何整改措施，后西寧鐵路運輸檢察院介入調查。查明：在K385+565、K385+376涵處，烏蘭縣銅普鎮(zhèn)都蘭河村修建便道，高于涵口，堵塞涵渠，長期積水，汛期已造成涵口路基下沉;在K385+500、K385+530排水溝處，都蘭河村修建便道，堵塞涵渠，積水長期浸泡路基本體;在下行線K385+260涵處，都蘭河村修建水渠，阻礙鐵路涵渠行洪，造成涵內嚴重淤積，喪失泄洪能力。以上安全隱患有造成列車脫軌、顛覆等嚴重后果的風險。最終該案在各方努力下順利整改。

[案例四]2020年9月，武威鐵路運輸檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，蘭新鐵路途徑甘肅省古浪縣黑松驛鎮(zhèn)境內的部分路段存在大量侵界林木，違反了鐵路線路安全保護區(qū)、架空電力線路安全保護區(qū)安全距離的有關規(guī)定，危及電力設施安全，向古浪縣黑松驛鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議并督促整改。

從表格和案例可以看出：

第一，新領域探索在蘭鐵檢察辦理的案件中所占比例較高，2019占比42.30%，2020年占比63.27%，體現(xiàn)為路外環(huán)境影響行車安全。[1]具體表現(xiàn)包括鐵路沿線彩鋼房彩鋼板被大風掀至鐵路接觸網(wǎng)、樹木生長延伸至鐵軌上方、煤礦開采致山石滾落至鐵路線路、上穿下跨鐵路架橋涵洞、動物遷徙跨越鐵軌逼停列車、市政設施老化危害鐵路運營安全等。如案例二，村民在禁牧區(qū)違規(guī)放養(yǎng)馬匹，馬群在鐵路邊食草、穿越，發(fā)生逼停列車的危險情形;案例四，在甘肅省古浪縣黑松驛鎮(zhèn)境內的部分路段存在大量侵界林木，違反了鐵路領域相關安全規(guī)定，存在安全風險。

第二，劃歸為國有資產(chǎn)保護領域的案件存在非典型性特點，不屬于嚴格意義上的該領域案件。[2]如案例一，企業(yè)在鐵路橋下等鐵路用地上搭建彩鋼房、堆放雜物等，既危害了鐵路運營安全，又侵占了鐵路國有用地使用權。又如，傾倒垃圾至鐵路沿線，屬于國有資產(chǎn)保護領域還是生態(tài)環(huán)境保護領域并不明確，一般蘭鐵檢察系統(tǒng)的做法是在鐵路用地上傾倒垃圾，算作國有資產(chǎn)保護領域，鐵路紅線外傾倒垃圾，算作生態(tài)環(huán)境保護領域。

第三，國有土地使用權出讓領域未曾涉足。《鐵路用地管理辦法》明確了鐵路用地管理機構的職責。然而鐵路作為企業(yè)，對鐵路用地的管理是受委托的行政行為，對鐵路用地僅享有調查、申報、統(tǒng)計、監(jiān)督、監(jiān)察等權力，糾紛處置和處罰、土地使用權出讓等重大權力仍然屬于委托的行政機關，即地方政府土地管理部門。鐵路用地管理機構的行政權力表現(xiàn)為不完整不充分的特點。基于管轄的原因，蘭鐵分院四個基層院尚無該領域案件。

第四，案件歸類不具有明確性，存在模糊不清、模棱兩可的情形。鐵路點多線長，路內路外環(huán)境錯綜復雜，有些案件情形不能清晰界定究竟處于路內還是路外，甚至跨越路內路外，導致無法準確歸類。如案例三，村民在鐵路涵、排水溝處修建便道、水渠，橫跨路內路外環(huán)境，可以算在架橋挖涵小類內。然而在大類歸類時，不具有典型性，或者劃入新領域探索，或者劃入國有財產(chǎn)保護領域。

二、鐵檢機關開展行政公益訴訟工作存在的問題

（一）法律規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍過于狹窄，鐵檢機關所辦部分案件無法進行歸類

法律將檢察機關提起行政公益訴訟的范圍限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域以及侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。然而，以上五種類型并不能有效涵蓋鐵檢機關辦理行政公益訴訟的案件類型。此外，國有土地使用權出讓鐵檢機關不涉及。在司法實踐中，對于新領域范圍的探索，改革的指導意見是積極穩(wěn)妥推進，鼓勵各地方在訴前程序進行積極探索。

經(jīng)過近三年半的司法實踐，鐵檢機關辦理的公益訴訟案件類型集中體現(xiàn)為以下幾類：（1）侵占鐵路用地，包括在鐵路紅線區(qū)內建造建筑物、構筑物，鐵路橋墩下堆放、懸掛物品，搭建場地;（2）破壞鐵路路基，影響鐵路行車安全，包括向鐵路安保區(qū)內排放污水，在鐵路沿線挖沙取土采石采礦（爆破），在鐵路周邊抽取地下水;（3）在鐵軌附近下穿上跨，存在安全隱患，包括鐵軌上方橫跨公路橋梁、鐵軌下方挖建涵洞等設施;（4）鐵路沿線形態(tài)復雜，存在潛在安全隱患，包括在鐵路沿線搭建彩鋼房等建（構）筑物、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木，在鐵路沿線建造、生產(chǎn)、加工、儲存易燃易爆等危險場所;（5）破壞鐵路沿線生態(tài)環(huán)境，影響鐵路運營環(huán)境，包括在鐵路沿線堆放垃圾，排放生產(chǎn)生活污水、燒荒等;（6）鐵路站車食品藥品安全衛(wèi)生問題，影響廣大旅客的飲食健康、獲得急救的權利，包括證照不齊，證照、藥品、食材過期，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)衛(wèi)生狀況不達標，防疫期間特殊用品的保存廢棄程序不規(guī)范等。

結合法律規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍進行歸類，第一類勉強劃歸國有財產(chǎn)保護領域，但不具有典型性;第二類、第五類劃歸為生態(tài)環(huán)境和資源保護領域;第六類劃歸為食品藥品安全領域;第三類和第四類無法進行歸類，算作新領域探索。

（二）由于鐵檢機關的專門屬性，導致行政公益訴訟案件管轄不明

根據(jù)法律規(guī)定，行政公益訴訟由被訴行政機關所在地基層檢察院和法院管轄，以屬地管轄為一般原則，個案指定管轄為補充。對于鐵檢機關這類專門檢察機關并沒有單獨賦予類案管轄權。問題在于，涉鐵公益訴訟處于地方檢察機關的監(jiān)督盲區(qū)，且鐵檢機關監(jiān)督地方行政機關名不正言不順。盡管高檢院在2019年公益訴訟工作要點中明確提出了“涉鐵公益訴訟”概念，胡衛(wèi)列廳長指出鐵檢機關辦理此類案件屬于新領域探索。[3]高檢院還將鄭州鐵檢分院辦理的河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運營安全一案作為跨行政區(qū)劃典型案例在檢答網(wǎng)上發(fā)布。但是由于沒有明確授權，又是新領域案件，實踐中容易招致質疑，也無法向法院起訴。據(jù)調研目前全國僅三例涉鐵行政公益訴訟起訴案件。[4]經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，兩起由地方檢察院提起訴訟，一起由鐵檢機關提起訴訟后撤訴;三起案件均不是純粹的影響鐵路運營安全新領域案件，還牽扯到生態(tài)環(huán)境、自然資源保護，即可以劃入“4+1”領域內。目前實踐中的做法是訴前程序中按照既有管轄范圍各自開展工作，一旦涉及到訴訟，鐵檢機關并不當然地享有管轄權，需要一案一請示。

此外，部分地方檢察機關基于工作考核壓力等原因，也會把監(jiān)督觸角伸到涉鐵領域來“搶案源”，短期來看爭了一時輸贏，長期來看給鐵路企業(yè)帶去一種爭搶案源的不好印象，反倒人為增加了和鐵路企業(yè)的溝通成本，造成了司法資源的極大浪費，影響了檢察機關統(tǒng)一對外形象乃至司法權威。

（三）鐵路和地方行政職權分配不清，導致無法準確確定責任單位

政企分離一直是近些來企業(yè)改革的重點問題。2019年6月，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“鐵路集團公司”）并正式掛牌。這一名稱的變更標志著鐵路企業(yè)公司制改革最后一步的完成，也意味著鐵路“政企分開”的改革告一段落，昔日政府部門徹底變身為市場競爭主體。[5]然而實踐發(fā)現(xiàn)，鐵路企業(yè)內部依然享有一定的行政權。這些行政職能一般不完整，通常只具有行政管理職能，而不具備行政執(zhí)法職能。鐵路企業(yè)的行政主體身份呈現(xiàn)出不充分、不典型、不規(guī)范的復雜性特征。[6]這就造成了在實踐中一方面地方行政單位不涉足涉鐵行政監(jiān)管，鐵路行政單位通常以不享有完整的行政權，如沒有行政處罰權、不具有監(jiān)督剛性為由，進行抗辯。另一方面在鐵路系統(tǒng)，也存在機構設置復雜、職權不清的問題，依然無法準確界定責任主體。就鐵路食品安全監(jiān)督領域，鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室為鐵路食品安全監(jiān)督管理機構，鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所為執(zhí)行機構，在鐵路內部是一個部門、兩塊牌子，不利于開展檢察監(jiān)督。[7]又如，在安全生產(chǎn)監(jiān)督中，鐵路監(jiān)督管理局屬于行政機關，鐵路集團公司下設安全監(jiān)督管理辦公室對內具有行政監(jiān)管職責，其部分職責來自于鐵路監(jiān)督管理局委托。

（四）鐵檢機關沒有同級政府人大，在行政公益訴訟案件辦理中溝通成本高

鐵檢機關一直沒有對應的同級政府，也不存在同級人大的監(jiān)督。在行政公益訴訟案件辦理中，由于缺乏同級政府人大的溝通協(xié)調，和地方行政單位溝通成本高，工作推進難度較大。另外地方政府內部職能劃分存在差異，鐵檢機關無法準確掌握。再加上近幾年機構改革，各級政府部門合并、職能拆分，機構職責頻繁切換，部分地區(qū)甚至會進行臨時性、差異化機構配置，鐵檢機關無法準確界定監(jiān)督對象。如案例五和案例六。

[案例五]2018年8月，蘭州鐵檢院在辦理甘肅德龍生態(tài)建材有限公司在鐵路橋墩下傾倒渣土造成側壓危害橋梁安全一案中，找到橋墩所在轄區(qū)皋蘭縣城市管理行政執(zhí)法局要求履職，被告知由于城市發(fā)展的需要，該區(qū)域及其他三個區(qū)域的綜合管理執(zhí)法工作由蘭州市城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一履職。基于同級監(jiān)督的原則，蘭州鐵檢院無法開展工作。為了案件的順利辦理，最后該院繞開皋蘭縣城市管理行政執(zhí)法局，找到具有土地管理職責的皋蘭縣國土資源局要求履職，雖然案件最終順利辦結，但存在選擇性司法的情況。

[案例六]2020年5月，中鐵二十一局集團五公司在蘭州市七里河區(qū)一處道路及地下綜合管廊工程施工中，在鐵路安全保護區(qū)內堆砌建筑材料。蘭州鐵檢院向蘭州市七里河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局調查取證中獲知，該處施工項目屬于市級工程，由蘭州市住房和城鄉(xiāng)建設局具體管理。蘭州鐵檢院基于屬地管轄的原則，在多次溝通后修改了檢察建議書的內容，認定蘭州市七里河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局具有協(xié)助管理的職責。最終該案得以順利辦結。

此外，有些案件涉及多個政府職能部門，以各級政府為監(jiān)督對象難度較大。這種情況的發(fā)生很大程度上是各方的思想認識問題。各級政府會把檢察機關看作是自己的組成部分，認為是上下級關系，不愿接受檢察監(jiān)督。鐵檢機關由于在行政公益訴訟中管轄不明，一般都是訴前檢察建議，同時由于缺乏監(jiān)督剛性，一般也不愿監(jiān)督各級政府。根據(jù)行政訴訟法第15條第1項[8]、“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第2款[9]之規(guī)定，基層檢察院不享有對縣級以上政府的管轄權。司法實踐中鐵檢機關往往向政府各職能部門發(fā)送檢察建議，但由于所涉案情重大，各職能部門均不能單獨解決問題，最終還得求助于同級政府，如案例七。

[案例七]蘭州市七里河轄區(qū)內一鐵路隧道上方存在大量違法建筑，有嚴重影響列車運行安全的重大風險。經(jīng)調查了解，此處違法建筑屬于政府異地搬遷安置項目，拆除涉及到城市管理行政執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設局、環(huán)境保護局、國土資源局及七里河區(qū)政府等單位。這一問題的形成有歷史因素在其中，無法清晰界定各方的職責范圍，無論針對哪個單位發(fā)送檢察建議都不能充分履職，最終還需要七里河區(qū)政府協(xié)調各方，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決。蘭州鐵檢院對七里河區(qū)人民政府沒有管轄權，無法跟進案件，最終該案移送蘭鐵分院辦理。

（五）鐵路領域線索發(fā)現(xiàn)來源單一，鐵檢機關無法保持獨立性充分履職

鐵檢機關的線索來源基本上是由鐵路工務段、鐵路監(jiān)督管理局提供。鐵檢機關屬于“等米下鍋”的境遇。因此，鐵檢機關無法保持完整的獨立性。如，在影響鐵路安全生產(chǎn)運輸?shù)陌讣k理中，鐵檢機關完全可以對鐵路監(jiān)督管理局進行監(jiān)督。但由于此類線索通常是鐵路監(jiān)督管理局向鐵檢機關提供的，為了長期的合作共贏，鐵檢機關往往另辟蹊徑尋找地方行政機關可能存在的失職情況，進而監(jiān)督。

三、鐵檢機關開展行政公益訴訟工作的理論基礎

（一）鐵路運輸安全領域屬于公共利益保護的范疇

公益訴訟制度的提起旨在保護國家利益和社會公共利益，與“私益”相對。國家利益是一種集合利益，一般包括政治性的代表主權國家的所有利益和經(jīng)濟性的由國家所有的利益。社會公共利益一般指社會全部或部分成員享有的利益，特點集中體現(xiàn)在公共性和不特定性上。[10]鐵路運輸安全領域應屬于公共利益保護范疇：其一，鐵路屬于國家所有，是國家的經(jīng)濟大動脈，承擔著客運和貨運的重大使命，是公共產(chǎn)品，在經(jīng)濟層面上代表著國家利益;其二，鐵路客運以保護不特定多數(shù)旅客生命財產(chǎn)安全為核心利益，與社會公共利益代表著不特定多數(shù)人的共同利益訴求一致;其三，鐵路領域發(fā)生重特大運輸安全事故都是由國家舉全國之力開展救援，實施兜底保障，充分體現(xiàn)了鐵路運輸安全領域的公益屬性。

（二）鐵檢機關具有跨區(qū)域特性，與部分案件類型特性吻合，具有制度優(yōu)勢

鐵路運輸先天跨行政區(qū)劃，這是鐵檢機關與地方檢察在管轄特性上最大的區(qū)別。其一，無論是在已授權的生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，還是在新探索的鐵路運輸安全領域，都存在跨區(qū)域的特性，地方檢察在辦案過程中易出現(xiàn)管轄交叉的問題，不利于工作的開展，還會造成司法資源浪費。相反，鐵檢機關在線索獲取、調查取證、責任認定等方面，具有地方檢察無法比擬的優(yōu)勢。其二，跨區(qū)劃案件往往案情復雜、涉案金額較大，牽扯到地方利益，行政干預、訴訟“主客場”問題頻生，不利于司法公正的實現(xiàn)。[11]鐵檢機關具有先天的“去地方化”屬性，近年改革也已經(jīng)從鐵路系統(tǒng)剝離出來，逐步實現(xiàn)“去行業(yè)化”，以維護檢察機關的司法獨立，保障司法公正的實現(xiàn)。其三，鐵檢機關案源較少，開展涉鐵公益訴訟能夠優(yōu)化司法資源配置，解決案件量不平衡的問題。近幾年，鐵檢機關普遍處于業(yè)務量不飽和的狀態(tài)。[12]相反，地方檢察卻一直陷于案多人少的矛盾。所以，適當擴大鐵檢機關公益訴訟案件管轄范圍，既能解決鐵檢機關案源不足的問題，又能分擔一部分地方檢察的工作量，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和司法效率原則。

（三）鐵檢機關開展行政公益訴訟，反推助力鐵路企業(yè)體系化管理，實現(xiàn)公益保護的最高追求

其一，個體權利救濟對安全生產(chǎn)的促進作用微乎其微。在與鐵路企業(yè)發(fā)生侵權糾紛時，個體的司法救濟僅能依據(jù)民事訴訟救濟原則填平，無法推動鐵路企業(yè)進行安全生產(chǎn)和創(chuàng)新管理的審視。其二，鐵路運輸安全治理體系呈現(xiàn)碎片化特點，難以形成有機整體，實現(xiàn)體系化管理。鐵路生產(chǎn)運輸運營，呈現(xiàn)跨領域、多單位協(xié)作的特點，客觀上表現(xiàn)為自成體系、無法統(tǒng)一訴求，也就導致容易出現(xiàn)治理真空、治理沖突和治理混亂等問題。[13]其三，鐵路監(jiān)管執(zhí)法主體長期處于監(jiān)督缺失的境況，不利于推動鐵路管理體制機制的完善。部分留存于鐵路系統(tǒng)內部的行政職權，因脫離于行政機關，不能被有效監(jiān)管。鐵路領域的行業(yè)監(jiān)管機關，一般是垂直領導，監(jiān)督效果有限。此外，行業(yè)監(jiān)管必然存在行業(yè)保護的先天缺陷。鑒于此，由鐵檢機關站在維護國家利益和社會公共利益的角度，在鐵路系統(tǒng)開展行政公益訴訟，能夠通過案件辦理推動行業(yè)發(fā)展的目標，發(fā)揮檢察機關參與社會治理的機能，實現(xiàn)“公益”保護的最高追求。

（四）鐵路企業(yè)自身發(fā)展的需求，亟需外部力量介入幫助解決鐵路運營線下安全隱患

在面對線下安全隱患涉及到地方責任的時候，鐵路企業(yè)通常的做法是向屬地政府發(fā)函，請求予以協(xié)助解決。但是發(fā)函方式?jīng)]有任何強制力，如果地方政府不配合、消極怠工、以文件解決文件，線下安全隱患依然得不到解決，有些問題長此以往就變得積重難返。鐵檢機關管轄涉鐵領域案件，在問題的處理中能夠發(fā)揮司法權威，協(xié)調多方力量，共同推動問題的解決，這是鐵路企業(yè)所盼望的，是一項雙贏多贏共贏的舉措。如案例三，青藏鐵路集團先后幾次向青海省烏蘭縣人民政府發(fā)函請求協(xié)助排除隱患，烏蘭縣政府批轉銅普鎮(zhèn)政府、烏蘭縣水利局、烏蘭縣農牧和扶貧開發(fā)局等單位后，相關部門未采取任何整改措施，后續(xù)不了了之。最后該案在西寧鐵檢院的介入下，得以順利解決。

四、鐵檢機關提起行政公益訴訟制度的完善建議

（一）把鐵路運輸安全領域納入公益訴訟范圍，并明確由鐵檢機關管轄，解決案件范圍無法歸類和管轄不明的問題

其一，在現(xiàn)有的管轄制度默認下，鐵檢機關對鐵路范圍內的公益訴訟案件享有管轄權，但大部分涉及鐵路運輸安全領域的案件，并不在鐵路紅線內，甚至不在鐵路安保區(qū)內，對于這部分案件鐵檢機關是無法正常開展工作的，往往存在管轄爭議問題，不利于對鐵路生產(chǎn)運輸安全的有效保護。其二，在現(xiàn)有的公益訴訟范圍內，鐵檢機關辦理的部分案件類型無法進行歸類，導致鐵檢機關只能進行訴前監(jiān)督，而在行政機關不予配合的情況下無法提起訴訟，造成檢察監(jiān)督剛性不足，威脅檢察權威。其三，明確凡是涉及到鐵路運輸安全領域的公益訴訟案件，由鐵檢機關管轄，能夠有效發(fā)揮鐵檢機關的既有優(yōu)勢，充分調動各方力量實現(xiàn)有力監(jiān)督，同時避免和地方檢察產(chǎn)生管轄權沖突，進行司法權力的優(yōu)化配置，實現(xiàn)司法效益原則。

（二）進一步剝離鐵路系統(tǒng)的行政職能，理順行政機關層級，納入到統(tǒng)一的行政系統(tǒng)，實現(xiàn)行政職能的一體化構建

行政職能的多頭存在，不利于行政系統(tǒng)的層級建構，導致在運行、管理、監(jiān)督等方面存在漏洞、真空、甚至混亂的局面，不利于實現(xiàn)有效監(jiān)管。讓企業(yè)職能回歸企業(yè)，行政職能回歸行政，進一步剝離鐵路系統(tǒng)的行政職能，將企業(yè)內部的行政監(jiān)管職能納入到地方行政層級中去。一方面完善科層制建構，實現(xiàn)行政職能的一體化;另一方面使行政監(jiān)管職能擺脫行業(yè)掣肘而獨立存在，激發(fā)監(jiān)管的主動性和積極性，大力提升行政能力，反過來促進行業(yè)的健康發(fā)展。

（三）適當擴大基層鐵檢機關的層級管轄范圍，以應對跨區(qū)劃辦案和對縣級政府開展檢察監(jiān)督時，基層鐵檢機關無管轄權的困擾

鐵檢機關因為跨區(qū)劃的特點，所辦案件經(jīng)常存在跨區(qū)、跨市、跨省的特性。在行政公益訴訟案件辦理過程中，因為跨區(qū)劃的特性，對應的行政機關也往往處于“高配”的情形。即使在一個行政區(qū)劃域內，也因為法律規(guī)定縣級政府以上的案件由市級檢察院管轄，而造成案子辦著辦著基層鐵檢機關就沒有了管轄權的困窘，如案例七。所以，結合鐵檢機關所辦案件的特點，應該適當擴大基層鐵檢機關的級別管轄范圍。比如說，允許鐵檢機關管轄以縣級政府為行政公益訴訟監(jiān)督對象的案件，僅這一項，就能解決實踐中的大部分級別管轄問題。

（四）與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺，實現(xiàn)資源互享信息互通，保持線索移交的渠道暢通

鐵檢機關與鐵路系統(tǒng)協(xié)調工作有先天的優(yōu)勢。鐵檢機關可以主動出擊，利用信息化技術與鐵路系統(tǒng)搭建信息共享平臺。要么利用鐵路現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺，接入檢察監(jiān)督端口，實現(xiàn)線索發(fā)現(xiàn)的目的;要么以檢察監(jiān)督為主體，設計案件線索來源平臺，對接鐵路系統(tǒng)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)案件線索。這樣就可以擺脫線索來源受制于鐵路系統(tǒng)，造成不敢監(jiān)督不能監(jiān)督不想監(jiān)督的局面。至于信息密級問題，則可以通過信息獲取權限設置控制，加強泄密的懲罰等措施實現(xiàn)。經(jīng)調研發(fā)現(xiàn)，蘭州市人民檢察院在行政監(jiān)督方面與行政機關進行了科技共建，通過與行政執(zhí)法機關進行互聯(lián)網(wǎng)平臺銜接而抓取數(shù)據(jù)，獲取案件線索，可以借鑒。

注釋：

[1]2018年辦案數(shù)據(jù)中沒有新領域探索案件，原因在于該年度公益訴訟工作剛剛開始，蘭鐵分院四個基層院辦理的大部分案件都屬于侵犯鐵路國有用地使用權，威脅鐵路設施安全等內容的案件，如何界定屬于哪一領域、新領域究竟如何認定無法確定。2018年鄭州鐵檢分院辦理的河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運營安全一案，被河南省院評為2018年度十大典型案例之一，該案屬于在鐵路沿線填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設施的行為，被歸入國有財產(chǎn)保護領域。因此，蘭鐵分院四個基層院將類似案件全部歸入國有財產(chǎn)保護領域。

[2]根據(jù)2020年12月17日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)布9起國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟典型案例》總結得出，國有財產(chǎn)保護領域的行政公益訴訟，主要涉及對應收未收、應繳未繳的稅收及其他費用、被冒領的養(yǎng)老金、教育專項經(jīng)費、扶貧項目補貼、城市基礎設施配套費等屬于國有財產(chǎn)的流失問題發(fā)起檢察監(jiān)督。而鐵路領域侵犯涉鐵財產(chǎn)安全，不具有典型性。

[3]參見胡衛(wèi)列：《如何做好新時代公益訴訟檢察工作》，《人民檢察》2019年第23期。

[4]參見《最高檢、國鐵集團聯(lián)合發(fā)布鐵路安全生產(chǎn)領域公益訴訟典型案例》。第八案，湖北省陽新縣違規(guī)養(yǎng)殖畜禽危害鐵路運行安全行政公益訴訟案;第九案，內蒙古自治區(qū)烏海市違法建設堵塞河道危害鐵路泄洪橋運輸安全行政公益訴訟案;第十案，河北省邢臺市非法采砂危害高鐵大橋運輸安全公益訴訟系列案。最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201224_492720.shtml#1，最后訪問日期：2021年3月20日。

[5]參見李明思：《鐵路改革“三步走”》，《現(xiàn)代國企研究》2020年第3期。

[6]參見王凱：《公益訴訟“等”外范圍應當包含鐵路運輸安全領域》，《人民檢察》2019年第19-20期。

[7]《鐵路運營食品安全管理辦法》第3條第4款：鐵路食品安全監(jiān)督管理機構具體承擔鐵路運營食品安全監(jiān)督管理工作，并接受所在地省級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門的業(yè)務指導。

[8]《中華人民共和國行政訴訟法》第15條：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件……”

[9]《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第2款：基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄。

[10]參見吳海研、支立躍、陳躍：《檢察公益訴訟“等”外研究》，《法制與社會》2019年第11期（上）。

[11]參見王淵：《發(fā)揮鐵檢優(yōu)勢 推進公益訴訟工作開展——鐵路檢察官論壇觀點述要》，《人民檢察》2018年第14期。

[12]同前注[10]。

[13]同前注[5]。