鄉村振興戰略背景下湖北農村社區發展現狀及建設模式研究

鄭江榮，李紅吉

(1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430000；2.湖北大學 資源環境學院，湖北 武漢 430062)

1 引言

隨著中國社會經濟發展邁入新的階段，城鄉二元化已經成為決勝全面小康社會的最大制約因素。為加速鄉村地區發展，黨的“十九大”報告提出鄉村振興戰略舉措，作為鄉村振興戰略實施的重要載體，農村社區建設不僅顯得尤其重要，而且在現階段還異常緊迫。

農村社區是社會治理的基本單元，一般含義是說通過匯聚地域、人口、組織及文化等要素而形成的，由共同生產生活基礎所支撐的一個小區域共同體。開展農村社區建設，是實現城鄉協調發展、促進社會公平公正，推動構建和諧社會的主要途徑。我國政府一貫重視農村社區建設，在歷年的相關文件中，均對農村社區進行建設提出了相關的政策意見，持續促進農村社區建設不斷發展，提升國家基層治理水平。開展鄉村振興戰略與農村社區建設研究，有利于為政府部門和社會各界提供政策參考意見，對于提升農村民政工作能力和水平、實施鄉村振興戰略、推動湖北經濟社會高質量發展具有積極作用。

2 文獻綜述

2.1 農村社區建設理論研究綜述

根據1887年滕尼斯(Ferdinand Tonnies)在《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》(又譯為《社區與社會》)中提出“社區就是人們生活的共同體”。現在大部分研究人員都認為社區是指一定地域范圍內的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強認同的社會生活共同體。對于農村社區社區建設，不同的研究人員可能基于“建設”“治理”等角度，強調的側重點有所不同，但是也都贊同，農村社區治理是在政府的領導下，由社區管理部門組織，所開展的農村基礎設施建設、綜合環境治理、社區文化繁榮及社會保障和公共產品體系建設。其根本目標是提高農村社區成員物質文化生活水平的過程，滿足農民日益增長的物質文化生活需求和利益訴求，讓農民得到更多實惠。

我國農村社區治理先后歷經集權式治理、放權式治理和賦權式治理等3種模式[1]。郭蘇建等[2]的研究認為，應該將治理機制理論引入農村社區建設，推動社區治理模式轉型升級，張文惠等[3]提出需從理念及操作層面對農村社區治理創新進行完善，通過良性激勵提升多元主體參與建設的積極性，促進農村社區治理創新有序、有效開展。

研究人員基于不同視角對農村社會治理開展了深入研究，李晚蓮等[4]從鄉村振興戰略的視角研究了湖南省鄉村治理體系研究。徐頑強等[5]認為在農村空心化治理和社區建設中，應該積極創新社會建設思路，迅速改善農村社會現狀。劉偉等[6]研究認為新型農村社區治理的關鍵就是創新對社區群體的治理，無論是本地村民，還是長期居住人員，都應是新型農村社區的主人公。

2.2 農村社區治理實踐情況

農村的社區建設是服務于農村居民生產、生活、生態發展需要的，也隨著農村的不斷發展而發展。農村社區具有一定的公益、民間、組織等特點，這些特點也是為了滿足協調農村發展利益的需要。20世紀80年代，中國推行的家庭聯產承包制，極大的解放了農村的生產力，也對農村的社區組織方式變化帶來較大沖擊。經過四是多年的發展，我國農民生活極大改善、農村環境不斷提高、農村社會煥然一新，許多具有示范性的發展典型，如江蘇華西村、河南南街村、山西西王村等，成為廣大農村社區發展的參考模板。雖然我國農村發展水平得到了極大的提高，但農村整體社會發展依然面臨著人口逐漸減少、社會管理水平降低、社會保障落后、生態環境污染、社區管理松懈等問題。在部分地區，農村基層社區治理能力和治理水平呈現逐漸下滑趨勢。在這種情況下，農村社區的概念于2003年被我國學者提出，并于2007年在中國農村嘗試建設。

3 湖北省農村社區建設現狀

從2003年開始，湖北省已推動開展鄉村社區建設。湖北省在2013年在秭歸縣楊林橋鎮建立了省內第一個農村社區，這一新創舉成為地方政府工作的亮點，這一模式也被頒發第三屆 (2005—2006)“中國地方政府創新獎”予以表彰。秭歸縣楊林橋鎮農村社區建設經驗得到當地政府及時總結和推廣，并受到湖北省委、省政府及相關部門的高度關注。在省內，各級政府持續推動農村社區建設，2006年，中共湖北省第十六屆六次全體會議提出要“積極推進農村社區建設”的發展要求，隨后湖北從全省遴選了17個縣(市、區)作為實驗點，開展農村社區建設實驗工作。從那時開始，湖北省委、省政府及各地相關部門在農村社區建設中做了大量卓有成效的工作。

3.1 農村社區建設主要工作內容

3.1.1 政策支持，推動部門配合

為做好農村社區建設工作，湖北省強化組織領導，在省層面成立了成立新農村建設工作協調領導小組和城鄉社區建設工作領導小組，對全省的新農村建設和城鄉社區建設開展綜合協調、工作指導，各下級政府也相應構建對口聯系的工作機制。并于2007年印發《關于加強社區建設推進社區服務的若干意見》，2015年印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的實施意見》等文件，對農村社區建設工作作出了部署和指導。

3.1.2 因地制宜，規劃引領發展

開展農村社區建設必須要遵循因地制宜的發展思路，在湖北省現有的試驗過程中，各地區結合本地的社會經濟發展水平，通過規劃引領，在社會經濟發展規劃中融入適合本地的農村社區建設發展規劃，為本地農村社區建設提供了科學的指引。各地黨政部門基于社會經濟發展水平、村民自治現狀、群眾積極性等，合理遴選實驗村莊，在確定任務目標、內容及措施等，開展實驗。在2016年下發的《湖北省“十三五”農村社區建設試點工作方案》中，明確指出，到2020年要在全省選取1/10，即6000多個村莊開展農村社區建設試點。

3.1.3 多元投入，強化資金保障

資金保障是開展農村社區治理建設的基礎條件，為解決農村社區建設中的資金難題，試點地區通過整合內外部資源，挖掘多方渠道，探索建立了財政投入、部門幫扶、企業投資、集體支持、社會捐組及農民參與的多元、廣泛、系統資金保障機制。各地由于社會經濟發展水平的差異，對農村社區建設的資金投入力度也不盡相同，武漢、鄂州、大冶及宜都等地，在開展農村社區建設時的投入力度相較其他地區力度大得多。

3.1.4 積極探索，創新社區管理

在實踐中，各地通過自主的探索、結合實際開展建設，逐漸發展出具有不同特色的農村社區建設方式。一般來說，絕大部分村莊在組織形式上還是會采用村“兩委”模式，并在這一社區組織核心下開展相關建設工作。在一些開展了村組合并的區域，由于社會經濟條件較好，則采取了打破原有機制，設立社區居委會或理事會等模式，這是一種新型社區管理機構。

3.2 湖北省農村社區建設取得的成效

在一步步的探索發展過程中，湖北省的農村社區建設取得了亮眼的成績。各地通過持續探索、深化村民自治機制，完善基層管理服務體系，不斷激活農村社區發展活力，推動農村社區實現了跨越式發展。

3.2.1 農村社區的基礎設施建設進一步推進

各地的農村社區組織在開展工作時，首選建設任務往往是組織開展基礎設施建設。“要想富，先修路”的思想，已經深深扎根在基層管理者的腦海中。農村社區將基礎設施建設擺在首位，優先投入人力、物力及財力開展路、水、電、網及氣等方面的基礎設施建設，然后積極組織開展路燈、河道清理、綠化、環境改造等鄉村環境綜合整治工作，推動了農村社區的基礎升級、環境改善。從實際效果來看，農村社區開展的各項建設活動，極大地改善了社區衛生及人居環境，使農村面貌明顯優化，可以說湖北省農村社區的發展水平得到大幅提高。

3.2.2 農村社區治理體制機制得到創新

各地均逐步建立了村黨組織領導下的農村社區治理機制。各地區農村在村黨組織領導、村民委員會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段，發動農村居民積極參與到社區治理建設之中。一方面，以農村基層黨組織建設帶動農村自治組織、群眾組織、經濟社會服務組織建設，健全完善農村基層黨組織引領農村社區建設的領導機制和工作機制。另一方面，構建新型農村社區治理機制，還是創新基層自治形式的重要體現。新的治理機制代替了傳統的、固化管理機制，基層管理體系的包容、開放度進一步增強，進一步激發了農村社會經濟發展活力。在農村區域，逐漸出現了一些具有服務、公益、互助性質的社會組織，積極參與到基層社區治理和建設中來，為社區自治功能的提升發揮了更大作用。

3.2.3 農村社區建設渠道得到拓展

一方面是為各方面主體參與農村社區建設提供了一個機制和窗口。包括政府各級部門、人員，社會各界組織、機構、團體、人事等，村集體組織、村民等，均可以通過不同的方式，在不同的時間和階段參與到農村社區建設中來。另一方面是促進了流動人口參與農村社區管理。在保障農村集體經濟組織成員合法權益的前提下，探索通過分擔籌資籌勞、投資集體經濟等方式，引導非戶籍居民更廣泛地參與民主決策。

3.2.4 農村社區服務體系初步建立

農村社區服務體系初步建立的表現是社區服務設施建設逐步加強和服務水平穩步提升。在農村社區服務設施逐步加強方面，由于各地農村均不斷加大對基礎設施建設的投入力度，許多農村社區都通過改建或新建等方式，建設了具備綜合管理、一站服務、教育活動、宣傳推廣等功能的社區綜合服務中心(站)，不少社區還在服務中心內融入警務服務、民事調解、農村文化等元素，通過吸引市場主體進行投資開發、運營管理、商業運作等方式，激活綜合服務中心的發展活力，實現可持續發展；在農村社區服務水平提升方面，各地通過探索實踐，逐步構建起一套集政府負責提供基本公共服務、社區自發志愿互助服務及市場運營商業服務為一體的農村社區服務體系。通過農村社區綜合服務中心(站)等載體，農村社區的醫療衛生、社會治安、綜合保障及文教體育等公共服務得到普及。一些地方還組織各級政府部門人員到農村社區提供綜合服務，同時通過建設商品流通渠道、信息交流平臺等方式為農村社區提供便民、利民及生產生活服務。

4 湖北省農村社區建設發展瓶頸

雖然取得了一些進展，但湖北省農村社區建設還面臨一些發展難題，持續制約著農村社區建設發展。

4.1 認識不足，定位模糊，農村社區建設重視程度不夠

基層工作人員對于農村社區建設認識不足，在一定程度上制約這一領域的發展。由于基層工作人員對相關概念、內容及目標等的認識較模糊，在開展工作時也就存在不準確、不到位的情況。甚至由于認識不足導致重視不夠，進而存在一定程度的工作推進不積極、不主動的現象，直接導致部分農村社區建設進展緩慢。

此外，有一些基層干部會將農村社區建設視為政績工程，盡管農村社區建設試點開展的轟轟烈烈，但不少地方“雷聲大雨點小”，實效甚微。

4.2 公共服務能力不足，農村社區服務面臨提升發展困局

部分農村地區盲目照搬城市社區服務的建設，不顧自身實際情況，導致村莊發展不可持續。有的社區開會不邀請村民參加，做決策也不與村民通氣，工作上缺乏必要的溝通與協調。提供社區服務的組織結構主體權責不清楚，管理職能交叉混淆。農村社會組織發展不足，社會工作推進力度不夠，農村志愿服務開展范圍有限，社會組織、專業社會工作和志愿服務在鄉村發展中的積極作用沒有得到充分發揮。

4.3 社區治理體系不完善，制度規范建設亟需加強

農村社區居民自治組織建設尚不規范，基層居民自治制度不完善，村民自治實踐推進力度不夠，村民自治能力有待提升，尚未實現制度化、規范化，黨組織領導下的充滿活力的農村基層群眾自治機制有待健全和完善。農村法治宣傳教育力度有待加強，基層干部和村民群眾法制意識欠缺，依法辦事還沒有成為基層干部和村民群眾的自覺的行為規范和基本遵循。此外，農村社區自治章程、村規民約還有待全面修訂完善，以符合時代發展要求，有效發揮社會規范作用。

4.4 農民參與社區建設程度有限，基層積極性不高

農民是農村新型社區建設的真正主體[7]，然而在農村社區建設中，不少農村存在農民的參與度比較低現象。當前農村社區建設主要依靠政府主導的“外力推動”，農民參與程度較低，難以匯聚作為社區主體農民的發展力量。部分農村社區建設過程中未有切實尊重農民的主體地位，以人為本理念貫徹不足，導致農民利益被忽視甚至被嚴重侵害，同時農民組織化程度較低的現實使得農民在維護自身利益方面存在諸多困難，一定程度上消減了農民參與農村社區建設的熱情，甚至出現抵制情緒。

5 鄉村振興戰略背景下湖北農村社區建設發展建議

5.1 準確定位，找準農村社區建設工作著力點

結合本社區的社會經濟發展水平，進行精準的定位，是開展社區建設的第一步。對于農村地區來說，確定一個社區范圍也不是一成不變的，而是要根據區域的社會經濟聯系密切度、文化緊密度等進行綜合研判。也就是要結合當地農村具體實際，根據建設的需要進行劃分。對農村社區進行準確定位后，才找到工作的著力點。在開展農村社區建設中，更要結合本地特點，突出個性，彰顯風貌。而對于區域來說，農村社區建設要結合區域內各農村社區的發展差異，有次序、分層次進行推進，同時結合農村基層組織建設，實現互相促進。

5.2 建立健全“三社聯動”創新農村社區服務模式。

建立健全農村“三社聯動”工作機制。通過政府購買服務、開發設置社會工作崗位等方式，引入社會工作專業人才，扎根鄉村、服務鄉村，并培育發展農村社會工作服務機構。壯大農村志愿者隊伍，大力推廣應用全國志愿服務信息系統。積極培育農村志愿服務組織，鼓勵其在扶貧、濟困、為老、助殘等領域開展志愿服務，促進鄉風文明，積極推動農村志愿服務制度化、常態化發展。此外，還應加強農村社區社會組織培育和能力提升。

5.3 著力健全“自治、法治與德治”相結合的農村社區治理體系

深入推進村民自治實踐。加強農村基層群眾性自治組織規范化建設，不斷完善村民自治法規制度，健全和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。不斷強化農村法治能力。依托“法律進鄉村”活動，加強農村法治宣傳教育，提高廣大基層干部群眾法治素養，引導干部群眾尊法學法守法用法。努力提升鄉村德治水平。廣泛開展各項文明創建活動，培育和踐行社會主義核心價值觀，弘揚優秀傳統文化，弘揚公序良俗，推進移風易俗，引導村民群眾爭做破陋習、講文明、樹新風的帶頭人。

5.4 重構農村社區文化體系，增強鄉村社會凝聚力

農村社區的文化建設需從社區的實際情況出發，充分挖掘并展現農村留存的資源資源及傳統的文化資源。在具體工作中，更要對農民的文化需求和創造力予以最大的尊重，著力塑造新時代農民的精神面貌。強化教育引導，把握社區文化建設方向[8]。社區文化建設必須反映時代要求和鄉村振興需要，引導農民群眾的思想觀念和行為習慣等逐步與農村社會治理現代化的要求相適應。保護開發并重，傳承優秀傳統文化。

5.5 加強農村社區工作者隊伍建設，擴大社區工作人員來源渠道

在人才建設方面要積極通過本土培養、人才引進等方式，來加強農村社區工作者隊伍。通過多種渠道加強隊伍建設，推動農村社區工作人員的專業化和職業化。在本土培養方面，結合農村社區黨組織建設和村委會選舉，不斷充實調整“兩委”班子成員。積極發揮農村社區理事會、村民互助社等村民自治組織的作用，培育本土志愿者組織，將社區工作者納入人才隊伍建設，組織開展技能培訓等；在人才引進方面，要大力支持和號召城市機關工作人員、軍隊轉業干部、高校畢業生等人才到社區基層參與工作，不斷充實鞏固社區建設隊伍。

6 結語

本文著眼于湖北省鄉村振興的實踐經驗，基于對湖北農村社區治理現狀的分析研究，梳理了湖北農村社區治理發展過程中存在的問題和瓶頸。研究認為，當前湖北省農村社區發展取得了較大成就，并在理順體制機制、基礎設施建設、資源匯聚渠道、綜合服務體系等方面取得了突破性發展。但是，湖北省農村社區的建設仍存在定位不清、體系不全、能力不足、程度有限等方面的瓶頸。

從鄉村振興大背景、大格局的視角出發，建議未來湖北省鄉村社區建設應該明確發展定位，找準社區建設工作著力點，不斷加強農村社區工作隊伍建設，通過創新服務模式、治理體系，重構文化體系等方面措施，進一步推動本省農村社區建設加速發展。本文在從鄉村振興戰略視角，對湖北農村社區的治理建設提出了意見和建議，對其他地區也具有一定參考意義。