當前城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾存在的問題及解決對策

凌偉傳

（平遠縣自然資源局，廣東 梅州514600）

隨著中國市場經濟結構的升級與轉型，從20世紀末期開始，中國一些城市在發展過程中受到一些限制，比如土地資源存量不足等，這些問題的出現，導致市場經濟發展出現停滯不前的情況。一些城市處在發展階段，因為建設用地保有量不足，難以將城內的一些土地資源用于建設工業園，導致一些制造行業、加工行業發展受到影響。與此同時，一些土地資源難以被合理地利用與劃分，而這些土地終將被閑置。

1 增減掛鉤價值研究

增加掛鉤政策的出臺，主要是將以工補農、以城帶鄉作為主要策略，增減掛鉤指標也具備建設農地規模、建設農地指標、占補平衡等多重功能。城鄉建設用地增減掛鉤措施的實施，能夠推動農村地區建設，實施該政策，能保證居民點發展更加合理，有效利用農村閑置土地，對農村地區破舊房屋進行整合。提高生態用地的建設強度，保證城鄉建設用地增加，保證掛鉤措施落實到位。

2 城鄉建設用地中增加掛鉤拆舊區土地復墾所面臨的問題

2.1 村集體意愿明顯變化，存在極大協調難度

城鄉建設用地增加掛鉤拆舊區復墾，包括組織實施、設計批復、論證批復、編正方案、公眾調查等多個環節，會導致其環節復雜、時間冗長、程序嚴格，村民、村集體的意愿受經濟利益、產業結構、經濟發展等多重影響，最終導致拆舊區的地塊利用方向變化極大。從公眾調查中筆者發現，村民對治理標準、復墾條件、補償等均沒提出特殊要求，如果工程即將動工，就會出現“獅子大開口”情況，漫天要價問題更是屢見不鮮，門樓、老墳、樹木等都要求得到賠償，錢不能過、路不能走，只有給錢才能放行，一些個性化、不合理的需求，導致工程開工受到影響，一些片區也難以施工。

2.2 已實施片區復墾土地較少，缺乏足夠的歸還指標

在編制城鄉建設用地增加掛鉤方案時，為了湊齊批次，形成一個完整的項目，拆舊區通常由多個片區共同組成，使工作人員面對極大的工作壓力，拆建的舊區域當中，新增加的耕地率相對較高，從理論角度來看基本可以完成，但是在設計時，明明知道一些新增內容不達標，卻要將項目硬加上去。設計時缺乏足夠的精準度，不符合實際情況，容易出現設計誤差問題，這也是拆舊區面臨新增地較少的根本性原因。在編制方案過程中，技術交底為其中一項必要環節，但是從當前情況來看，技術交底存在的問題、設計方面出現的技術問題，使得設計缺陷不斷擴大，如果未能主動解決問題，那么就無法按時滿足新增耕地要求[1]。

2.3 工程建設難以達標，驗收不順利

作為施工單位，主要目標是確保經濟效益最大化，這就會導致一些建設單位缺乏契約精神，難以按照設計內容施工，不僅未能優化施工工藝，反而影響土方平整情況，使得一些施工項目勉強完成；而一些難度較大的施工內容，采用蓄意捆綁方式，項目承擔方則需要對施工內容進行調整，使施工單位從中獲得更高經濟收益[2]。除此之外，監理單位未能履行其職責，未能將監理工作落實到位，這也是一突出問題[3]。

2.4 拆舊區位置組織復墾，使得復墾設計面臨變更

在推進土地整治項目過程中，變更工作顯得進退維谷。如果項目不變更，就難以驗證項目，在與變更相關的文件出臺以后，各種項目都要進行變更。在出臺的政策中允許調整拆舊區位置，如果其中的位置都需要變更，就會導致項目周期被不斷拉長，最終影響項目實施。

2.5 項目施工周期長、環節復雜，無法按期歸還指標

城鄉建設用地增減掛鉤項目有著較長的施工時間，截至目前，仍有幾年前批準的項目尚未完成，再加上編制方案的調整，后續也需要進行變更工作。出現該問題最主要的原因是縣級政府面對項目時，對于村、鎮、等工作未能協調到位，基本都需要國家部門孤獨進行，最終出現舉步維艱、獨木難支情況，導致施工時困難重重[4]。

3 解決當前問題的有效方法

3.1 保證全縣一盤棋，加大政策宣傳力度

在城鄉建設用地增減掛鉤政策當中，涉及農村、城市的發展情況，也起到了統籌兩個空間共同發展的作用，能夠使資金資本、空間指標等由國家統籌安排，市內主動調劑、市內共同使用、縣區有序發展，混合了地根、銀根兩種基本要素，打破行政區之間的限制，對于生態建設、攻堅扶貧、建設美麗鄉村等都起到了良好的促進作用。城鄉建設用地中增減掛鉤主體通常是縣級政府，當前作為攻堅戰的關鍵階段，做好城鄉建設用地增減掛鉤有著重大戰略意義與政治價值，這也是一項各取所需、優惠互利的現實工作與人心工程。縣級政府應當做好精心組織工作，加強對縣的發改、農業、審計、財政、環保等相關部門的領導工作，保證統一領導、細化分工、形成合力。

3.2 進村入戶，做好調查

在推進復墾工作過程中，需要做好工程調查工作，都應當詳細調查復墾的每一戶宅院、每一宗地等，主動了解公眾的各種需求，制作調查表，解決公眾個性化要求。采用公眾調查方式，可以有效解決村民所提出的各種問題，掌握各宗地的邊界與坐落情況，地上建筑物的構造結構、建設時間等；掌握土地受益人的要求與需求，項目承擔單位與村委會做好及時介入工作，掌握土地的真實情況與受益人的思想狀況、意識取向等。

3.3 做好科學論證工作，保證方案編制的科學性

城鄉建設用地增減掛鉤項目方案作為法律性文件，如果該方案被批復，那么城鄉建設用地增減掛鉤也就具有法律地位。實施方案編制情況也會對復墾效果產生影響。編制方案需要從可行性角度出發，根據目標開展工作，對列入的方案做好仔細篩選，本著先近后遠、先易后難的原則，對片區做好合理劃分，在片區基礎上組織實施該工作。在方案實施過程中，另一個關鍵目標是對復墾土地新增耕地進行合理測算，從土地適應性評價環節出發，進行典型片區、典型工程設計工作，復墾區建設本著“寧大勿小”的原則，做好估算工作。

3.4 做好設計工作，實現指標置換“雙掛鉤”

拆舊區復墾與土地整治項目同等重要，其設計質量會對項目的成敗產生直接影響，這也關系到該項目是否能夠順利完成，是否在后期對方案進行再次調整，保證各項指標如期歸還。做好田塊設計，田塊作為耕地當中的基本單元，需要對每個田塊凈面積、田坎高度、坡度等做好設計；對路程做好設計，生產路與田塊之間有著密切聯系，農具機械的寬度、進地位置等直接與田間路相聯系，所以必須明確周邊道路的位置與連接方式。

在農村用地建設與整理時，應當提高復墾耕地質量，建立完善的耕地評價體系，將合理運作、科學評級方式加入其中，保證建設用地指標與復墾耕地的數量與矢量相互掛鉤。在此期間內，必須整理出對應面積的耕地，完成使用建設用地周轉的歸還與置換工作，同時也可以預先安排一些掛鉤周轉指標，允許其在復墾耕地之前就使用。

3.5 強化管理力度，做好施工工作

省廳應當在當地選擇幾個試點城市，由國土資源部門建立城鄉建設用地建增掛鉤指標儲備庫，在下達指標過程匯總前必須嚴格按照比例進行下達。市級國土資源部門在使用統籌指標時，應當向上級部門作出申請，在批準后才能繼續施工。在施工時，也需要做到下述幾點：抓好監理工作，監理質量直接與工程完成質量相掛鉤，監理必須做好技術交底工作，對工程質量、資金進度等進行嚴格控制，如實記錄每日的施工位置、施工內容、機械、人員等；抓好施工管理，施工隊應當嚴格按照施工方案施工，不可隨意改動。

4 結束語

綜上所述，土地增加掛鉤也就是城鄉建設過程中針對城市建設用地增加與農村用地減少問題，應當從現有的土地存量出發，對其進行合理規劃，將一些擬整理復墾率更低的農村用地與城市建設用地等面積結合起來，形成項目區，利用土地整理復墾與建新拆舊等多重措施，確保項目區當中的土地面積得以平衡，由此增加耕地面積，提高耕地質量與效率，同時也能確保城鄉用地規劃更加合理。