寧夏青銅峽市農業水價綜合改革研究

朱麗燕

（中共寧夏回族自治區委員會黨校經濟學部，寧夏銀川 750021）

0.引言

寧夏青銅峽市位于青銅峽引黃灌區。目前，青銅峽市農業水價綜合改革方面取得了一定成績，但還存在一些問題，在一定程度上制約了農業水價綜合改革政策的落實落地，研究并解決這一問題將為寧夏北部川區縣全面推進農業水價改革工作提供參考。

1.寧夏青銅峽市農業水價綜合改革的基本情況

由于我國農田水利基礎設施建設長期滯后，運行維護投入欠賬較多，農業用水粗放管理，農業水價形成機制市場化程度低，總體水價偏低，沒有真實地反映出水資源的稀缺和生態成本，價格杠桿沒有充分發揮出水資源市場的調節功能，不僅影響到農業用水效率，也難以保障農田水利工程的良性運行。長此以往，導致我國水資源的可持續利用矛盾日益凸顯，影響到農業的可持續發展。2017年，寧夏自治區政府辦公廳印發了《寧夏農業水價綜合改革實施方案》（寧政辦發〔2017〕94號），啟動了我區農業水價綜合改革工作。同年12月，青銅峽市制定了《青銅峽市農業水價綜合改革實施方案》，確立了農業水價綜合改革的任務和目標。

目前，青銅峽市農業水價綜合改革方案已經付諸于實施，并取得了一批改革成果。首先成立了領導小組，逐步建立和不斷完善工作機制，改革任務具體細化到各年度，并且明確責任單位；完成農業黃河水使用權的用水戶確權工作，共發放100多本水權證書，簽訂130多份水資源使用權確權協議書，奠定了農業初始水權和水權交易的基礎；落實了小型水利工程產權、管理權和經營權的責任主體，簽訂340多份管護協議書，水利工程的良性運行管護機制正在形成；農業自流灌區末級渠系水價的測算工作基本完成，制定了農業水價精準補貼及節水獎勵辦法實施細則；對水價改革試點區的基礎設施進行改造升級，日益完善灌溉工程體系的配套，安裝50余臺套全渠道測控一體閘，調整了灌區的水價，運行經費補貼也已到位。

2.寧夏青銅峽市農業水價綜合改革推進過程中存在的問題

2.1 水資源管理法律體系不健全

黨的十九屆五中全會提出建立水資源剛性約束制度，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束。而當前水資源剛性約束的制度尚未建立，“以水四定”管控方案尚未出臺，以水定地的農業水資源管理體系尚未建立，導致農民的水權意識不強，用水權交易的市場調節手段不能發揮應有的作用，水資源得不到有效合理配合，無法助力農業水價綜合改革的實質推進。

2.2 農戶對農業節水熱情不高

青銅峽市地處寧夏引黃灌區的核心地帶，農業灌溉條件得天獨厚。農民對節水灌溉意識不強，大水漫灌現象較為普遍，實際灌溉用水量遠遠超過作物生理需水量。農業用水計量還無法施用必要的、有效的測量手段，節約下來的水指標也被無償調整，農民不能獲得節水后的利益，難以形成有效的節水機制。

2.3 灌區和農田水利基礎設施歷史欠賬大

（1）基礎監測設施不健全。灌區骨干工程建設較為完善，但農業供水工程量測水設施覆蓋不足；水情自動測報站點和旱情監測站點站網覆蓋范圍不足；（2）灌區信息化骨干網絡尚未全面建設；（3）灌區信息系統尚未形成統一的平臺，各管理部門已建的信息采集系統、通信系統、計算機網絡系統之間的銜接不夠順暢，開發應用水平較低。

2.4 農業供水價格杠桿作用發揮受到限制

（1）在管理機制上，尚未建立城鄉水務一體化管理模式。在水工程管理上目前實行“統一管理，分級負責，水管單位專管與地方行政區域管理相結合”的管理體制，灌區三權分離不徹底，灌區的治理結構不盡完善，監督機制尚需進一步強化。（2）水價形成機制和及水費征收制度不健全。灌區還沒有形成按量繳納水費的觀念，造成全市部分渠道水費脫離實際水平，同時無法實現水價改革中水權劃分的實際要求。（3）服務機制不完善，社會化服務發展緩慢。灌區內公益性服務與經營性服務共存，但管理水平粗放，以農民用水戶協會為代表的經營性社會化服務范圍窄、建設標準低，無法適應灌區現代化發展的步伐。

2.5 農用水資源利用效率低下，難以形成有效的用水管理機制

根據《2019年寧夏水資源公報》，青銅峽市人均用水量2116m3，是全區平均水平的2.1倍；萬元 GDP用水量499m，是全區平均水平的2.68倍；萬元工業增加值用水量33.24m3，工業用水效率高于全區平均水平；農業灌溉畝均用水量874m3，畝均用水量高于全區平均水平；灌溉水有效利用系數0.517，低于全區水平。青銅峽市取水條件便利，因農業取水在總取水量中占比較高，造成2019年青銅峽市人均綜合用水量嚴重偏高；同時農業高效節水灌溉面積比例較低，導致灌溉水有效利用系數與全區平均水平比偏低，農業仍有較大節水空間。

3.寧夏青銅峽市推進農業水價綜合改革的對策建議

3.1 對農業水資源管理專門立法

目前已經出臺頒布實施的有關農業水資源管理的法規制度，絕大多數屬于“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏細化的具體性、操作性強的規定。因此，必須加強農業水資源立法的可行性和操作性，走出停留在文本上的法律困境，轉變為具有實效、操作性更強的法律條款。

3.2 建立健全農業水價形成機制

（1）完善農業供水成本監審機制。農業水價是由骨干工程水價和末級渠系水價共同構成的，實行的是終端水價。根據農業水價管理權限，干渠水價由自治區相關部門核定，青銅峽市末級渠系水價。末級渠系水價則是由管理費用、配水人員勞務費用和維修養護費用3項共同構成。在市水務局的業務指導下，由工程運行管理主體提出申請，市發展改革局或委托第三方機構對全市末級渠系水價按照供水工程級別逐級測算，開展成本監審，并對成本監審結論公開。市物價局會同水務局根據成本監審結論，在供水的經濟成本基礎上，結合不同用水戶對水價的承受能力差異，提出定（調）價意見，報市人民政批準，同時報自治區物價局和自治區水利廳備案。（2）穩步調整農業水價。調整農業水價要堅持統籌兼顧的原則，更好地把價格杠桿、相關利益、補償需要有機結合。科學確定水資源的調價時機，掌握控好調節力度，把控好調節節奏，不斷完善既能反映農業水資源市場供求狀況，又能協調好各方利益的定價調價機制。切實增強農業水價定價調價機制科學性、規范性和透明度，充分聽取和吸收各方意見，科學合理地制定和調整農業供水價格。水價調整要緊密結合改革進度需要，可一步到位，也可分步到位。（3）探索實行分類水價。進一步細化水價結構，根據不同的農業產業結構和不同的供水渠道，探索實行分類水價，其中用水量大或附加值高的經濟作物、設施農業和養殖業用水價格要高于其他用水類型；地下水價格要高于地表水；常規水源價格要高于非常規水源。積極推行將引黃灌區農田排水工程運行管理費用納入供水成本[1]。

3.3 加大宣傳力度，提高農民節水意識

加大社會宣傳力度，營造節約用水的社會氛圍。加強用水戶的定期培訓，可以采取現場會或專門業務培訓的方式，做好政策的正確細致解讀、加強橫向溝通交流，并及時通報進展情況，總結經驗，推廣先進典型，確保各項政策真正落地，達到預期的目標[2]。

3.4 建立合理的農業水價補貼和獎勵

（1）實行精準補貼。精準補貼是一種鼓勵手段，也是一種獎勵手段，主要針對的是在定額內用水的管護主體。在水價調整的前提下，根據農民不同的用水承受能力實行精準補貼；對于未用于實際灌溉和農業用水超出定額、未超出農戶承受能力的用水戶不予補貼。（2）實施節水獎勵。節水獎勵的目的是要發揮一種示范和標桿的作用。獎勵的標準不易太高或太低，獎勵的措施也要力爭讓用水戶歡迎。重點是對那些通過應用工程實現了節水、通過農藝變革實現了節水、通過調整農業種植結構實現了節水的用水戶給予獎勵[3]。