盜采海砂犯罪刑民交叉問題研究

摘 要：近年來，福州市盜采海砂犯罪上升明顯，犯罪綜合整治存在運砂行為定罪難、多元化生態損害賠償機制銜接難、海洋生態環境修復難等問題。為充分發揮刑事檢察、公益訴訟和綜合治理三項檢察職能作用，探索構建海洋生態環境立體檢察保護新模式，應當準確打擊“采、運、銷”犯罪全鏈條;將海洋生態環境損害賠償金、認罪認罰生態修復金與海洋生態保護修復資金并軌管理、使用;設立海洋生態修復基地開展海灘養護生態修復措施;融入盜采海砂犯罪多元共治體系。

關鍵詞：盜采海砂 犯罪治理 生態損害賠償 生態修復 公益訴訟

[案例一]2019年8月19日晚，被告人蘭某某等4人在未取得采礦許可證和海砂開采海域使用權證的情況下，駕駛采砂船至平潭大、小練島海域（北緯25°41.594，東經120°41.545）直接抽取海砂，并以邊抽砂邊過駁方式將5475立方米海砂對外出售。經自然資源部海島研究中心評估，恢復盜采海砂破壞的海洋生態需要費用共計712472.18元。福建省平潭縣人民檢察院對被告人蘭某某等4人以非法采礦罪提起公訴，并同時提起刑事附帶民事公益訴訟。平潭縣人民法院判決被告人蘭某某等4人犯非法采礦罪，分別判處有期徒刑2年，并處罰金人民幣3萬元;連帶賠償海洋生態修復費用617200元，海洋生態環境服務功能損失費95272.18元。一審判決后，被告人蘭某某等4人不服，提出上訴。福州市中級人民法院駁回上訴，維持原判。在審理中，被告人蘭某某等人共同預繳生態損害賠償款21萬元。本案系福建省首例盜采海砂刑事附帶民事公益訴訟案件。

[案例二]2019年4月至9月，被告人吳某某等4人共同出資購置并改造“順興998”號采砂船，在未取得相關許可證的情況下，駕駛該船至西犬列島附近海域及福清市沙埔鎮牛峰村附近海域盜采海砂共計68850噸，后將盜采的海砂陸續對外出售。經福建省地質調查研究院鑒定，“順興998”號采砂船非法采挖礦種為天然海砂，符合《建設用砂》（GB/T14684-2011）中Ⅱ類砂技術指標要求，顆粒級配符合3區細砂要求。另經自然資源部海島研究中心評估，被告人吳某某等4人非法采礦行為造成生態損失價值及生態修復費用共計278253.98元。福建省福清市人民檢察院對被告人吳某某等4人以非法采礦罪提起公訴，并同時提起刑事附帶民事公益訴訟。福清市人民法院判決被告人吳某某等4人犯非法采礦罪，分別判處有期徒刑4年，緩刑4年，并處罰金人民幣10萬元。一審判決后，被告人吳某某等4人未提出上訴。在審理中，被告人吳某某等4人已共同全額預繳生態損害賠償款。本案系福州市地區首例盜采海砂刑事附帶民事公益訴訟案件。

一、福州市盜采海砂犯罪基本特征

福建省是海洋大省，海砂資源分布廣泛，儲量巨大，對社會主義經濟建設具有重要戰略意義。自2017年1月以來，福州市周邊海域盜采海砂犯罪日趨猖獗，上升勢頭明顯。福州市兩級檢察機關共計受理報請審查批準逮捕盜采海砂案件52件148人，批準逮捕39件114人;受理移送審查起訴64件163人，起訴55件123人，查處盜采海砂約300萬立方米，涉案金額約2.5億元。盜采海砂犯罪主要呈現以下幾個特征：

一是犯罪形態規模化。近年來，在暴利驅使下，盜采海砂不法分子組織嚴密，分工細致，逐漸形成“采、運、銷”一體運作犯罪產業鏈。二是犯罪手段專業化。為逃避監管查處，盜采海砂犯罪分子時常晝伏夜出，流動性大，隱蔽性強，甚至組建“望風微信排班群”專門負責監視執法船只動向，查禁難度較大。三是犯罪所得暴利化。海砂挖掘方法簡單，運輸儲存便利，犯罪成本相對較低。而我國刑法規定非法采礦罪的最高刑期僅為7年有期徒刑并處罰金，屬于典型的“小罪輕刑”，難以有效震懾、遏止犯罪活動。四是危害后果擴大化。盜采海砂犯罪危害海洋生態環境，可能誘發海岸帶災害、增加海洋工程風險、危及水下文物保護等。未經嚴格凈化處理的海砂，不符合建筑用砂氯離子含量標準，一旦用于建筑工程將對建筑主體結構產生腐蝕作用，從而帶來安全隱患。

二、福州市盜采海砂犯罪綜合整治難題

（一）運砂行為定罪難

福州市周邊海域盜采海砂的不法分子利用海上執法漏洞，將采砂作業逐漸向臺灣海峽推進，運砂船通過層層轉駁、“螞蟻搬家”等手段頻繁往返兩地，沿途運輸、銷售海砂。在采砂船未到案的情況下，運砂船犯罪行為如何定罪存在較大爭議。幫助盜采海砂犯罪分子運輸海砂，可能構成非法采礦罪共犯或掩飾、隱瞞犯罪所得罪。非法采礦是原生犯罪，掩飾、隱瞞犯罪所得是派生犯罪，派生犯罪的社會危害性在一定程度上依附于原生犯罪。在同一犯罪對象情況下，掩飾、隱瞞犯罪所得罪的量刑一般應當比上游犯罪輕一些。然而，根據現行刑法以及相關司法解釋規定，以盜采海砂價值10萬元以上為例，非法采礦罪以10萬元以上為立案標準，應處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金;而掩飾隱瞞犯罪所得罪10萬元以上為“情節嚴重”，應處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。若將運砂行為簡單認定為掩飾、隱瞞犯罪所得罪，容易產生上、下游犯罪量刑“倒掛”現象。但若將該行為全部歸為非法采礦共犯，則可能產生參與非法采礦共謀的主觀故意證據不足等問題。

（二）多元化生態環境損害賠償機制銜接難

自2019年2月最高人民檢察院署開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項活動以來，海洋公益訴訟檢察業務框架已基本搭建完成。與此同時，《海洋環境保護法》第89條第2款規定，海洋環境監管部門有權對海洋自然資源與生態環境損害提起海洋生態環境損害賠償。檢察機關在充分尊重相關行政機關履職優先地位的情況下，如何謹慎地平衡、銜接海洋生態環境損害賠償制度與海洋公益訴訟檢察工作尚須探索。海洋行政執法、管理體制雖歷經多次政府機構改革，但權責不明、職能交叉、多頭管理等問題依然突出。行政執法能力與盜采海砂犯罪打擊形勢之間存在一定程度的供需不平衡，亟需建立多部門長效協作機制。在案例一中，被告人蘭某某在審查起訴階段繳納的認罪認罰生態修復金如何與公益訴訟生態環境損害賠償金有效銜接、并軌，尚無明文規定可依。

（三）海洋生態環境修復難

海洋生態環境與陸地性質迥異，具有開放性、流動性與長遠性等顯著特征。簡單回填海砂將造成海洋生態環境二次損害。經人工干預完全恢復海底地貌原狀的可能性短期內基本不存在。[1] 常用的替代性生態修復措施如增殖放流、補植復綠等，對海洋生態環境修復針對性不強。國際先進的人工魚巢、海洋牧場、海岸加固等修復方式，成本較大且技術要求較高，須由專家編制專門修復方案，客觀上不宜由違法行為人直接完成。在案例一、二中，查扣到的涉案海砂由海警部門依照慣例直接拍賣處置，而未進行任何海洋生態修復。

破解盜采海砂犯罪綜合整治難題，重點在于凸顯海洋生態環境資源系統性、整體性和立體性的特點，依法探索構建海洋生態環境立體檢察保護新模式。充分發揮檢察一體合力，融通刑事檢察、公益訴訟以及綜合治理三項檢察職能作用，以刑事打擊為后盾增強海洋生態環境損害賠償、生態修復與行政監管，主動融入盜采海砂犯罪多元共治體系。

三、發揮刑事檢察打擊犯罪功能

2017年1月至2021年5月，福州市檢察機關批準逮捕盜采海砂犯罪嫌疑人114人，其中涉及采砂船61人（占53.51%）、運砂船19人（占16.67%）、購砂人11人（9.65%）、“黑”中介23人（占37.70%）。運砂船犯罪嫌疑人雖然所占比重不大，但法律適用問題較突出。當盜采海砂犯罪直接實施者采砂船未到案時，如何通過查證運砂船犯罪行為探究其主觀犯意，準確認定其構成非法采礦罪共犯亦或掩飾、隱瞞犯罪所得罪，在審查起訴實踐中存在較大爭議。

（一）主觀判斷說

犯罪行為人構成掩飾、隱瞞犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的關鍵在于，判斷行為人主觀犯意產生的時間點是否在于犯罪事前或事中。掩飾、隱瞞犯罪所得罪必須是在犯罪既遂以后，事前或事中與上游犯罪分子沒有通謀，并且對犯罪是明知的。以盜竊犯罪為例，銷贓人與盜竊實行犯構成盜竊共犯的情形主要有兩種。一是銷贓人在盜竊前向盜竊實行犯承諾盜竊完成后為實行犯收購、銷售盜竊所得的贓物。即便銷贓人對盜竊犯罪的時間、地點、方法、對象、目標等具體情節沒有全面了解或直接參與，仍可以認定雙方存在事前通謀。二是銷贓人與盜竊實行犯已經形成長期、穩定、默契的合作關系，在盜竊實行犯盜得財物后按照事先約定或默契，為盜竊實行犯窩藏、轉移、收購、代為銷售贓物或者以其他方法進行掩飾、隱瞞的，也應當認定為雙方事前共謀，以盜竊共犯論處 。[2]

（二）犯罪整體說

犯罪行為人構成掩飾、隱瞞犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的關鍵在于，判斷犯罪行為人的協助行為是否構成完整順利實施上游犯罪的重要環節。以詐騙犯罪為例，取錢人主觀上具有通過不正當手段獲取他人錢財的主觀目的，雖然與詐騙分子事先無明確的犯罪意思聯絡，但在對自己行為的社會危害性有明確的認識情況下，為詐騙分子提取贓款并獲利，成為整個詐騙行為不可缺少的重要組成部分，應以詐騙共犯論處[3] 。

筆者認為，為加大盜采海砂犯罪懲處力度，實現“采、運、銷”上、下游犯罪罪責刑相適應，應當綜合分析案件事實證據、犯罪情節等情況，將盜采海砂犯罪全鏈條視為犯罪實施整體，對運砂船犯罪行為根據不同案件情況，分別認定為非法采礦罪共犯或掩飾、隱瞞犯罪所得罪。2021年4月《最高人民法院關于修改〈關于審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》規定：“審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件，應綜合考慮上游犯罪的性質、掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的情節、后果及社會危害程度等，依法定罪處罰”。

采砂船存儲容量較有限，只有運砂船不斷同步過駁、運載海砂，才能促使盜采海砂犯罪順利、持續實施。采砂、運砂、售砂之間協同分工、默契配合，缺少其中任何一個環節，犯罪均不能得逞。此時，即便運砂船在犯罪前與采砂船對如何采砂、運砂無明確犯罪預謀，只要形成一定程度的客觀犯罪事務聯絡，仍可構成共同犯罪。評判運砂船是否明知他人實施非法采礦行為，應當結合犯罪嫌疑人的認知能力、既往經歷、行為次數和手段、與他人關系、獲利情況，是否曾因非法采礦受過處罰，是否故意規避調查等主客觀因素進行綜合分析。如果運砂船與采砂船存在共謀，那么，其一般會在采砂犯罪之前即與采砂船主進行通訊聯絡，約定過駁事宜，或者在采砂過程中，多次往返、出現于采砂船附近，與采砂船形成一定約定俗成的交易方式，極可能表現出隱蔽、反常的航行、過駁等特點。如果運砂船與采砂船不存在共謀，則往往只是在采砂完成后臨時途經采砂船，實施單次或零星的過駁、收購行為。

也就是，將明知他人實施非法采礦犯罪，幫助轉移盜采的海砂及其收益的，以非法采礦罪共同犯罪論處。即通過審查運砂船是否與采砂船進行事務性聯絡，形成緊密、有機的盜采海砂作業共同體，推定其是否具有非法采礦的共同犯罪主觀故意。當運砂船主觀上具有參與非法采礦的主觀目的，雖然與采砂船事先無明確的犯罪意思聯絡，但在對自身行為的社會危害性有明確認知情況下，運輸盜采的海砂，應以非法采礦共犯論處。例如，在最高人民檢察院發布的第一批檢察機關服務保障長江經濟帶發展典型案例之趙成春等六人非法采礦案中，被告人趙成春系采砂船船主，被告人趙來喜系運砂船船主。趙成春在未辦理河道采砂許可證的情況下，在長江鎮江段119號黑浮下游錨地附近水域使用吸砂船非法采砂，將江砂直接吸到趙來喜的兩艘貨船上，由趙來喜負責運輸、銷售至砂庫。公訴機關認為，運輸、銷售是非法采砂謀取暴利的必然過程，與開采不可分割。采砂船與運砂船事前共謀，分工協作，構成開采、運輸、銷售江砂的整體作案行為鏈，共同構成非法采礦罪。

四、發揮刑事附帶民事公益訴訟生態損害賠償和生態修復功能

（一）構建多元化盜采海砂生態環境損害賠償銜接機制

認罪認罰生態修復保證金與刑事附帶民事公益訴訟生態環境損害賠償金既各自獨立又相互補充。根據福建省《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》規定，為保證生態修復協議有效履行，犯罪嫌疑人、被告人應當繳納履約保證金。已簽訂生態修復協議，并按要求繳納履約保證金，或者已繳納生態修復費用并同意委托第三方進行修復的，可以作為犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰、悔罪的表現，予以從寬處理。在執行機構上，生態修復保證金由公訴機關收繳，而生態環境損害賠償金主要由人民法院或行政機關代為收繳;在賠償標準上，生態修復保證金額主要結合當地司法實踐經驗與繳納人執行能力決定，而生態環境損害賠償金主要依據專家評估或鑒定意見等證據認定;在繳納訴訟階段上，生態修復保證金在審查起訴階段繳納，而生態環境損害賠償金主要在磋商程序或裁判執行程序中繳納。

福建省《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》規定，生態環境損害賠償金的來源，包括破壞環境資源刑事案件的罰金、沒收的財產（變賣所得）、違法所得，以及經磋商、調解或者裁判結果，由賠償義務人繳納的資金。全國《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》規定，生態環境損害賠償金指賠償義務人主動繳納或者經磋商、法院生效判決繳納的資金。但賠償義務人自行修復或由其委托社會第三方機構進行修復的，修復費用不納入該管理范疇。因此，若犯罪嫌疑人、被告人在審查起訴階段繳納認罪認罰生態修復保證金，并已自行修復或委托第三方修復的，則不在生態環境損害賠償金之列。若其未予自行修復或委托第三方修復的，該修復保證金是否屬于生態環境損害賠償金則未置可否。并且，福州市各縣區尚未建立統一的生態環境損害賠償專項基金賬戶。各類生態損害賠償金如何管理、如何使用、如何監督，各縣區做法不盡一致。雖然永泰縣、閩清縣檢察院以個案協調方式，與當地林業局、財政局、生態環境局等相關部門嘗試建立生態損害賠償金賬戶，但盜采海砂犯罪刑事案件的違法所得、罰金、認罪認罰生態修復保證金以及刑事附帶民事公益訴訟生態環境損害賠償金等，均未納入生態環境損害賠償專項基金賬戶管理之列。馬尾區檢察院會同區生態環境局、區自然資源和規劃局，商請區財政局提供非預算收入國庫賬戶收取9起盜采海砂案件共計588萬元生態修復金，統籌用于區內林業公益事業項目，但仍未與海洋生態保護修復資金有效銜接。

國家財政部于2020年4月印發的《海洋生態保護修復資金管理辦法》第2條、第5條、第7條等規定，中央財政通過一般公共預算安排，單列海洋生態保護修復資金，用于海岸線、海岸帶等海島海域岸線修復治理。該保護修復資金由財政部會同自然資源部管理。國家海洋局先于2017年印發的《海岸線保護與利用管理辦法》第20條規定，中央財政海島和海域保護專項資金支持開展海岸線整治修復。沿海地方各級人民政府應當完善海岸線整治修復資金投入機制，開展海岸線整治修復并積極引入社會資金參與。海洋生態保護修復資金采取中央財政、地方財政、社會資金等多渠道籌措。這為海洋生態環境損害賠償金、認罪認罰生態修復金與海洋生態保護修復資金并軌提供了規范性文件支持。

為促進生態環境損害賠償金與認罪認罰生態修復保證金收繳、管理、使用與監督的規范化和制度化，應當依法建立統一的生態環境損害賠償專項基金賬戶（含海洋生態環境損害賠償金），將破壞環境資源刑事案件的違法所得、罰金、認罪認罰生態修復保證金以及刑事附帶民事公益訴訟生態環境損害賠償金等均納入管理辦法，實行國庫集中收繳。在現行規范性文件框架下，將認罪認罰生態修復保證金在案件提起公訴或刑事附帶民事公益訴訟時隨案移送，由人民法院將該保證金沖抵生態環境損害賠償金中的修復費用。同時，探索建立海洋生態環境損害賠償金與海洋生態保護修復資金合作共建機制。

（二）構建多元化盜采海砂生態修復機制

打擊盜采海砂犯罪以辦案為中心，但不是就案辦案，而是順應世界生態環境保護和刑罰演變趨勢，兼具懲處、修復、警示“三位一體”功能，將檢視辦案質效擺在突出位置，以生態環境修復為重要內容和主要目標，真正實現法律效果、社會效果和生態效果的有機統一，彰顯生態修復性司法理念。2017年4月福建省《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》（以下簡稱《生態修復指導意見》），主要針對6類破壞環境資源刑事案件規定有5種生態修復方式和措施，但未將盜采海砂犯罪納入其中。馬尾區檢察院曾參照該《生態修復指導意見》中關于非法捕撈水產品案件的規定，嘗試將盜采海砂犯罪嫌疑人繳納的生態修復金用于增殖放流等公益事業項目。但其修復措施缺乏相關專業機構的科學性與可行性論證、指導。目前，福建省檢察機關尚未實行統一、規范、有效的盜采海砂犯罪生態修復措施。

福建省海岸線總長3752公里，其中大陸自然岸線長1679公里，岸線曲折率和深水岸線長度均居全國首位。福州市大陸自然岸線長447.8公里，名列全省第二位。[4]? 盜采海砂最直接的生態環境損害，是打破海岸剖面泥沙存量平衡，造成泥沙收支嚴重虧失，由淤積為主轉為侵蝕為主。[5] 海岸侵蝕不僅造成我國國土流失，海岸線長度縮短、寬度減小、坡度增大，還會破壞海洋生物的生存繁衍棲息地，降低海灘旅游功能。根據我國《海岸線保護與利用管理辦法》、福建省《海岸帶保護與利用管理條例》等規定，結合國際通行做法，砂質海岸（灘）[6] 侵蝕損害的修復措施，應當堅持陸海統籌、人海和諧、自然恢復為主、人工修復為輔的原則，遵循海洋生態環境系統性、整體性與動力性的內在規律，以保有海岸自然形態特征和生態功能為標準，將海灘養護作為最佳手段。[7] 主要包括三個方面。

（1）實施海岸加固工程。主要采用異地砂石搬運、補砂引擎等軟式工程手段對侵蝕嚴重的沙灘進行人工補砂，增加海灘寬度和標高，以維持、修復或重塑海岸泥沙動力場的穩定性。[8]? （2）營造人工植被。選取、培育適生植物品種進行補植復綠，例如檉柳、蘆葦、紅樹林等，促進海岸線自然化、植被化和生態化，不斷提升岸線自我更新修復能力，增強海岸生態功能和防災減災功能，構筑海岸生態安全屏障。（3）改善海岸景觀。將生態保護與生態觀光有機結合，用發展經濟的結果反哺生態保護，推進自然資源開發與生態保護的良性循環，促進海岸生態資源有效轉化為生態產品經濟價值。

實施海岸加固工程，是盜采海砂犯罪最主要、最具針對性的生態修復措施。執法、司法機關與海洋生態修復主管部門之間缺乏必要銜接，易造成國家財政和海砂礦產資源的無故浪費。檢察機關應當會同自然資源部門（含海洋主管部門）、海洋研究機構等相關單位、部門，選址若干個生態功能退化或較脆弱的受損海岸作為試點區域，例如依托各檢察機關所在地的中央財政支持海洋生態保護修復項目[9] ，設立檢察海洋生態修復基地進行海灘養護。聘請海洋生態環境專家編制修復規劃和實施方案，對查獲、罰沒的海砂實行統一登記、統一處置、統一修復。運用生態修復督促令、認罪認罰生態修復等訴訟制度，督促、引導盜采海砂犯罪嫌疑人、被告人以及生態損害賠償責任人在修復基地內開展勞役代償、補植復綠、增殖放流等修復措施，并對修復質效實行集中指導、集中驗收、集中評估。同時，在生態修復基地內建立完備的海岸線動態立體監測、預警體系和海灘質量定期評估、修測制度，對海岸線實行長期管護和效果測評，打造集海岸帶生態整治修復、海岸生態廊道、濱海沙灘景觀帶樣板、生態警示教育、公益訴訟檢察工作展示等多功能為一體的旅游觀光景區[10] ，讓人民群眾享受到潔凈沙灘和美麗浪漫的海岸。

五、發揮行政公益訴訟法律監督功能

2020年5月以來，福州市檢察院向福州市委、市政府先后報送了《關于我市海域盜采海砂犯罪情況及防治建議的報告》《關于我市部分盜采海砂犯罪案件海砂去向初步排查情況的報告》等調研報告，推動福州市政府制定實施《打擊非法盜采海砂專項行動實施方案》，部署開展打擊非法盜采海砂專項行動，成立專項行動領導小組。福州市檢察院先后5次參加專項行動聯席會議，共商共治盜采海砂犯罪，發出行政公益訴訟訴前檢察建議9份，督促相關監管部門對全市混凝土攪拌站違規使用海砂情況進行全面核查，加大商品砼企業生產用砂監督抽檢力度，關閉違規收購、銷售海砂砂場，杜絕建設工程質量安全隱患。積極穩妥發揮公益訴訟與綜合治理檢察職能，參與盜采海砂犯罪系統治理，與行政機關形成既依法監督又協同履職的新型監督關系。[11]

一方面，行政公益訴訟的監督對象是行政機關的執法行為，監督目的在于發現行政機關及其工作人員的違法行為，并及時提出建議督促糾正。其通過堵塞行政機關公共管理漏洞，救濟行政違法侵害公共利益，發揮司法在監督行政、維護公益上的治理能力。[12]? 檢察公益訴訟在促進國家治理上的追求與價值，與行政機關沒有利害沖突。檢察機關參與國家治理，不是替代行政直接履職，而是以強化行政機關在維護和實現公共利益上的獨立性與主體性為前提，尋求與行政機關深化構建，監督制約和協同配合并重的良性、互動工作關系。此時，檢察機關充當“發球人”的角色。

另一方面，行政公益訴訟的監督形式主要表現為，采取訴前檢察建議、提起訴訟等一系列法定程序，以督促行政機關自我糾錯、依法履職。其運用法治思維與法治方式，通過強化行政機關嚴格規范執法實現間接治理效能。[13] 檢察機關對案件提起訴訟，是檢察法律監督權的重要體現。它作為“最后一道”保障手段，往往“隱而不現”，堅守必要的謙抑性與有限性，秉持“不越位、不缺位、不混同”的工作態度，積極穩妥、審慎理性。一般情況下，絕大部分行政公益訴訟案件在訴前得以解決，并且監督力度不是直接作用于被損害的公共利益而是作用于行政機關，尊重和激發行政機關自我糾錯、主動作為。此時，檢察機關充當“守門員”的角色。

六、盜采海砂犯罪多元治理體系

《長江保護法》是我國首部流域保護的專門綜合性法律。其具有較強的系統性、整體性與協同性特點，可為福州市盜采海砂犯罪多元共治體系提供立法樣本。該部法律運用法治思維推進長江上下游、江湖庫、左右岸、干支流的整體保護、系統修復和綜合治理，建立形成統籌協調流域保護重大政策、重大規劃、重大事項的體制機制。[14] 其以長江為紐帶聯結起多層次、多方位、多角度的系統體系。（1）生態系統。為實現江河的流通性、水系的完整性、水質的良好性、生態的多樣性、功能的保障性等要求[15] ，統籌考慮各種生態要素，進行全流域生態修復治理。（2）地理系統。長江流域涉及不同省份、區域，關涉局部發展與流域整體關系，將整個流域作為完整單元以體現科學性和有效性。（3）社會經濟系統。長江既是以水為基礎的自然空間單元，也是人類生活生產的社會空間單元，應統籌考慮生產生活和資源環境狀況。（4）法律政策體系。該法律不是純粹的法律規范的組合，而是通過法律政策化和政策法律化的整合性立法，對長江流域事權的劃分做出制度設計和安排。[16]

福州市盜采海砂犯罪綜合治理應當以《長江保護法》系統治理方法為鑒，跳出“打擊犯罪”的對抗性思維，融會貫通刑法、民法、行政法等法治手段;跳出“就砂治砂”的線性思維，綜合考慮社會經濟、文化地理與生態環境等區位特征;跳出“就保護談保護”的單向思維，實現懲治犯罪與修復生態、糾正違法與源頭治理、維護公益與促進發展相統一。[17]? 加強各項措施的關聯性和耦合性，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，實現整體推進和重點突破相統一。[18] 緊盯“人、船、砂”三個主體，嚴管“采、運、銷”三個環節，把控“源頭、過程、末端”三個階段，對“采、運、銷”全鏈條實行打擊“全覆蓋”“無死角”“零容忍”，形成“上下聯動、條塊結合、陸海聯防”的海洋生態環境保護協同共治新格局。

（一）陸海統籌

海上治理突出“采”與“運”環節。由海警、海事、海洋與漁業等執法部門組建執法船艇編隊，聯合形成有聲勢、有影響的海上打擊合力，以海砂資源富集區、問題高發區為重點、對敏感海域采取日常巡查和重點監控相結合的方式，開展非法涉砂船舶聯防聯動和“屯兵海上”工作，精準打擊盜采海砂犯罪全鏈條。進行艦艇駐點、輪值待機和快艇巡航，拉網式徹查、清理非法采、運砂船舶，勸導、追及、攔截、驅離錨泊或航行于海上、海灣的內河工程船舶。陸上治理突出“堆”與“銷”環節。由城鄉建設、市場監督管理部門負責全面摸排調查無照經營、收購無合法來源海砂的非法堆砂場、涉砂銷售主體、預拌混凝土攪拌企業;依法查處、取締違法占用土地、海域海島、破壞耕地的海砂堆砂場;定期抽查抽測重點工程和預拌混凝土攪拌站砂石質量。

（二）堵疏結合

為保障建設用砂需求，由自然資源、生態環境、城鄉建設等部門一方面編制機制砂需求規模摸底核算，加快機制砂礦山選址出讓工作，促進機制砂產業供應鏈高質量發展;另一方面組織海砂采礦權、海域使用權公開招標拍賣掛牌出讓，做好擬出讓海域使用權和海砂采礦權的海洋環境影響評價工作，推進海砂資源合法開發利用，促生產、保供應、穩價格、強監管，緩解城鄉工程建設用砂需求與環境資源開發利用之間的緊張關系。布建涉砂情報網絡，夯實海域沿線布防，由海事部門負責利用VTS終端、綜合執法系統、CCTV等電子信息系統，進行涉砂船舶電子監控、動態信息排查分析;在閩江口等河海交界處設點，通過查處非法建造、改裝涉砂船舶，發現船舶不適航、船員不適任、配員不足等問題，嚴禁內河船舶出海，嚴防海上重大安全事故。

（三）標本兼治

依法扣押非法采、運砂船舶。全市已設立6個扣押船舶臨時看管點，正著手設立船舶長久看管點，就扣押船舶看管接駁的期限、經費、管理、安全、定責損賠等問題建章立制，做好涉砂“三無”船舶查扣、沒收、拆解等處置工作。建立違法用砂、經營海砂、涉砂船舶等黑名單制度和建設用砂全鏈條信息化追溯體系，研發砂料供應鏈全方位、全流程監管措施與技術標準，實現采砂、運砂、用砂“來源可查、去向可追、風險可控、責任可究”的常態化管控。在連江、長樂、福清、馬尾等海岸線構建網格化群防群治體系，保持盜采海砂防控高密度、高壓態勢。

結語

福州市檢察機關探索打造的“打擊監督并重、生態公益并舉、檢察行政并聯、海灣陸岸并治、法治綜合并施”海洋生態環境立體檢察保護新模式[19] ，運用公益訴訟與生態檢察職能，以司法化的治理手段，成為盜采海砂犯罪多元協同治理體系的重要組成部分與制度保障，為構筑海洋生態環境保護、修復、監管系統工程，制止和嚴懲破壞海洋生態環境犯罪行為，建設海洋生態文明，貢獻檢察智慧與檢察力量。

*本文系福建省人民檢察院2021年檢察理論研究立項課題（FJ2021002）階段性研究成果。

**福建省福州市人民檢察院課題組負責人：余深畫，福建省福州市人民檢察院副檢察長，二級高級檢察官[350011]。課題組成員：沈海平，國家檢察官學院教授、法學博士[102206];林寧燁，福建省福州市人民檢察院公益訴訟與生態檢察部員額檢察官[350011];李兵，自然資源部海島研究中心工程師、理學博士[350400];何燕，福建省福州市自然資源和規劃局海域海島管理處處長[350026]。

[1] 參見劉長興、晏恒、李俠：《非法采砂刑事附帶民事訴訟與附帶民事公益訴訟的界分》，《人民檢察》2021年第2期。

[2] 參見最高人民法院刑事審判第一、二、三、四、五庭：《刑事審判參考》，法律出版社2015年版，第80頁。

[3] 參見賀同新：《為詐騙分子提取贓款構成詐騙共犯》，《人民司法》2016年第11期。

[4] 參見李文平、康燁：《福建：2018年起嚴控圍海填海〈福建省海岸帶保護與利用管理條例〉2018年1月1日起施行》，海洋知圈網https：//www.sohu.com/a/213706052_726570，最后訪問日期：2021年5月21日。

[5] 全球氣候變暖、海平面上升、災害性風暴潮強度和頻率增加、陸地河沙供沙量減少等多種因素，均可能導致海岸侵蝕。

[6] 海岸線一般包括砂質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線、生物岸線等原生岸線。我國沿海砂（礫）質岸線侵蝕程度遠超粉砂淤泥質岸線。

[7] 目前，全國各地司法機關、行政執法機關對涉案海砂的處置方式，主要分為兩種：一種是直接回卸即“還砂于海”;另一種是公開拍賣。第一種方式，可能造成被盜采海域生態環境的第二次污染，有待商榷。海砂回填海域應當經由專業研究機構進行科學、合理地選擇。第二種方式，海洋生態環境無法獲得修復。

《東山檢察：還砂入海，檢察藍守護海洋藍》，漳州檢察網https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622165108&ver=3095&signature=3oFxy1aXrmTnJ7fBf7Kq8wMLLIMfL-hsqKvZ1FspCf8Xf*Zx4AV6*lxmu9lMNbE3XbRPWWKGAUlH4ciH1-Ec88DEH-dXEpT7qhE8hQJ7gEe*yupK1hRgby8SWoBl1lDz&new=1，最后訪問日期：2021年5月28日。

[8] 福建省廈門市觀音山沙灘修復工程，是我國內地第一個真正意義的人工修復沙灘，也是國內規模最大的人工修復沙灘。參見《自然資源部第三海洋研究所：我國海岸侵蝕現象嚴重，加力推進海岸修復“蝕”不我待》，海洋知圈網https：//www.sohu.com/a/300210344_726570，最后訪問日期：2021年5月22日。

[9] 2019年至2021年，福建省共有7個海洋生態保護修復項目獲得中央財政補助，入選項目數量和資金規模均居全國前列。這些修復項目分部為：平潭綜合實驗區君山片區、廈門（鰲冠海域、集美海岸帶）、漳州（東山灣、詔安灣）、泉州泉港區、福州市長樂區濱海新城、晉江市泉州灣海域等。《福建省4個海洋生態保護修復項目獲中央財政補助》，福建日報網https：//www.sohu.com/a/465015686_121106994，最后訪問日期：2021年5月27日。

[10] 2020年8月31日，財政部和自然資源部公布福州市濱海新城等全國15個城市地區海岸帶保護修復工程入選全國第1批中央財政支持海洋生態保護修復項目。福州市濱海新城海岸帶保護修復工程項目，包括長樂沿線北部濱海防護林修復與建設工程、長樂機場北部海灘整治與養護工程、外文武海堤堤后濕地生境修復工程等三大工程。《濱海新城海岸帶保護修復工程項目入選了！》，長樂新聞網http：//www.fzcl.gov.cn/xjwz/zjcl/zrdl/202009/t20200907_3486698.htm，最后訪問日期：2021年5月22日。

[11] 參見胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[12] 參見潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟制度目的檢視》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[13] 劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學》2020年第2期。

[14] 參見《全國人大〈長江保護法〉新聞發布會》，中國農業農村部網http：//www.cjyzbgs.moa.gov.cn/ztzl/202103/t20210301_6362496.htm，最后訪問日期：2021年5月28日。

[15] 呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。

[16] 同前注[15]。

[17] 參見最高人民檢察院發布《服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書（2020）》，最高人民檢察院網https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622179901&ver=3095&signature=2PbAebS*2XSZQC3sATbdDSDCwthCPY80jZIUUdMgaBks3135cd2mBgqn67gf5n6nqEgw5HYVV0pA-wed2JKzhOBTt75rPrsz4CrZxQOz*YjoPoAoBqWz3YrGmXty8B8U&new=1，訪問日期：2021年5月28日。

[18] 習近平：《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》（2018年4月26日），《求是》2019年第17期。

[19] 參見福建省人民檢察院黨組成員、副檢察長羅輝在公益訴訟檢察工作跟蹤監督專題調研會上的講話。