高風險社會背景下鄉村治理策略研究

文/陳龍（中共貴陽市烏當區委黨校）

一、高風險社會給鄉村治理帶來的挑戰

（一）生態環境風險對鄉村治理產生的壓力

隨著城區發展擴張，鄉村逐漸進入城鎮化或者通往城鎮化的路上。加之城鄉接合部的管理協調問題，可利用土地資源減少，重金屬和工業污染對生態環境的長期影響，鄉村的農業生態系統的常態循環和農業綜合生產力遭到破壞。從“大扶貧”到鄉村振興，各項農村改革政策接踵而來，突破傳統思維，主動融入、主動作為，堅持不懈地挖掘地方優勢，保護好青山綠水，創新發展特色產業，推動鄉村生態環境治理面臨挑戰。

（二）鄉村社會治理面臨著社會結構轉變帶來的風險

近年來，隨著地方經濟發展的增速和鄉村振興的推進，農村經濟取得了較好的發展。但是在農村地區，出現空心化趨勢加重、農村社會不穩定因素增加、村民利益訴求多元化等現象，從整體上看，農村社會正由結構單一的鮮明層級化結構特征向具有復雜網絡結構特征的社會轉變①。脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，推動鄉村繁榮發展任務艱巨，其根本的原因還是鄉村產業無法滿足眾多的農村人口對美好生活的向往和需求。從社會結構的發展趨勢看，城市化進程還在加速，大量農村人口因城鎮化已然成為城鎮居民，傳統城鄉二元結構對人口流動的調劑作用會大大降低。城鎮化、人口流動帶來了鄉村社會結構變化，使得傳統封閉保守的鄉村社會格局被打破，特別是鄉村人口凈流出加劇，精英人口大量流失，導致鄉村社會結構嚴重失衡，出現了農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化和農民市民化等現象。大量留守老人、兒童和婦女無法承擔鄉村治理的重任，民眾幸福感不會實質性增強，基層治理風險增加。

（三）“內卷化”的公共服務效用失范

“內卷化”作為一個學術概念，是一種社會活動的描述，表現為特定的組織既沒有突變式的發展，也沒有漸進式的增長，而是處于一種不斷自我復制與精細化的狀態。因此“內卷化”又譯為“過密化”，用來解釋政治、經濟、文化和社會發展中表現出的“滯緩性”與“反復性”等特征②。鄉村治理的過程中,人民政府在提供公共服務的過程中，往往呈現出以下現象：注重形象工程，批量復制其他地方的模式，往往不切實際，以失敗告終，造成資源的浪費，也延緩了經濟發展；往往重視看得見的硬設施的建設，而忽略了其他文化軟設施的建設，導致了農村的文化發展相當滯后；行政領導有很大的流動性，他們關注的是自己的政績，往往是近期的有影響的可看見效益的公共服務受到青睞，而罔顧鄉村社會的實際需求。

（四）鄉村治理資源分配不均衡引起的焦慮

資源的分配問題，在傳統的不患寡而患不均的理念中矛盾凸顯。當前，如何對鄉村資源進行分配、提供什么樣的公共服務成了農村社會治理的焦點和難點。在對資源進行分配時，一定要參考設計并科學論證，結合鄉村的歷史文化知識水平結構做好宣傳，做好政策的解釋。按照實事求是的原則，根據需要和供給相對應的原則進行分配。由于鄉村社會特有的地緣關系，加之遠離城市中心，各類救濟資源短缺、專業人員欠缺是客觀存在的事實，這些資源本身并不太豐富，要在這樣的特殊情況下直接分配到農村，肯定是不現實也是不可能的。

二、高風險社會背景下鄉村治理存在的問題

在高風險社會背景下，鄉村治理面臨著來自方方面面的挑戰。鄉村治理的體制機制與實際需要存在差距，與活力四射的鄉村治理要求之間還存在較大差距。

（一）在鄉村治理守正創新上急需解決

“村治”以村民自治為基礎,具有自治性和群眾性，但是在鄉村治理實踐中, 更多地表現為“鄉政”對“村治”的行政干預，使得村（居）委會服務群眾的功能減弱, 這種治理模式不再適應農村經濟社會發展的需要。鄉村自治需要各方面的因素予以配合提高治理水平，除了自治主體和經濟基本條件以外，還要考慮傳統習俗、文化觀念水平、農村土地流轉的加速、鄉村民宿的興起和鄉村流入人口急劇增長參與的積極等情況。“科技支撐”是現代鄉村治理體制建設的指導思想，智慧城市的發展模型也應該為鄉村治理所借鑒。在鄉村，因為缺乏有效的社群網絡與科技，村（居）委會信息化水平還較低，形成的科技貧困嚴重影響當地民眾事前防風險、應急響應的能力，是智慧城市建設的短板和薄弱環節。

（二）鄉村治理主體存在“碎片化”現象

“碎片化”的社會治理主體無法形成合力，不同治理主體之間缺乏長期的“信任基礎”和常態的“合作渠道”。換言之，鄉村社會的開放性、異質性越來越高，與社會融合度的提升也打破了鄉村社會原有的“閉環圈”，碎片化的社會治理不能有效地回應人民群眾對美好生活的需求。從現實情況來看，鄉村依舊是現代信息觸角向行政各地域延伸的末梢和邊緣地帶。受基礎設施建設不完善、信息化發展緩慢等因素制約，鄉村社會治理信息化面臨困境，尤其是網絡化、大數據技術應用舉步維艱，現代信息技術應用于鄉村社會治理還需時日。特別是數據所有權條塊分割嚴重、公開化程度較低，各有關部門之間數據開放共享的水平不高，“信息孤島”現象在一定的程度上還存在，導致鄉村治理主體呈現“碎片化”特征，顯示不出整體優勢和效果。

（三）鄉村治理能力的“法治化”亟須提升

在法治中國的大背景下，一切活動都必須在法治的軌道內運行。在鄉村治理的過程中，離不開法治的保障與支持。首先也是非常重要的，就是必須在意識上進行培育，一定要讓老百姓以及鄉村治理的各主體明白，離開了法、離開了法治，社會發展將寸步難行。現在我們的法律體系已經比較完善，法律機制和體制也較為與社會現實的需求匹配。但是在實施的過程中，卻受到不同程度的影響,大家的法律意識相對來講比較淡薄，辦事情往往依賴于人情關系，依賴于習慣習俗,抑或信訪不信法，甚至可能會通過一些違法的手段來進行維權。由此可見，在鄉村治理中民眾的法律意識比較淡薄，基層的鄉村治理主體法治能力不足。

（四）應對高風險的“接受度”有待強化

除了傳統領域的自然災害外，還有社會治安、公共安全生產事故、公共衛生事件等風險性因素，還有失業、貧富分化、生態失衡、社會結構變化、群體事件等各種風險因素。對于這些風險的預防和管理是鄉村治理的重點，從某種意義上來講，隨著全面小康的推進和脫貧攻堅戰略的實施，物質層面的資源缺口逐漸變小，社會性風險因素逐漸擴大。要應對鄉村治理中的這些風險，包括民眾在內的各自治主體，對于新時代社會的變化的認識和接受不夠。對各類風險的預警和管理往往滯后，在風險來臨時往往不知所措。

三、高風險社會背景下鄉村治理的對策

在高風險社會背景下，面對這些挑戰和問題，我們沒有退路，必須努力實現鄉村治理體系和治理能力現代化，保障農民群眾的美好生活需要，增強農民的獲得感、幸福感和安全感，為鄉村振興提供堅實的支撐。

（一）探索打造聯動風險防控協同機制

當今社會的風險擴散和傳遞影響的特點，決定了我們不能夠單兵作戰，需要團隊合作，必須通過地區間、部門間、各層級間的多防控主體強強聯合，方能戰勝困難和風險。

創新鄉村治理理念。堅持黨的集中統一領導，要對傳統的治理理念理論等進行反思，將風險治理納入鄉村治理的重要內容，形成新時代鄉村治理的新理念。要用好促進城鄉要素雙向流動的政策措施，努力在“十四五”期間建成功能齊全、業態多樣、人民健康、社會和諧的特色小鎮，打造鄉村治理內生循環系統，鋪平城鄉融合發展道路，夯實經濟社會發展中應對各種高風險的基礎。

引導多元主體參與治理。鄉村治理現代化的基本特征在于治理主體的多元化。為有效應對社會風險，政府不應是治理的單一主體，要統籌推進鄉村治理，市場、社會組織、民眾都可以參與其中，明確各主體在社會風險管理中的作用，培育政府為主導的多元治理主體。

打造以群眾訴求為核心的治理格局。要以群眾的訴求為核心，以滿足新時代人民群眾日益增長的美好物質文化生活需要為中心，打造共建共治共享的格局。要發揮村（居）“兩委”的作用，在上級黨委和政府的指導下，積極引導其他社會主體參與治理，在教育、醫療、就業等社會服務中發揮應有的功能。要在推進特色小鎮建設中，加快水務一體化的進程，盡快規劃選址建設集鎮污水處理廠、垃圾轉運場、停車場等配套設施，堅持確定一件干成一件。強化法治為保障的運行系統。在協同治理的模式下，各社會主體、各職能部門之間能夠在一個系統里有規則的進行，要借助“法治”這個不二的法門。要健全相關的辦事規則，議事規則，以及與權利義務相關的規范。要建立與法律對接、與村規民約相融合、與村民的文明習俗相一致的規范。要強化鄉村的法治宣傳、法治教育，利用廣播、圖書、傳單以及法治電影等多種方式，讓廣大鄉村民眾知法、守法用法。

（二）推進基層協商民主的規范化、程序化

協商民主的核心就是民主，通過社會主義民主協商參照引領基層民主協商，完善協商的制度和程序。

流程制度化、規范化。協商民主各環節都應做到有制可依、有規可循，在鄉村現有制度基礎上，健全村民議事會制度、社情民意懇談制度，通過構建協商規則，達成合作共識，提高協商效率。與此同時，科學性、合理性、合法性三者都非常重要，舍棄了哪一樣都是不行的，因此，基層政府要注重社會決策的程序優化，健全各種參與制度，完善選舉制度、信訪制度、立法參與制度、利益表達制度、專家咨詢制度、陪審制度、信息公開制度、聽證制度、監督制度等，最終實現公眾參與機制的制度化、科學化、程序化、民主化、規范化、法制化③。

監督常態化、長效化。通過探索健全鄉村紀檢監察機構、完善干部下訪制度、群眾質詢制度以及媒體輿論監督制度等，將監督問責貫穿于鄉村治理全過程，防止體制內和體制外精英異化操控，遏制強勢集團將其意志凌駕于全體成員，確保協商過程公平公正。要積極培育農民群眾的主人翁意識，增強農民群眾治理能力，調動農民群眾參與村級公共事務積極性，實現農民群眾由“要我參與”向“我要參與”的轉變；充分發揮好村民理事會、議事會等組織的作用，依靠群眾辦群眾的事，充分發揮群眾在議事、管理和決策中的積極作用，保障民眾的知情權、參與權、監督權，以此補齊農村基層民主短板，解決鄉村社會治理主體“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題。

落實與反饋良性化、循環化。鄉村治理通過協商民主達成共識，然而這種共識并未意味著真正實現，在其轉化和落實過程中需要全程跟蹤、協商，及時發現問題并且根據各方意見和建議加以修正，以此獲得更為良性高效的可持續發展。要暢通利益訴求表達渠道，打開對話窗口，搭建溝通橋梁，通過民意調查、對話、協商、談判、聽證會等形式傾聽社情民意，知悉群眾想法，保持同群眾的密切聯系，引導廣大農民群眾理性、合法地表達意愿、意見，切實解決農民群眾最關心、反映最強烈的問題，讓農民群眾順心，讓農民群眾滿意。

（三）增強鄉村普法的實效，促使民眾理性維權

在權力的保護和救濟方面，農村屬于薄弱環節，鄉村治理當中也需要加強法治的實施，在法治的軌道上充分實現好、維護好、發展好民眾的利益。堅持“三治”融合發展，強化鄉村治理法治化。推進自治、法治、德治“三治融合”是完善鄉村治理體系的必然要求，其中，法治尤為重要。因此，必須增強鄉村普法的實效，理性維權以提升依法治理效能。要強化自治，那就需要強化各自治主體的知識能力的提升，這就需要強化培訓，強化他們在法律知識、法律精神、法律思維、法律分析等方面的培訓。還要加強他們對于國家政策方針的學習，強化職業道德的培訓，把遵法守法、學法用法作為我們基層學習教育的常態。創新活動形式，推進涉農普法釋法宣傳。積極推進普法宣傳工作的創新，采用微信公眾號推文、抖音短視頻、QQ空間等新媒體宣傳渠道，通過多方式、多角度地向廣大村民宣傳法律新信息和法治正能量。注意宣傳活動應采取為村民所喜聞樂見“接地氣”的宣傳方式，拉近與村民之間的距離，從而加深村民對法治宣傳教育活動的興趣，提高其參與相關活動的積極性，增強村民的法律意識。

加強法治思維引領，提高村民的法治意識。為了培養和提高村民個人的法律意識，需要強化對于鄉村地區的法律普及工作。首先，應該明確鄉村普法需要持續不間斷地進行。其次，普法方式應多樣化，借助現有的條件，結合自身部門的特點，傳遞法律知識、文化理念，而不應該墨守成規。

健全鄉村法治服務體系，提供維權服務支撐。通過建設全面的鄉村公共法律服務體系，為營造良好的鄉村法治氛圍創造有利氛圍。在目前已有的條件下，積極整合各部門和相關人員的力量，建立一個法治的平臺，注意收集村民的反饋意見，了解村民對法律的切實需求，并積極引導村民參與相關的法律平臺建設工作、鼓勵村民借助平臺參與互動，倡導理性維權，打破“信訪不信法”等錯誤觀念。

（四）建立鄉村成熟經驗的提升查常態機制

由于風險具有動態性特征,對風險社會的治理也要經過一個連續不斷的動態過程,與此相對應，需要建立一整套有效應對風險的機制。

決策機制。風險暗含著決策,正是決策使得風險和危險區別開來④。風險的管理和預防其實是一體的，當面臨著風險的不確定性以及諸多的壓力時，決策是需要統籌各方面的內容情況科學合理地民主決策,以減少決策風險的不利后果。我國現已明確了決策的方法、程序，這就是黨的十八屆四中全會通過的《決定》確定的：“健全依法決策機制”“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。上述的決策程序方法適用于一般情況，但是在特殊情況下，這些流程可能就應該有所縮減和改變，聽取相應的權威專家的科學論證，審慎決策。

執行機制。任何決策的執行都存在風險和不確定性因素，所以在決策的執行過程當中，一定要把握好靈活性和原則性的問題，通過執行的實際情況適時調整，以更加符合客觀實際。加強風險預警防控現代化、信息化建設，大力推進大數據應用，充分利用現代化、信息化技術手段，及時有效收集社會問題和矛盾的數據和信息，精準把控社會輿情，洞察社會風險動態，制定應對措施，把矛盾和問題消滅于萌芽狀態。充分實現農村基層社會自治，建立平等合作、對話、協商、溝通平臺，拓寬農民群眾參與公共事務決策、管理、監督渠道，引導農民群眾有序參與農村公共事務管理，增強社會風險防控能力，實現對鄉村精細化、專業化的服務和治理。

溝通機制。建立健全溝通機制對于風險的防范和治理有重要的作用，風險具有復雜性和不確定性以及社會危害性，因此需要各方面進行有效的溝通，專家與公眾要進行溝通，相關的利益者之間也要進行溝通。要暢通利益訴求表達渠道，打開對話窗口，搭建溝通橋梁，通過民意調查、對話、協商、談判、聽證會等形式傾聽社情民意，知悉群眾想法，保持同群眾的密切聯系，引導廣大農民群眾理性、合法地表達意愿、意見，切實解決他們最關心、反映最強烈的問題，讓他們順心、滿意。

戰時機制。聚焦抓長管遠，以戰時機制豐富治理機制。國家的長治久安在基層，戰時的大后方也在基層。在鄉村治理問題上，從長遠的角度來看，強化應急體系建設，整合國防動員、消防演練、愛國衛生相關工作非常有必要。在黨的領導下，聚集民心民力，加強村級組織建設，進一步完善群防群治和群防群控體系。

四、結語

鄉村治理是一項復雜且繁重的系統工程，加強農村基層治理,健全鄉村治理體系,提高鄉村治理能力,既是國家社會治理現代化的重要內容, 又是實施鄉村振興戰略的重要抓手。雖然在城市治理中努力探索的模式取得了一定的成果，相比而言，鄉村治理需進一步重心下移、事權下放、力量下沉，為鄉鎮、村（居）賦權增效。有效應對風險挑戰，提升鄉村治理水平，既是適應經濟社會發展的要求，也是實現國家治理現代化的必由之路。

注釋

①杜明英.大扶貧背景下貴州貴陽農村社會治理創新研究[J].貴州社會主義學院學報,2019.第3期.

②黃麗萍.我國社會治理中的“內卷化”風險及其規避之道[J].理論導刊,2015.07.

③趙剛印.社會治理中的公眾參與：尋找理論與事實的聯接點[A].唐鐵漢,袁曙宏.社會治理創新[C].北京:國家行政學院出版社,2007:442.

④烏爾里希·貝克著.何博聞譯.《風險社會》[M].南京:譯林出版社,2004.