對轉移車輛登記行政行為合法性等問題的探討

王勇　楊博

摘 要：現代行政中，行政機關作出行政行為時與民事行為及其他行政行為相關聯。實踐中這類案件法律關系復雜，容易產生爭議。穆某某申請行政訴訟監督一案涉及民事、行政法律關系，案件辦理中涉及的主要爭議問題有案涉機動車的所有人確定、案涉轉移登記行政行為合法性審查、提出抗訴法律依據的選擇等，應適用行政訴訟法第91條第2項提出抗訴。

關鍵詞： 補辦行駛證 轉移登記 撤銷 確認違法 公定力

現代行政中，行政機關作出行政行為時與民事行為及其他行政行為相關聯。實踐中這類案件法律關系復雜，容易產生爭議。我院辦理的穆某某行政訴訟監督案即是如此，該案辦理中針對案涉轉移登記行政行為合法性審查、提出抗訴法律依據的選擇等爭議問題進行了有益的討論，最終該案經我院提出抗訴，西安鐵路運輸中級法院指令西安鐵路運輸法院再審后作出改判，取得了良好的法律效果和社會效果。

【基本案情】

穆某某與薛某為朋友關系。2015年11月底，穆某某、薛某二人約定：薛某出資，為穆某某購買二手機動車一輛，用做機動車抵押貸款，無論貸款成與不成，事后穆某某將車款還給薛某，若不還款則將該車過戶到薛某名下。2015年12月初，穆某某、薛某二人從李某處購得一輛二手車，按照約定將車輛登記于穆某某名下，但該車行駛證、產權登記證及該車均由薛某持有。后，穆某某抵押貸款未成，薛某要求穆某某將該車轉移登記至其名下，由于二人之間有經濟糾紛，穆某某未配合辦理。且穆某某為防止薛某將該車過戶到薛某名下，于2016年1月前往車管所將薛某持有的行駛證掛失，補辦了新的行駛證。2016年3月17日上午，薛某向車管所申請車輛過戶登記，被告知其持有的行駛證與計算機錄入信息不符，不符合過戶條件;同日中午，薛某以穆某某的名義向車管所申請補辦了所有權人為穆某某的行駛證，使穆某某持有的行駛證作廢。同日下午，薛某持補辦的行駛證、機動車登記證書及二手車銷售統一發票等材料向車管所申請車輛轉移登記。2016年3月18日，車管所對薛某提交的材料審核后依據薛某申請將案涉機動車轉移登記至薛某名下。2016年7月18日，薛某將案涉機動車轉賣給王某，并辦理了車輛轉移登記。2016年5月，穆某某獲知其車被薛某轉移登記至薛某名下后，以車管所為薛某辦理車輛過戶登記行為違法為由向法院提起行政訴訟。法院認為“車管所依法盡到了形式上的審慎注意義務”，作出1號判決駁回穆某某訴訟請求。該判決生效后，穆某某向上級法院申請再審，上級法院裁定駁回再審申請。2016年10月，穆某某又以車管所違法為薛某補辦行駛證為由提起行政訴訟，歷經三級法院審理，法院最終認為，車管所依據薛某申請，在薛某未出具穆某某委托書的情況下，為薛某補辦穆某某名下機動車行駛證，沒有法律依據，應予撤銷，但因為涉案機動車行駛證已被車管所收回，已經不具有可撤銷內容，判決確認車管所補辦行駛證行為違法。該判決生效后，穆某某申請檢察院對1號判決監督。

【本案涉及的民事、行政法律關系分析】

從民事法律關系角度來看，本案涉及兩個買賣合同關系，根據穆某某、薛某二人陳述及相關證據情況，第一個買賣合同關系發生于李某和穆某某之間;第二個發生在穆某某和薛某之間，兩個法律關系客體為買賣行為，標的物為機動車，內容為買賣雙方的權利義務，如買賣合同成立并有效，買方義務為支付車款，賣方義務是交付機動車及協助辦理車輛轉移登記等。

從行政法律關系角度來說，本案涉及先后成立的兩種行政法律關系，都產生于車管所與薛某之間，第一種法律關系，是以車管所根據薛某的申請為其補辦“穆某某”名下行駛證為內容;第二種法律關系，以車管所根據薛某的申請將涉案機動車從穆某某名下轉移到薛某名下為內容。第一種法律關系的客體為西安市車管所作出的補辦涉案行駛證行為，而第二種法律關系客體則是西安市車管所作出轉移涉案機動車的行為。兩種行政行為的成立分別以作成行駛證和轉移涉案機動車登記為標志。

就行、民二種法律關系聯系而言，根據《物權法》[1]第23條規定，動產物權的設立和轉讓，自交付時發生效力。《物權法》第24條規定，動產物權的設立、轉讓、消滅，未經登記，不得對抗善意第三人。根據《機動車登記規定》第18條，已經注冊登記的機動車所有權發生轉移的，現機動車所有人應當自機動車交付時起30日內向車管所申請轉移登記。由上述規定可以看出，機動車所有權自交付時起發生轉移，買賣行為或者說機動車所有權發生轉移是機動車轉移登記的前提和基礎，機動車轉移登記制度的目的是對二手車所有權轉移行為的結果確認。

【抗訴理由及法理評析】

（一）誰是案涉機動車的所有人

2016年3月18日，車管所轉移案涉機動車登記之前，誰是該車的所有人？這個問題牽扯到該行政行為的基礎民事法律關系，即第一次圍繞案涉機動車交易發生主體是誰，到底是李某和薛某，還是李某和穆某某？探討這個問題的意義在于捋清穆某某、薛某二人之間的民事法律關系，確定本案是否有需要通過行政訴訟監督保護的權益？

圍繞第一次購車情況，沒有爭議的事實是穆某某、薛某二人約定，薛某出資為穆某某購車，涉案機動車也確實從李某名下轉移到了穆某某名下。可見，穆某某為購車人，薛某為涉案機動車的出資人，薛某出資是給穆某某的借款，如此法律關系明確，涉案機動車買賣發生在穆某某與李某之間，穆某某為涉案機動車的所有人，這點有買方為穆某某、賣方為李某的二手車交易發票為證，與薛某“給我錢，車就是他的，不給我錢，車就是我的”自述也不矛盾。至于穆某某和薛某之間對車輛行駛證、產權證及車輛約定由薛某保管和使用，而且穆某某已經將該車移交薛某占有，從民法上考量，可視為二人之間成立了質押合同。質押屬于一種擔保關系，質押意味著穆某某要是不還錢，薛某可以采取一定方式實現質權。就質權的實現，《物權法》第219條第2款對此作出了規定，質權人可以與出質人協議以質押財產折價，也可以就拍賣、變賣質押財產所得的價款優先受償。協議不成的，依民事訴訟法第196條的規定，薛某可以向法院起訴實現其質權。需要注意的是，兩人之前“事后不還款即將該車過戶于薛某名下”的約定，屬于流質條款。所謂流質條款即債務人到期不履行債務的，債權人可以直接取得擔保財產所有權，法律對此是不認可的。因此，二人約定無效，薛某不能依據該約定將車申請過戶到其名下。

從本案有爭議的事實來看，主要是薛某借給穆某某的車款是否歸還？對于穆某某而言，無論其是否歸還，作為案涉機動車所有人，其名下機動車都不能被非法轉移登記至他人名下，其權益在行政法上有被保護的必要。對于薛某而言，如果穆某某已歸還其車款，自不必說，其應歸還穆某某車輛及手續;如果穆某某確實沒有歸還其車款，如前所述，薛某的權益具有法律救濟渠道，而不能采取非法手段通過車管部門將車輛轉移登記至其名下，這點對車管部門來說亦復如是。在行政訴訟中，行政機關和行政相對人同為守法主體，只是守法的形式不同。對于行政機關而言，依法行政就是其守法最重要的表現形式;對于行政相對人來講，其守法主要表現為依法行使法律權利和認真履行法律義務。本案中薛某顯然沒有依法正確行使其權利，雖然是為了維護自己的權益，但通過欺騙手段補辦穆某某行駛證進而申請轉移登記，違反了行政法規，對行政管理秩序造成損害。而車管所在薛某未出具穆某某委托書的情況下，為薛某補辦穆某某名下機動車行駛證，并基于薛某違法補辦的穆某某名下機動車行駛證作出了案涉機動車轉移登記行為，顯然也違背了依法行政的原則。故本案具有行政訴訟監督的必要，且本案要保護的不僅僅是穆某某的權益，還有被薛某所侵害的行政管理秩序。

（二）1號判決作出時，該轉移登記行政行為是否合法

《機動車登記規定》第19條：“申請轉移登記的，現機動車所有人應當填寫申請表，交驗機動車，并提交以下證明、憑證： （一）現機動車所有人的身份證明; （二）機動車所有權轉移的證明、憑證; （三）機動車登記證書; （四）機動車行駛證……現機動車所有人住所在車輛管理所管轄區域內的，車輛管理所應當自受理申請之日起一日內，確認機動車，核對車輛識別代號拓印膜，審查提交的證明、憑證，收回號牌、行駛證，確定新的機動車號牌號碼，在機動車登記證書上簽注轉移事項，重新核發號牌、行駛證和檢驗合格標志。”

本案中，薛某按照《機動車登記規定》的要求填寫了轉移車輛登記申請表，交驗了機動車，并提交了相關資料。車管所受理薛某的申請后，按照《機動車登記規定》和《機動車登記工作規范》的要求，對申請轉移登記的車輛進行了查驗，對申請人提交的相關證明、憑證進行了審查，并于當日簽注了登記證書，收回原號牌和穆某某的機動車行駛證，重新核發了所有人為薛某的機動車行駛證、號牌和檢驗合格標志。車管所提供了相關證據包括：（1） 機動車轉移登記申請表;（2）機動車查驗登記表;（3）薛某的身份證復印件;（4）某二手車交易中心出具的買方薛某、賣方穆某某的二手車銷售統一發票;（5）穆某某的行駛證。故2016年3月18日，車管所根據薛某申請轉移涉案車輛登記至薛某名下的行為符合法律規定，1號判決作出時，該轉移登記行政行為合法。

（三）確認補辦行駛證行為違法的判決生效后，案涉機動車轉移登記行為是否合法

筆者認為，法院確認車管所補辦行駛證行為違法判決生效后，轉移登記行政行為不再具有合法性。首先，本案涉及前后兩個行政行為之間存在事實上和法律上的關聯關系：一方面，根據《機動車登記規定》第19條第1款規定，機動車行駛證是轉移登記的必要材料之一;另一方面，從薛某向西安市車管所申領涉案行駛證目的來看，是為了將涉案機動車由穆某某名下轉移登記至其名下，轉移登記行為是以補辦行駛證行為為目的的。

其次，本案補辦行駛證行為的合法性被法院判決否定，意味著該行政行為公定力的喪失。行政行為一經作出即具有公定力，所謂公定力是指具體行政行為一經行政主體作出，不論是否合法或存在瑕疵，即被推定為合法有效，并要求所有國家機關、社會組織或個人尊重的一種法律效力。公定力所要求的尊重，是指具體行政行為的結論應作為其他法律行為的前提，不能任意否定…即使具體行政行為存在瑕疵，在被依法撤銷或確認違法前，也同樣應得到尊重。[2]所以本案補辦行駛證行為的合法性在被人民法院否定之前，轉移登記行為的合法有效性不能被推翻。但后來針對該行政行為，穆某某提出行政訴訟，請求撤銷該行政行為，歷經三級法院審理后，最終法院作出了確認違法的判決，該判決生效后，補辦行駛證行為的公定力即喪失，其結論即客體不能再作為轉移登記行為的支撐。因此，本案轉移登記行為因為補辦行駛證行為被確認違法，失去合法性的前提和基礎，從而不再具有合法性。

（四）本案提出抗訴法律依據的選擇

本案辦理中，對于提出抗訴適用法律依據具有不同意見：有人認為應該適用行政訴訟法第91條第3項即原判決認定事實主要證據不足;有人認為應該適用第91條第2項即有新的證據足以推翻原判決。筆者認為，本案抗訴應該適用行政訴訟法第91條第2項。理由如下：首先，1號判決作出時所依據的車管所提交的行駛證等證明憑證皆為合法有效，雖然穆某某提出補辦行駛證申請書為薛某假冒其名書寫，且沒有取得其委托，但如前所述，基于行政行為的公定力，即使該行政行為存在瑕疵，在被依法撤銷或確認違法前，其法律效力同樣應得到尊重，故確認違法判決作出前，未有證據能夠推翻該1號判決;其次，針對補辦行駛證行為確認違法的判決可視為新證據，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第52條，原告提供的在舉證期限屆滿后發現的證據，即新發現的證據可視為新證據，故該判決可視為新證據;最后，上述新證據足以推翻原判決。如前所述，補辦行駛證行為確認違法判決的生效意味著，補辦行駛證行政行為公定力的喪失，補辦行駛證行為的客體即行駛證不能再作為本案轉移登記行為所依賴的登記條件之一，不能再作為轉移登記行政行為合法有效的基礎，因此，轉移登記行為失去合法性的前提，從而構成違法，故本案應該適用行政訴訟法91條第2項提出抗訴。

*陜西省人民檢察院西安鐵路運輸分院黨組書記、檢察長[710054]

**陜西省人民檢察院西安鐵路運輸分院[710054]

[1] 《物權法》于2021年1月1日因民法典施行而廢止，因本案發生于2016年，故本案涉及的民事關系應適用當時施行的《物權法》。