居民垃圾分類觀念與行為習慣養成
——以廈門市為例分析

余哲睿，黃維煒，程 玥

(廈門理工學院 影視與傳播學院，福建 廈門 361024)

1 引言

日本、德國、美國等國家的實踐表明，建設垃圾分類治理制度體系，重在構建政府、市場、社會和公民共同參與、多元共治的治理體系，其重點難點在于如何把政府制定的相關政策切實轉化為廣大公民的自覺意識和日常行為習慣。廈門市自1999年被列為全國首批實行垃圾分類的8個試點城市，即通過“垃圾分類試點”等舉措，逐步推進垃圾分類工作。2017年廈門正式施行《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》，進一步加強垃圾分類法治化、規范化建設。2018～2019年，廈門市連續5個季度在全國46個垃圾分類重點城市督查考評中名列(或并列)第一，不少垃圾分類的“廈門經驗”在全國推廣實施。截至2019年9月，廈門城區已全部實行垃圾分類，農村垃圾分類覆蓋率也達到70%以上。市環衛中心的調查數據顯示，全市居民的垃圾分類知曉率達100%，參與率則達到80%以上[1]。自執行垃圾分類工作以來，廈門市就把政策實施的重點放在居民垃圾分類觀念的形成和行為習慣的培養上，逐步形成上下聯動、多元參與、多元共治的現代垃圾分類治理體系。本文以實地調查獲取的第一手資料為基礎(1)在項目執行過程中，項目組成員于2019年12月至2020年9月分別到廈門市思明區的上李社區和瑞景小區、湖里區的金安社區與欣悅園小區、集美區的紅樹康橋小區及后溪鎮港頭村等8個社區和居民小區進行實地調研，并與廈門市政園林局下屬市容環境衛生管理處等主管部門負責人進行采訪座談，了解相關政策執行情況等，收集了10多萬字的一手資料。，探討廈門市在培養居民垃圾分類觀念和自覺行為習慣方面探索形成的成功經驗，分析其中存在問題、解析其成因，在此基礎上提出進一步構建垃圾分類多元參與和多元共治體系的政策建議。

2 廈門居民垃圾分類觀念和行為習慣培養的實踐經驗

垃圾分類能減少環境污染，使社會生活更加美好。廈門市推行垃圾分類至今已有23年，在培養和塑造居民垃圾分類觀念和行為習慣方面已經探索形成了一整套較為制度化的具有普適價值和推廣復制意義的實踐經驗，主要包括以下三點。

2.1 以法治化手段促使居民形成垃圾分類意識和行為習慣

實施垃圾分類，首先要依法依規引導廣大居民遵守相關政策制度，以法治化手段督促居民形成垃圾分類觀念和自覺行為習慣。為此，廈門市專門成立生活垃圾分類工作領導小組辦公室，以統籌協調推進相關工作。該領導小組的一個重要職能就是推動制定垃圾分類相關政策法規。截至2019年，廈門市共制定出臺了《廈門市餐廚垃圾管理辦法》《廈門市大件垃圾管理辦法》《廈門市生活垃圾分類和減量工作方案》等16項配套政策制度。其中2017年9月10日正式施行的《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》標志著本市垃圾分類進入新的法治化發展階段。

2020年9月，廈門市生活垃圾分類工作領導小組辦公室編制并印發了《廈門市生活垃圾分類設施設備配置導則(試行)》(以下簡稱《導則》)，使垃圾分類政策更具可操作性。《導則》規定，生活垃圾分為“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾”四類，為方便居民辨認和投放，垃圾桶應按投放類別設置對應的顏色，并在桶身印制醒目的對應類別標志。“玻璃、陶瓷垃圾”要設置專用收集桶進行單獨投放，再由環衛部門集中收運。“大件垃圾、建筑裝修垃圾、醫療廢棄物及綠化廢棄物”要進行專項分流處理，不得與生活垃圾混合投放。《導則》還明確規定，凡是城市新建居民住宅區應配套建設不小于15 m2的垃圾分類收集房，現有住宅小區要結合自身情況設置符合衛生標準的垃圾投放點或投放亭，滿足居民的垃圾投放需求[2]。這些法規政策的出臺，顯示廈門在對標日本、德國、美國等發達國家的垃圾分類做法，以更高更嚴的標準推動垃圾分類政策實施，通過法治化手段促使居民形成垃圾分類意識和自覺行為習慣[3]。

2.2 以多元化舉措促進居民養成垃圾分類意識和行為習慣

建構高效的多元化參與政策執行體系，是建設垃圾分類治理體系的一個關鍵環節。除了綜合應用各類傳媒手段對廣大居民進行垃圾分類知識和政策法規宣傳，促使其形成垃圾分類意識。廈門市還特別重視發揮政府部門和各類企事業單位、社區居委會、小區物業委員會、業主委員會和各類社工組織等社會主體的作用，推動他們積極參與到垃圾分類的常態化、制度化治理中，構建多元共治的垃圾分類治理體系。

廈門市實行垃圾分類的一個重要經驗是重視政策實施終端的指導、執行與監督。自2019年7月起，廈門市加大垃圾分類的執法督查和處罰力度，對未按規定分類投放垃圾且拒不改正的單位和個人實行處罰。如思明區的前埔北社區、鎮海社區在垃圾投放點安裝了監控攝像頭，各居民小區的垃圾分類巡查員也會佩戴記錄儀，與城管執法隊員一起，通過定點加巡查進行24 h監拍，從源頭取證作為處罰依據。有關部門還采取第三方考評、管理部門暗訪和隨機檢查相結合的方式進行執法，各區每個月都會對垃圾分類工作進行綜合排名評比，各單位的垃圾分類工作的完成情況也被納入年終績效考評。通過上述舉措，使垃圾分類政策能夠真正落到實處。

在基層政策落實層面，廈門市督促全市各小區都組建垃圾分類監督員和志愿者隊伍，對居民進行垃圾分類宣傳教育，并指導他們進行正確的分類與投放。在收運垃圾前還要由專人再次檢查，從源頭上杜絕垃圾混裝問題。集美區的紅樹康橋小區還積極引導當地臺商、臺胞貢獻志愿力量，把臺灣地區具有借鑒意義的垃圾分類實踐做法帶到小區中。項目組在實地調研中發現，廈門市有關部門把垃圾分類知識納入全市中小學實踐教育課程體系，不但培養下一代形成垃圾分類觀念和行為習慣，還達到了以全市70萬名中小學學生帶動70萬個家庭參與垃圾分類政策實施的效果。不少家庭的家長正是通過參與子女的學校垃圾分類實踐課程而被引入到踐行垃圾分類的行動中。

特別需要指出的是，廈門市不少社區還探索實施智慧垃圾分類監控手段，督促居民遵守垃圾分類規定。如思明區瑞景小區的工作人員向住戶發放一種智能垃圾袋。每個智能垃圾袋除了印制“廚余垃圾”或“其他垃圾”類型標識外，還印有特殊的二維碼，每戶社區居民都有專屬的二維碼。督導人員通過掃描已投擲垃圾袋上的二維碼，就可追溯其源頭并精準定責，同時向垃圾處理平臺后臺傳輸實時數據。如有小區業主進行了錯誤的垃圾分類投放，工作人員通過掃描袋身上的二維碼就可追蹤到相關居民，對其進行行為糾正和宣傳教育。

2.3 以自覺化為目標激勵居民垃圾分類意識和行為習慣形塑

構建垃圾分類治理體系，要對不同的社會群體采取不同的激勵和引導方式，才能形塑出廣大居民的自覺行動能力。在這方面，廈門市各單位各小區可謂“各顯神通”，以各種正向激勵方式引導和吸引居民參與垃圾分類。如思明區上李社區專門設置了廚余垃圾回收驛站，居民把分類好的餐廚垃圾倒入專用發酵箱并撒上菌糠，待積滿一箱就可拿到社區的立體菜園兌換成蔬菜，或是置換成蔬菜種子或有機營養土。同時，社區還免費教授種植技術，協助居民把自家陽臺、庭院打造成微型“菜園”，這種做法對社區居民尤其是老人和小孩極有吸引力，有效提升了他們參與生活垃圾分類的積極性。在思明區的陽臺山社區和瑞景小區，居民在正確分類投放垃圾后可獲得積分，達到一定數量就可以找社區工作人員兌換牙膏、肥皂等生活日用品，或是減免午托班、培訓班等機構的費用，這些舉措都有效促進了居民自覺參與垃圾分類的行為。

3 廈門居民垃圾分類觀念和行為習慣培養中存在的問題及成因

盡管廈門市經過20多年的持續不懈的努力，在培養居民垃圾分類觀念和自覺行為習慣方面積累了較多的經驗，垃圾分類治理體系建設整體處于國內先進水平，但是和國內外先進國家和地區相比，廈門仍存在不少問題，主要表現在有部分市民仍沒有形成垃圾分類的自覺意識和行為習慣。具體表現及原因包括以下幾個方面。

3.1 垃圾分類政策執行合力和強力不足

法律政策只有賦予權威性和統一性，才能在實踐中引導和迫使公民形成遵守的習慣。如美國有些州把亂丟垃圾定位為犯罪行為，在其制定的法律中，亂丟垃圾等雜物屬于三級輕罪，可處以罰款、入獄或社區服務[4]。德國政府甚至設有專門的執法隊伍對垃圾分類進行執法，并規定各級警察可參與市政管理執法[5]。而我國到目前為止，大都是把垃圾分類定位為道德領域的不良行為習慣，缺乏其他有效的強制執行制度。從廈門的實踐來看，一方面，相關政策對垃圾分類工作的主體責任及獎懲機制的規定不夠清晰。這就導致社區居民、業主委員會、物業公司、社區居(村)委會、第三方企業、政府等部門和個人的權責關系不清，從而難以對垃圾分類違規主體進行精準追溯和追責。此外，由于缺乏明確且有長效的統一約束力的獎懲機制，導致各區處罰懲戒標準不統一，執法的力度和強度不一致，也影響了政策的執行力和公信力。

另一方面，垃圾分類資金資源供給持續性、穩定性不足。實地調查中有部分社區負責人反映，當前垃圾分類相關資金出現階段性縮減情形，這點與前期所獲得的大量資金投入形成反差，導致部分垃圾分類督查督導工作出現停滯，基層工作人員的熱情也有所減退，不利于居民垃圾分類行為習慣的養成和長期保持。反觀國內目前對垃圾分類最重視也是投入最大的上海市，僅2017～2018年，就投入200億元資金用于提升垃圾全程分類體系建設。上海市的垃圾分類實踐經驗表明，政府保持長期穩定的投入，有助于垃圾分類工作的穩步推進，有利于居民養成良好的垃圾分類行為習慣[6]。

3.2 居民對垃圾分類的重要性認識不足

實地調研還發現，廈門市部分居民在垃圾分類工作中參與度較低，主觀能動性不強。究其原因，大致有三點：一是部分居民對于垃圾分類工作的重要性認識不足。垃圾分類不僅能通過減量化來減少環境污染，還能通過對垃圾的資源化和無害化處理，變廢為寶，在減少垃圾焚燒量和填埋量的同時，通過對垃圾的循環再利用產生一定的經濟回報。目前，廈門垃圾分類政策實施的內容偏向中間環節，針對垃圾分類前端的生產減排以及后端的垃圾資源化、無害化處理環節的宣傳不夠重視，導致部分居民不能正確看待垃圾分類工作。他們只看到垃圾分類給自己生活造成的不便，卻對其帶來的巨大社會益處無感，進而降低了垃圾分類的參與度。如果能夠通過宣傳教育，讓居民充分認識到垃圾分類給個人生活及社會發展帶來的巨大益處，會更有利于民眾形成垃圾分類意識并養成自覺分類的行為習慣[7]。二是對垃圾分類相關知識和實施政策的宣傳手段較為滯后，宣傳內容和形式較為單一，相關部門主要以文字、圖片等形式，通過紙質報刊、電視廣播、公交站牌等傳統媒體進行宣傳，在新媒體渠道投放宣傳的數量少且頻率較低，這就導致垃圾分類相關信息對居民的觸達率不足，被接受度也不高。三是廈門因為環境優美，吸引了大量外來人口。他們流動性強，在廈居住時間也比較短，且素質參差不齊，對于垃圾分類工作的認知不足，很難在短時期內形成垃圾分類的自覺意識和行為習慣，這也影響到全市垃圾分類政策執行的整體效率。如項目團隊成員在廈門部分景區、公園、商業街等游客密集的地區調研時發現，不少游客隨意丟棄垃圾，給全市垃圾分類工作帶來不小的執行阻力。

4 完善廈門市垃圾分類觀念和行為習慣養成的對策建議

針對廈門市在培養形塑居民垃圾分類觀念和自覺行為習慣中存在的問題，在借鑒國內外先進地區實踐經驗的基礎上，本文從進一步構建多元參與、多元共治的垃圾分類治理體系的角度，提出以下幾個方面的對策建議。這些建議不僅有利于提升廈門市垃圾分類政策的執行效力，也對全國其他地區推行垃圾分類有著重要的參考借鑒價值和意義。

4.1 完善垃圾分類政策，提升政策實施效力

由奧爾森的集體行動理論可知，在社會推動大規模集體行動時，通過外部力量強制或進行選擇性激勵，可有效提升集體行動的效率[8]。如德國就采取誰產生垃圾誰負責的原則，根據居民投放垃圾的數量收取一定的處理費用。上海市則采取獎懲并行的方式，對垃圾減量達標的區域，每減少1t發放50元的補貼作為獎勵, 對垃圾超量的鎮街則每增加1t收取200元的懲罰性費用。當前，廈門市政府及有關部門可在進一步明確垃圾收集、運輸、處理、監督等環節的主體責任，精準掌控垃圾定點定時投放和分類運輸程序的基礎上，盡量收集居民垃圾分類意愿影響因素進行分析研究，進而制定合理明確的激勵措施和獎懲政策，以更好地督促居民養成良好的垃圾分類行為習慣。

此外，可以借鑒日本、德國等國家的做法，探索實施垃圾計量收費等市場化舉措，盡量從源頭上減少垃圾產生[9]。譬如對居民投放的電子垃圾和可回收垃圾，參考市場價格計算其價值，用來折扣投放廚余垃圾和其他垃圾的費用。為了督促居民盡快確立垃圾分類觀念并形成良好的分類行為習慣，也可以適當統一加大對居民個人及企業違規行為的處罰，強化政策執行力[10]。在農村地區、客流量大的旅游景點，可有針對性地制定垃圾分類執行制度，安排志愿者充當督導員，對村民和游客進行監督和勸導。

4.2 改進垃圾分類知識和政策宣傳方式，提升宣傳效度

在對廈門居民的宣傳上，要提升信息觸達率并讓垃圾分類知識政策更加深入人心。廈門市有關部門除了繼續在傳統媒體上加強宣傳力度外，還應針對城鄉、旅游景點等不同地區，以及不同受眾群體的特點，采用不同的宣傳內容和宣傳形式，充分融合新媒體、自媒體與傳統媒體，打造媒體宣傳矩陣，提升宣傳效度。政府相關部門可聯動媒體運營公司，在包括抖音、快手、微信、今日頭條等新媒體平臺上，以短視頻、推文、H5等形式，向全市乃至更多的居民提供數量多、質量高，且推送頻率頻繁的媒體內容，增加居民對垃圾分類相關信息的接受頻率和次數，加深其對垃圾分類知識和相關政策的印象。此外，可以組織志愿者或專業的垃圾分類講師團，到社區、學校、各類企事業單位開展垃圾分類的科普及政策解讀類的宣傳講座，拓展宣傳的深度和廣度。在對外宣傳上，可參考借鑒上海的宣傳模式，以泛娛樂的形式打造高流量話題，引發社會熱議，提升廈門市垃圾分類工作的知名度，將垃圾分類打造為廈門市的城市新標簽。

4.3 大力提升居民對垃圾分類的參與感和獲得感

為切實增加廈門居民對垃圾資源化和無害化處理的感性認知，可通過實施參與型的環境教育環節，增強他們對實施垃圾分類獲得感的感受。具體方式包括分批組織市民代表、學生代表、單位代表參觀垃圾分類終端的資源化和無害化處理程序，增加其對垃圾分類工作的認知和認識。考慮到廈門市垃圾分類的整體政策實施效果在國內處于先進水平，甚至可以參考借鑒日本的經驗，發展垃圾分類旅游產業[11]，特別是將垃圾分類末端處理場地打造成為旅游景點，吸引全國各地的游客以及相關單位前來參觀、旅游和學習，提升廈門垃圾分類的知名度，并反過來促進廈門居民養成更好的垃圾分類的自覺意識和行為習慣。