行政機關未依法全面履職行政公益訴訟案探析

王春媛　劉東杰

摘 要：經訴前程序仍未實現督促行政機關依法全面履行自然資源保護監管職責的，檢察機關參照適用指導性案例并進行起訴評估后應當向人民法院提起行政公益訴訟。訴訟過程中應當充分運用政治智慧和法律智慧，監督與支持并重，尊重行政機關自我糾錯。在判決前行政機關全部整改到位的，檢察機關應當作撤訴處理。對行政機關執法中存在的普遍性問題，應發出檢察建議促進行政機關改進工作、依法行政，推動訴源治理。

關鍵詞：行政公益訴訟 依法全面履職 參照適用指導性案例 撤訴 訴源治理

一、基本案情

2018年3月到4月期間，福泉公司在某市福泉山福泉龍潭景區砍伐大片茶樹，未經審批非法占用林地約6.2畝，搭建臨時建筑用于“某汽車品牌日”活動，嚴重破壞了生態環境。區經濟發展局未依法查處福泉公司違法行為，導致社會公共利益受損。

針對區經濟發展局怠于履職情形，檢察機關于2018年5月，以行政公益訴訟案件立案，并多次到福泉山調查取證，通過拍照、錄像、詢問證人等方式固定現場證據。2018年6月1日，檢察機關發出訴前檢察建議，建議行政機關依法履行監管職責，責令停止違法行為，限期恢復原狀。2018年7月6日，區經濟發展局對福泉公司作出《責令立即改正違法行為通知書》和《林業行政處罰決定書》，責令福泉公司改正違法行為，補種茶樹恢復原狀;對其非法占用林地，改變林地用途行為，處以相應罰款。當月，福泉公司繳納了罰款。2018年7月19日，區經濟發展局向檢察機關回函，回復已執法到位。

此后，檢察機關多次向區經濟發展局問詢涉案地塊恢復原狀情況，被告知因季節原因，尚未全部恢復。2019年4月29日，因行政機關職權變動，林業監管職責由區經濟發展局轉移至市自然資源和規劃局（以下簡稱“市資規局”）。2020年5月，檢察機關再次現場勘查，發現涉案砍伐茶樹的福泉龍潭兩側區域，僅少量區域補種過茶樹且未成活，現該林地再次被非法圈占用于商業射箭場，現場植被破壞嚴重。2020年5月29日，檢察機關現場問詢檢察建議落實情況，行政機關承認未全部恢復原狀。后檢察機關提起行政公益訴訟，在行政機關整改到位后，依法撤回起訴。同時，針對行政機關執法辦案中存在的問題，依法提出檢察建議。

二、案件辦理中的難點

（一）行政機關形式履職實質未全面履職如何處理

《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條規定了行政機關有回復檢察建議的義務，若行政機關未依法履職，檢察機關可以提起行政公益訴訟。但是，并未規定“未依法履職”的標準，實踐中針對“行政機關形式履職實質未全面履職如何處理”易造成困惑。檢例第49號即陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案進一步探索了“未依法履職”的范圍，明確了“行政機關雖然采取了部分行政監管或者處罰措施，但未依法全面運用或者窮盡行政監管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態沒有得到有效糾正的，應認定行政機關不依法全面履職。”[1]筆者認為，該指導性案例實際明確了兩個基本原則，一是檢察機關在起訴前應當秉持客觀公正立場，實質審查行政機關是否在檢察建議要求的期限內依法全面履職;二是行政機關未依法全面適用或者窮盡行政監管手段制止違法行為與國家利益或社會公共利益受損后果是否有因果關系。檢察機關在辦理類似案件時應當參照指導性案例，引述指導性案例進行釋法說理。

本案訴前程序階段，檢察機關發出的檢察建議并未得到充分重視，行政機關回復整改到位實質并未徹底履職。為此，檢察機關以檢例49號為指南，以指導意義作為參照，秉持客觀公正立場，以實質審查為標準，進一步調查核實、評估起訴必要性并依法提起行政公益訴訟。

首先，履行調查核實權。一方面科技助力精準調查。檢察機關在調查取證、固定證據、遠程指揮中運用無人機航拍、衛星地圖比對、勘察指揮車實地勘測等現代技術手段，全面查清違法事實和生態環境損害狀況。通過比對歷年衛星地圖，發現受損林地并未恢復原狀，為確認行政機關未全面履行監管職責提供了有力證據。另一方面智慧借助厘清爭議。檢察機關積極借助外腦，由第三方環境公司出具鑒定意見，證明改變林地用途（林地被非法圈占用于商業射箭場）是對當地生態環境的直接破壞。同時也說明，行政機關未全面履職與公益損害之間存在因果關系。鑒定意見為下一步提起訴訟打下基礎。

其次，評估起訴必要性。在起訴評估環節，檢察機關依法查明行政機關是否具有相應職責、是否全面履職、是否造成公益損害、是否具有因果關系，綜合評定是否提起行政公益訴訟。對照行政機關權力清單，查明區經濟發展局所負林業監管職責已于2019年4月轉移至市資規局，故市資規局應履行案涉自然資源保護監管職責。另根據調查核實情況查明，行政機關在收到訴前檢察建議后既未督促違法行為人福泉公司履行林地生態修復責任，亦未完全履行代為修復職責，違反了《森林法》第81條規定，導致公益受侵害狀態持續存在長達2年，并且行政機關尚無整改意愿。為保護公共利益，促進行政機關依法行政，經省、市、區三級檢察院綜合認定，本案有必要提起行政公益訴訟。2020年8月16日，檢察機關向法院提起行政公益訴訟，請求法院判令被告市資規局依法履行監管職責。

（二）判決前行政機關已依法履職，檢察機關能否撤訴處理

《解釋》第24條規定，“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許。”該條文體現了檢察機關尊重行政機關自我糾錯的理念。檢察機關要正確處理與行政機關的關系，既監督糾正又不越位，既提起訴訟又支持行政權自我糾正。如果檢察機關在行政機關完全履職后仍然糾纏于訴訟，一方面可能存在被法院駁回訴訟請求的風險，同時也會浪費司法資源，造成不必要的訴累;另一方面，與檢察機關“公共利益保護人”的基本定位并不相符。檢察機關在綜合考量行政行為是否符合實質性合法標準、訴訟目的是否實現、公益是否獲得救濟、客觀法律秩序是否得到維護后，可以選擇撤回起訴。[2]

本案市資規局收到起訴書后非常重視，積極向檢察機關表示愿意整改。案件審理過程中，市資規局力促福泉公司履行林地生態修復責任，并邀請法院、檢察院、第三方環境修復公司、林業專家等，多次查勘現場、數易其稿確定林地生態修復方案后，督促福泉公司加緊施工確保整改修復到位。2020年11月20日，案涉福泉龍潭林地生態修復工程經有關林業專家驗收認可，檢察機關和法院派員進行現場監督。同月23日，行政機關出具承諾書，承諾將繼續督促福泉公司加強后續養護管理，持續鞏固項目實施成效。鑒于檢察機關要求被告依法履行林地生態功能修復監管職責的訴訟請求已經全部實現。檢察機關充分尊重行政機關自我糾錯，根據《解釋》第24條規定，報請省檢察機關批準后向法院撤回起訴。

（三）撤訴后，檢察機關能否跟進監督

張軍檢察長指出，“要樹立持續跟進監督理念。公益訴訟問題復雜、牽涉面廣，有的曠日持久，有的是發展中的問題，有效解決往往沒那么簡單，持續跟進監督是必要的”。[3]因此，檢察機關在辦案中應當及時做好辦案“后半篇文章”，針對行政機關在日常執法辦案中存在的普遍性、傾向性問題，可以跟進監督推動依法行政、促進訴源治理。

本案中，檢察機關發現，行政機關在執法辦案存在以下問題：一是履職不全面，并未完全履行林地生態功能修復監管職責，導致公共利益長期受損;二是執法不嚴謹，對后續破壞生態環境的相關事實認定不清楚。為促進行政機關改進工作，檢察機關向行政機關口頭提出改進工作檢察建議，建議資規部門加強行政執法能力建設，規范行政執法辦案程序，切實履行保護公共利益職責，增強行政執法公信力。同時建議資規部門開展涉林業等行政處罰案件自查自糾整改專項活動，確保行政處罰執行到位。行政機關收到建議后高度重視，決定舉一反三，在全市范圍開展行政處罰案件執行情況自查整改、查漏補缺專項活動，確保依法、全面履行監管職責，促進執法能力規范化建設，從源頭上減少公益損害事件發生。

三、辦案思考

（一）秉持客觀公正立場，把握公益訴訟起訴必要性

檢察機關應當以習近平法治思想為根本指引，踐行“以人民為中心”理念，對標人民群眾對綠色、健康、安全、環境的新要求新期盼，對照民法典“綠色原則”條款，以“啃硬骨頭”的勇氣和打“持久戰”的韌勁，著力推動解決人民群眾身邊公益侵害問題。在辦理公益訴訟案件中，檢察機關應當充分運用法治思維和法治方式，秉持客觀公正立場，對于經訴前程序，行政機關仍未完全履行監管職責致使公共利益持續受損的，檢察機關進行起訴必要性評估后應依法提起行政公益訴訟。本案中，在訴前檢察建議無法實現公益保護的情況下，三級檢察機關上下一體，進一步進行調查核實，厘清行政機關職責和公益損害事實，參照檢例第49號，綜合分析后，依法向法院提起行政公益訴訟。

（二）監督與支持并重，尊重行政機關自我糾錯

檢察機關在辦理公益訴訟案件中應當充分運用政治智慧和法律智慧，監督與支持并重，尊重行政機關自我糾錯;在判決前行政機關全部整改到位的，檢察機關應當作撤訴處理。公益保護是一項系統工程，需要檢察機關、行政機關等各方共同努力，才能取得最佳的保護效果。提起行政公益訴訟是載體，是檢察機關履行公益訴訟職能的方式和途徑;公共利益保護是本質，是公益訴訟的根本目標和價值追求。公益訴訟具有協同性和兜底性，檢察機關并不是公益保護的直接行為主體，而是監督主體;起訴的目的是撬動和督促行政機關依法全面履職，從而共同實現公益保護的目標。訴訟不是“你錯我對”，對于行政機關在判決前全部整改到位的，檢察機關應當依法撤回起訴，高效、便捷實現公益保護目標，實現雙贏多贏共贏。本案中，檢察機關根據《解釋》第24條規定，在查明行政機關已全面履職、公共利益已得到有效維護后，依法撤回起訴。

（三）個案監督與類案監督結合，推動訴源治理

檢察機關在辦理公益訴訟案件中應當堅持個案監督與類案監督相結合，發現行政執法中存在不全面、不嚴謹等問題，通過檢察建議促進行政機關規范執法程序，切實履行保護公共利益職責，助力國家治理體系和治理能力現代化。辦理一案，治理一片是檢察機關辦理公益訴訟案件追求的最佳效果，檢察機關在工作中應當堅持以個案監督為切入點，深入研究分析公益損害的原因，向行政機關提出改進工作檢察建議，提升其依法行政和保護公共利益的能力。本案中，針對資規局執法程序不全面、不嚴謹等問題，檢察機關向其提出口頭檢察建議，促使行政機關依法、全面履行監管職責，促進執法能力規范化建設，從源頭上減少公益損害事件發生。

注釋：

[1] 《陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案（檢例第49號）》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/201812/t20181225_403363.shtml，最后訪問日期：2021年3月31日。

[2] 參見劉藝：《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》，《行政法學研究》2020年第6期。

[3] 張軍：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期。